公法救濟(jì)中的私人作用
陳欣新
一、現(xiàn)行法制中可以發(fā)揮私人作用的制度
在公法領(lǐng)域，利用私人或法人的利益或理念驅(qū)動(dòng)，啟動(dòng)法定救濟(jì)機(jī)制，達(dá)到并客觀上有利公共利益的效果，是“PAG”(Private Attorney Genelal的主要目的。當(dāng)然，目前在中國“PAG”作為一項(xiàng)立法政策還不為決策者所認(rèn)同，只是在部分領(lǐng)域，基于國家利益需要，設(shè)置部分類似的機(jī)制，且多為非訴訟機(jī)制。雖然在公法訴訟領(lǐng)域，尤其是約束公共權(quán)力行使的方面，全面設(shè)置“PAG”制度的可能性較小，但如果充分運(yùn)用類似機(jī)制，還是可以發(fā)揮私人的積極作用以維護(hù)公共利益。
1．行政復(fù)議制度
根據(jù)《行政復(fù)議法》的規(guī)定，公民、法人或者其他組織“對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的關(guān)于確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定不服的”①；“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)違法集資、征收財(cái)物、攤派費(fèi)用或者違法要求履行其他義務(wù)的”②；“申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利、受教育權(quán)利的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)沒有依法履行的”③；可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議。這些條款所規(guī)定的復(fù)議事項(xiàng)，可能涉及公共利益公民、法人或者其他組織即使因自身利益的原因而申請(qǐng)復(fù)議，也有利于維護(hù)相關(guān)領(lǐng)域的公共利益。該法還規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政楓關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的下列規(guī)定不合法，在對(duì)具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)該規(guī)定的審查申請(qǐng)：(1)國務(wù)院部門的規(guī)定；(2)縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府及其工作部門的規(guī)定；(3)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定”④。由于上述抽象行政行為關(guān)系到不特定人群的利益，對(duì)其進(jìn)行合法性審查，將有利于公共利益的保障。
2．行政訴訟制度
根據(jù)利益學(xué)說，當(dāng)政府侵犯了法律上的利益時(shí)，利害關(guān)系人就擁有起訴資格，有權(quán)要求政府在法院那里證明其侵犯行為是通過立法授權(quán)而認(rèn)可的。法律上的利益被解釋為“法律上保護(hù)的利益”和“法律上值得保護(hù)的利益”兩種情形，原告的利益范圍不僅指法律上保護(hù)的利益，而且還包括事實(shí)上應(yīng)該受到法律保護(hù)的利益或者反射的利益(如營業(yè)競(jìng)爭(zhēng)者的利益、行政相對(duì)人附近居民的利益、一般消費(fèi)者的利益、行政處分標(biāo)的物利害關(guān)系人的利益等)。隨著“利益”解釋的擴(kuò)大化，法律保護(hù)利益的標(biāo)準(zhǔn)被淡化，有資格對(duì)行政行為提起司法審查的利益主體范圍大為擴(kuò)展。行政訴訟不再只是保障私人權(quán)利，同時(shí)也廣泛受理以保障公共利益為目的的起訴。當(dāng)事人即使與被訴行政行為無直接利害關(guān)系，但只要其利益受到“事實(shí)不利影響或者損害的”，他便享有行政訴訟的原告資格。這樣一來，一般納稅人、行政管理決定直接涉及對(duì)象的競(jìng)爭(zhēng)者、普通消費(fèi)者、環(huán)境權(quán)益人都可以成為行政訴訟的原告，取得行政訴訟原告的資格。行政公益訴訟作為行政訴訟的一個(gè)類型，其原告資格標(biāo)準(zhǔn)的確立不可能脫離行政訴訟原告資格利害關(guān)系學(xué)說的基本理論框架，“利益”和“損害”仍然是取得行政公益訴訟原告資格的重要根據(jù)。根據(jù)利害關(guān)系學(xué)說，如果當(dāng)事人受到不利影響或損害的利益包含在一定的公共利益之中，該當(dāng)事人當(dāng)然享有行政公益訴訟的原告資格，也就是說“即便受到侵害或威脅的公共利益中包含有原告私人的直接利益，法律一般也不排除他通過公益訴訟程序一并獲得救濟(jì)”。
行政機(jī)關(guān)不作為或拒絕履行法定職責(zé)，不僅對(duì)當(dāng)事人會(huì)產(chǎn)生侵害，還會(huì)對(duì)其他人的合法利益以及公共利益產(chǎn)生不利影響。行政相對(duì)人就此提起行政訴訟，盡管往往是由于私利益，但客觀上也會(huì)產(chǎn)生有利于公共利益的效果。因此，根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，“申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)的”⑦；“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)違法要求履行義務(wù)的”⑧；公民、法人和其他組織可以對(duì)具體行政行為提起訴訟。第27條又規(guī)定：“同提起訴訟的具體行政行為有利害關(guān)系的其他公民、法人或者其他組織，可以作為第三人申請(qǐng)參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟�！雹徇@表明，盡管行政訴訟法規(guī)定原告提起訴訟必須是“行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為存在侵犯其合法權(quán)益的可能性”，但仍然存在有利于公共利益的私人訴訟的空間。
在實(shí)踐中，私人利用行政訴訟途徑維護(hù)個(gè)人合法權(quán)益，客觀上也成功實(shí)現(xiàn)公共利益的典型案例是“樵彬訴廣東省深圳市公安局交通警察支隊(duì)車輛管理所”一案。2007年11月6日，深圳市南山區(qū)法院對(duì)此案作出判決：
“《道路交通安全法》第19條第2款規(guī)定：‘申請(qǐng)機(jī)動(dòng)車駕駛證，應(yīng)當(dāng)符合國務(wù)院公安部門規(guī)定的駕駛許可條件’。除國務(wù)院公安部門的規(guī)定外，其他規(guī)范性文件無權(quán)增設(shè)駕駛許可條件。被告在辦理申領(lǐng)機(jī)動(dòng)車駕駛證業(yè)務(wù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《道路交通安全法》及公安部的相關(guān)規(guī)定。本案中，被告依據(jù)廣東省公安廳、廣東省交通廳《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)伺嘤?xùn)、考試工作的通知》第3條第(1)項(xiàng)的規(guī)定‘自2006年11月15日起，除部隊(duì)駕駛證或者境外駕駛證換領(lǐng)機(jī)動(dòng)車駕駛證外，其他初次申請(qǐng)駕駛證或者增加準(zhǔn)駕車型的，必須持駕校出具的《駕駛培訓(xùn)記錄》方可預(yù)約考試’，對(duì)原告申領(lǐng)機(jī)動(dòng)車駕駛證的申請(qǐng)不予受理，屬于適用法律錯(cuò)誤�！睋�(jù)此，南山區(qū)法院確認(rèn)：“被告廣東省深圳市公安局交通警察支隊(duì)車輛管理所于2007年3月7日作出的不受理原告申領(lǐng)機(jī)動(dòng)車駕駛證申請(qǐng)的具體行政行為違法�！�
駕校和駕駛證考試、頒證、管理部門之問，存在一條幾乎完全公開的利益輸送鏈。以深圳為例，每年參加駕校培訓(xùn)的超過10萬人。僅培訓(xùn)費(fèi)一項(xiàng)就高達(dá)數(shù)億元。而駕�！吧狻被鸨@然與政府相關(guān)主管部門“申領(lǐng)駕駛證必須持駕校出具的《駕駛培訓(xùn)記錄》”之類的硬性規(guī)定有密切關(guān)系。公安、交通部門參與舉辦駕校、參與駕校培訓(xùn)業(yè)務(wù)，早已是眾所周知的事實(shí)。雖然目前駕校從表面上看，似乎是社會(huì)力量在辦，但仍有許多是由交警或交通部門在辦，并未脫鉤，仍在參股分紅；有些即使是已經(jīng)脫鉤，但也與交警和
交通部門關(guān)系密切。在駕駛培訓(xùn)高額利潤的驅(qū)動(dòng)下，有關(guān)部門通過增設(shè)行政許可等手段，剝奪了公民學(xué)習(xí)駕駛技術(shù)的其他選擇權(quán)，形成了對(duì)駕照考試培訓(xùn)的壟斷，堂而皇之地將巨額利益輸往駕校。因此，樵彬勝訴，不僅使他個(gè)人無需向駕校繳納數(shù)千元高額培訓(xùn)費(fèi)用，即可以“散學(xué)”名義申領(lǐng)駕照，而且意味著從駕校到駕照，從政府到企業(yè)的一條利益鏈的斷裂。這對(duì)于打破現(xiàn)有的利益壟斷格局，尊重公民學(xué)習(xí)駕駛技術(shù)的自主選擇權(quán)，維護(hù)公共利益，無疑意義重大。
3．舉報(bào)制度
舉報(bào)在中國古代又可稱為“告發(fā)”、“告訐”、“告奸”等，指向上司或有關(guān)部門揭露、揭發(fā)別人的隱私或短處。最早記載于史料的檢舉人是崇侯虎，此人生活在商紂王時(shí)期。紂王任命西伯昌、九侯、鄂侯為三公。九侯的女兒被紂王納入后宮，因?yàn)椴幌惨鶚罚q王就把她殺掉，把九侯也剁成肉醬，鄂侯對(duì)此表示不滿，也被做成肉干。“西伯昌聞之，竊嘆。崇侯虎知之，以告紂，紂囚西伯羑里”。戰(zhàn)國時(shí)期，秦國第一次將檢舉制度納入法制化的軌道。商鞅在李悝《法經(jīng)》的基礎(chǔ)上制定了秦律，將“告奸”和“連坐”制度化、嚴(yán)密化。“令民為什伍，而相牧司連坐。不告奸者腰斬，告奸者與斬?cái)呈淄p，匿奸者與降敵同罰”�！案婕椤彪m然有利于統(tǒng)治者的統(tǒng)治，但親屬之間的相互“告奸”，可能會(huì)導(dǎo)致社會(huì)倫理的喪失，人性受到嚴(yán)重的腐蝕，影響社會(huì)的長治久安。先秦時(shí)著名的公案“直躬證父”便反映了當(dāng)時(shí)社會(huì)上的有識(shí)之士對(duì)“告奸”制度的憂慮�！墩撜Z》對(duì)此作如下記述：“葉公語孔子日：‘吾黨有直躬者，其父攘羊，而子證之’。孔子日：‘吾黨之直者異于是。父為子隱，子為父隱，直在其中矣”。隨著統(tǒng)治者獨(dú)尊儒術(shù)，“父子相隱”的主張也為統(tǒng)治者所接受。漢宣帝首次確立了“父子相隱”的法律地位。漢宣帝四年(前66年)，頒布了“親親得相首匿”的詔令：“父子之親，夫婦之道，天性也。雖有患禍，猶蒙死而存之。誠愛結(jié)于心，仁厚之至也，豈能違之哉!自今，子首匿父母、妻匿夫、孫匿大父母，皆勿坐。其父母匿子、夫匿妻、大父母匿孫，罪殊死，皆上請(qǐng)廷尉以聞”⑩。
古代對(duì)檢舉的激勵(lì)主要有兩種：一是懲罰性激勵(lì)機(jī)制，即基于各錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系的連坐制度，主要包括基于血緣關(guān)系的家族連坐、保甲連坐和科舉、舉薦制度下連坐等。二是獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)，在漢武帝推行“算緡”和“告緡”制度時(shí)，個(gè)人財(cái)產(chǎn)必須首先自報(bào)，如有隱瞞不報(bào)或自報(bào)不實(shí)的，鼓勵(lì)知情者揭發(fā)檢舉，凡揭發(fā)屬實(shí)，被告者的財(cái)產(chǎn)則全部沒收，并罰戍邊一年，沒收的資產(chǎn)分一半給告發(fā)人，以作獎(jiǎng)勵(lì)。在唐朝武則天時(shí)代，檢舉制度發(fā)展到登峰造極的程度。由于懼怕?lián)碜o(hù)李姓王朝的臣民造反，為了鞏固統(tǒng)治，武則天“起告密之刑，制羅織之獄，生人屏息，莫能自固”。垂拱二年(686年)三月，為鼓勵(lì)告訐，武則天在朝堂設(shè)置“銅匭”。銅匭為方形，銅鑄，當(dāng)時(shí)設(shè)置了四個(gè)不同顏色的銅匭，列于朝堂四方，“青匭日‘延恩’，在東，告養(yǎng)人勸農(nóng)之事者投之；丹匭日‘招諫’，在南，論時(shí)政得失者投之；白匭日‘申冤’，在西，陳抑屈者投之；黑匭日‘通玄’，在北，告天文、秘謀者投之”。武則天還設(shè)置了“理匭使”的官職，專門負(fù)責(zé)開啟檢驗(yàn)。武則天詔旨地方，凡有欲進(jìn)京告密者，州縣不得詢問詳情，給予五品官的待遇，以驛馬送其盡速來京，“雖耘夫蕘?zhàn)颖赜H延見，稟之客館。敢稽若不送者，以所告罪之”⑩。告密有功者予
以封賞，“高者蒙封爵，下者被賚賜”⑥。四方告密者蜂擁而起，來京向銅匭投書者絡(luò)繹于途，“于是索元禮、來俊臣之流，揣后密旨，紛紛并興，澤吻磨牙，噬紳纓若狗豚然，至叛臠臭達(dá)道路，冤血流離刀鋸，忠鯁貴強(qiáng)之臣，朝不�；琛雹�。
現(xiàn)代的舉報(bào)制度與古代的舉報(bào)制度的共性是大都設(shè)置了舉報(bào)人激勵(lì)機(jī)制，使舉報(bào)人存在較大利益驅(qū)動(dòng)。兩者的區(qū)別則主要體現(xiàn)在古代舉報(bào)制度是以“國權(quán)”為保護(hù)對(duì)象而非以民權(quán)為保護(hù)對(duì)象�，F(xiàn)代舉報(bào)制度則以維護(hù)公共利益和人權(quán)為主要目的。在舉報(bào)制度所涉及的事項(xiàng)方面，現(xiàn)代舉報(bào)制度仍然保留了維護(hù)國家利益的傳統(tǒng)領(lǐng)域，例如，我國《行政監(jiān)察法》第6條規(guī)定：“監(jiān)察工作應(yīng)當(dāng)依靠群眾。監(jiān)察機(jī)關(guān)建立舉報(bào)制度，公民對(duì)于任何國家行政機(jī)關(guān)、國家公務(wù)員和國家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員的違法失職行為，有權(quán)向監(jiān)察機(jī)關(guān)提出控告或者檢舉�！眹叶悇�(wù)總局《稅務(wù)違法案件舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》第2條規(guī)定：“稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)舉報(bào)偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅和虛開、偽造、非法提供、非法取得發(fā)票，以及其他稅務(wù)違法行為的有功單位和個(gè)人(以下簡稱舉報(bào)人)，給予物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)，并嚴(yán)格為其保密。”除此之外，舉報(bào)制度主要加強(qiáng)了維護(hù)公共利益和保護(hù)人權(quán)的功能。例如，新聞出版總署、國家版權(quán)局制定的《保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)專項(xiàng)行動(dòng)實(shí)施方案》規(guī)定：“要設(shè)立打擊侵權(quán)盜版舉報(bào)電話和舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，鼓勵(lì)人民群眾舉報(bào)侵權(quán)盜版違法行為�！必�(cái)政部、工商總局、質(zhì)檢總局制定《舉報(bào)制度假冒偽劣產(chǎn)品違法犯罪活動(dòng)有功人員獎(jiǎng)勵(lì)辦法》。《產(chǎn)品質(zhì)量法》第10條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人有權(quán)對(duì)違反本法規(guī)定的行為，向產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門或者其他有關(guān)部門檢舉。產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門和有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)為檢舉人保密，并按照省、自治區(qū)、直轄市人民政府的規(guī)定給予獎(jiǎng)勵(lì)。”《海關(guān)法》第13條規(guī)定：“海關(guān)建立對(duì)違反本法規(guī)定逃避海關(guān)監(jiān)管行為的舉報(bào)制度。任何單位和個(gè)人均有權(quán)對(duì)違反本法規(guī)定逃避海關(guān)監(jiān)管的行為進(jìn)行舉報(bào)。海關(guān)對(duì)舉報(bào)或者協(xié)助查獲違反本法案件的有功單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)給予精神的或者物質(zhì)的獎(jiǎng)勵(lì)。海關(guān)應(yīng)當(dāng)為舉報(bào)人保密�！�
由于互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域執(zhí)法的難度較大，為了降低監(jiān)管成本，提高應(yīng)對(duì)效率，中國互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會(huì)成立了互聯(lián)網(wǎng)“違法和不良信息舉報(bào)中心”，公眾可以向其舉報(bào)五類網(wǎng)站：對(duì)淫穢色情等違法網(wǎng)站提供鏈接和廣告服務(wù)的境內(nèi)網(wǎng)站；把淫穢色情等違法網(wǎng)站服務(wù)器放在境外，但在境內(nèi)從事非法經(jīng)營活動(dòng)；用秘密發(fā)展注冊(cè)會(huì)員的方式傳播違法內(nèi)容的網(wǎng)站；秘密從事淫穢色情視頻表演活動(dòng)的網(wǎng)站；從事賭博活動(dòng)的網(wǎng)站。一經(jīng)查實(shí)，對(duì)舉報(bào)有功人員將給予1500元以上的獎(jiǎng)勵(lì)�！斑`法和不良信息舉報(bào)中心”對(duì)舉報(bào)人的個(gè)人信息嚴(yán)格保密。僅中國互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會(huì)反垃圾郵件舉報(bào)受理中心自2006年2月21日開通舉報(bào)電話、舉報(bào)郵箱及網(wǎng)站以來⑩，截至2008年3月31日共收到舉報(bào)38107l起①。
值得注意的是，這些舉報(bào)機(jī)制的執(zhí)行情況差別較大，部分領(lǐng)域涉及敏感問題和事宜，執(zhí)行不利；部分領(lǐng)域因?yàn)榕c官方意圖和利益吻合較好，實(shí)施順利，并且正在不斷完善。
4．規(guī)范性法律文件審查建議制度
規(guī)范性法律文件對(duì)于廣大民眾的利益影響巨大，其合法性審查機(jī)制極為重要。但是，自1982年《憲法》賦予全國人大常委會(huì)規(guī)范性文件審查的權(quán)力以來，無論是主動(dòng)審查為主時(shí)期還是被動(dòng)審查為主的時(shí)期，全國人大常委會(huì)還沒有正式撤銷過一件違憲或者違法的法規(guī)。事實(shí)上違憲違法的法規(guī)是存在的，只不過沒有通過全國人大常委會(huì)予以糾正，有的是由制定機(jī)關(guān)自行糾正，有的很可能還在有效施行�！读⒎ǚā肥┬星�，全國人大各專門委員會(huì)在審查報(bào)備的地方性法規(guī)的過程中，曾經(jīng)對(duì)近百件地方性法規(guī)提出了審查意見，認(rèn)為其部分內(nèi)容與憲法或法律相抵觸。這些審查意見都送交了相關(guān)的制定機(jī)關(guān)，但由于當(dāng)時(shí)缺乏對(duì)審查意見如何處理的強(qiáng)制性法律規(guī)定，督辦工作也不夠有力，所以只有少部分地方人大對(duì)審查意見作了答復(fù)，仍有不少涉嫌違憲或違法的地方性法規(guī)未作修改。
為了確保對(duì)規(guī)范性法律文件的有效監(jiān)督，《立法法》除了賦予部分國家機(jī)關(guān)以審查建議權(quán)外，還規(guī)定：“社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書面提出進(jìn)行審查的建議，由常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究，必要時(shí)，送有關(guān)的專門委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見。”@《立法法》出臺(tái)后，關(guān)于法規(guī)備案審查的內(nèi)容和程序有了進(jìn)一步的完善，但總體上相關(guān)的程序仍然是粗線條的，不夠具體明確，缺乏可操作性，而且法規(guī)備案審查的機(jī)構(gòu)仍然不夠健全，備案審查工作涉及的相關(guān)部門之間缺乏明確的職責(zé)分工。為了解決這一問題，九屆全國人大常委會(huì)第三十四次委員長會(huì)議通過了《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)備案審查工作的程序》，十屆全國人大常委會(huì)第四十次委員長會(huì)議又通過了《司法解釋備案審查工作程序》，并對(duì)《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》進(jìn)行修訂，相關(guān)程序逐漸得到強(qiáng)化。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，自《立法法》頒布以來，全國人大常委會(huì)已陸續(xù)收到公民、法人、“其他國家機(jī)關(guān)”提出的審查建議共23件(其中2002年收到10件，2003年收到10件，2004年收到3件)@。人們還逐漸認(rèn)識(shí)到，如果違憲違法的法規(guī)都由制定機(jī)關(guān)自行糾正，表面上看，好像糾正的效果都達(dá)到了，但實(shí)質(zhì)上卻有差別。如果不需要人大發(fā)揮作用的話，憲法規(guī)定的備案審查機(jī)制就毫無意義了；況且自己監(jiān)督自己并不是理想的制度選擇，事實(shí)上有的法規(guī)在清理之前，有可能持續(xù)生效很長時(shí)間，也不利于及時(shí)糾正。從這一角度分析，未來社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民運(yùn)用“規(guī)范性法律文件審查建議機(jī)制”，啟動(dòng)規(guī)范性法律文件的合法性審查程序，進(jìn)而維護(hù)法制統(tǒng)一和公共利益的行動(dòng)會(huì)不斷增加。
在各地方，不乏公民運(yùn)用“規(guī)范性法律文件審查建議機(jī)制”，啟動(dòng)規(guī)范性法律文件的合法性審查程序的事例。其中，“深圳市民挑戰(zhàn)駕校強(qiáng)制培訓(xùn)制度”的案例堪稱典型。廣東省公安廳、交通廳曾下發(fā)文件《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)伺嘤?xùn)、考試工作的通知》(粵公通字【2006】376號(hào))，其中明文規(guī)定：“自2006年11月15日起，除部隊(duì)駕駛證或者境外駕駛證換領(lǐng)機(jī)動(dòng)車駕駛證外，其他初次申請(qǐng)駕駛證或者增加準(zhǔn)駕車型的，必須持駕校出具的《駕駛培訓(xùn)記錄》方可預(yù)約考試，尚未啟用《駕駛培訓(xùn)記錄》的地區(qū)一律停止所有考試業(yè)務(wù)”。深圳市民樵彬針對(duì)深圳車管所因其未經(jīng)駕校培訓(xùn)，依據(jù)上述文件拒絕為其辦理考試資格一事，向廣東省政府法制辦提出了對(duì)廣東省公安廳、交通廳“粵公通字【2006】376號(hào)文件”的內(nèi)容及程序進(jìn)行合法性審查的建議。2007年5月24日，樵彬收到了廣東省政府法制辦公室的答復(fù)函，稱“申請(qǐng)收悉”，將“按程序予以辦理”。兩個(gè)半月以后，在廣東省政府法制辦公室的敦促下，廣東省公安廳、交通廳出臺(tái)“粵公通字【2007】212號(hào)文件”。該文明確規(guī)定：“根據(jù)《廣東省行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件管理規(guī)定》，從即日起停止執(zhí)行《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)伺嘤?xùn)、考試工作的通知》(粵公通字【2006】376號(hào))”。這份新文件的出臺(tái)，意味著樵彬的努力，獲得了省政府的認(rèn)同，挑戰(zhàn)紅頭文件的行動(dòng)，獲得了空前的成功。十天以后，省廳的文件正式到達(dá)深圳。與此同時(shí)，公安部交管局車管處負(fù)責(zé)報(bào)名軟件管理的工作人員，應(yīng)樵彬的要求，專門就軟件設(shè)計(jì)不存在散戶報(bào)名問題向深圳有關(guān)部門進(jìn)行了說明和溝通。在上級(jí)機(jī)關(guān)、有關(guān)部門的強(qiáng)力干預(yù)下，8月30日，深圳車管所終于對(duì)樵彬的申請(qǐng)開了綠燈，使樵彬成為在駕校名稱一欄署名“散學(xué)”(即以散學(xué)名義申請(qǐng)駕照考試)的第一人，并為其他類似情況提供了先例。
5．信訪制度
信訪是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請(qǐng)求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)。采用前述形式反映情況，提出建議、意見或者投訴請(qǐng)求的公民、法人或者其他組織，稱信訪人。固信訪制度是中國極為重要的公法救濟(jì)制度。中國專門制定了作為行政法規(guī)的《信訪條例》，并規(guī)定縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)設(shè)立信訪工作機(jī)構(gòu)；縣級(jí)以上人民政府工作部門及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)按照有利工作、方便信訪人的原則，確定負(fù)責(zé)信訪工作的機(jī)構(gòu)(以下簡稱信訪工作機(jī)構(gòu))或者人員，具體負(fù)責(zé)信訪工作。各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府各工作部門的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)閱批重要來信、接待重要來訪、聽取信訪工作匯報(bào)，研究解決信訪工作中的突出問題。為了應(yīng)對(duì)可能影響重大公共利益的事件，信訪制度采取了發(fā)揮個(gè)人作用以彌補(bǔ)公權(quán)力機(jī)構(gòu)功能不足的思路，根據(jù)《信訪條例》的規(guī)定，公民、法人或者其他組織發(fā)現(xiàn)可能造成社會(huì)影響的重大、緊急信訪事項(xiàng)和信訪信息時(shí)，可以就近向有關(guān)行政機(jī)關(guān)報(bào)告。地方各級(jí)人民政府接到報(bào)告后，應(yīng)當(dāng)立即報(bào)告上一級(jí)人民政府；必要時(shí)，通報(bào)有關(guān)主管部門�？h級(jí)以上地方人民政府有關(guān)部門接到報(bào)告后，應(yīng)當(dāng)立即報(bào)告本級(jí)人民政府和上一級(jí)主管部門；必要時(shí)，通報(bào)有關(guān)主管部門。國務(wù)院有關(guān)部門接到報(bào)告后，應(yīng)當(dāng)立即報(bào)告國務(wù)院；必要時(shí)，通報(bào)有關(guān)主管部門。行政機(jī)關(guān)對(duì)重大、緊急信訪事項(xiàng)和信訪信息不得隱瞞、謊報(bào)、緩報(bào)，或者授意他人隱瞞、謊報(bào)、緩報(bào)。
二、其他國家或地區(qū)公法領(lǐng)域的公益訴訟制度
1．日本的公法公益訴訟制度
日本《行政事件訴訟法》所稱的“民眾訴訟”，是指請(qǐng)求糾正國家或公共團(tuán)體機(jī)關(guān)的不合法行為的訴訟，是不以選舉人資格以及其他涉及個(gè)人利益為條件而提起的訴訟⑤，屬于“法定行政事件訴訟”。2004年修改《行政事件訴訟法》時(shí)，為了擴(kuò)大救濟(jì)范圍，明確規(guī)定可提起撤銷之訴的情形。在解釋這一點(diǎn)時(shí)，“法律保護(hù)的利益”理論與“值得法律保護(hù)的利益”理論發(fā)生了交鋒。判例法支持前者，起訴資格要求存在對(duì)個(gè)人權(quán)利和義務(wù)的具體損害。修正案要求法院在判定起訴資格時(shí)，不僅要考慮適用于行政處分爭(zhēng)議的法律規(guī)定，還要考慮法律的意圖和目的，以及爭(zhēng)議涉及的利益內(nèi)容和特點(diǎn)。此外，該修正案還規(guī)定，具有共同意圖和目的的其他相關(guān)法律也應(yīng)被考慮，同時(shí)還要考慮不法侵害造成的利益損失。修正案旨在放寬身份資格的規(guī)定，但不確定能放寬到何種程度，是否會(huì)進(jìn)一步反映出“值得法律保護(hù)的利益”理論。2005年最高法院在審理“Odakyu Line Cubic Interchange案”時(shí)，依據(jù)2004年《行政事件訴訟法》修正案關(guān)于起訴身份資格的規(guī)定作出裁決。
摘自：湯欣著《公共利益與私人訴訟/訴訟與仲裁論叢》
