關(guān)于我國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起行政訴訟的爭(zhēng)論
在我國(guó)，盡管找不到檢察機(jī)關(guān)提起行政訴訟的直接法律依據(jù)，但作為理論探討，學(xué)術(shù)界對(duì)此還是給予了廣泛關(guān)注。在20世紀(jì)80年代，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)是否有必要提起行政訴訟，有許多學(xué)者給予了肯定，這其中可以分為兩種觀點(diǎn)。③第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，為了更好地、全面地行使法律監(jiān)督權(quán)，以維護(hù)國(guó)家法律的統(tǒng)一正確實(shí)施，人民檢察院應(yīng)當(dāng)參與行政訴訟，而檢察機(jī)關(guān)提起行政訴訟便是其中的方式之一。該觀點(diǎn)認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)提起行政訴訟是由其自身的性質(zhì)和任務(wù)決定的，主要發(fā)生在行政起訴機(jī)制受到阻卻的情況下，從我國(guó)的實(shí)際情況來(lái)看，主要表現(xiàn)為一些重大行政侵權(quán)行為發(fā)生以后，由于無(wú)人起訴或者當(dāng)事人不知、不愿、不敢起訴，而使人民法院無(wú)法行使行政審判權(quán)，致使國(guó)家、社會(huì)和公民的合法權(quán)益遭到侵害而無(wú)法追究。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)參與行政訴訟的方式應(yīng)當(dāng)以不同情形而定，當(dāng)公共利益受到損害，而又無(wú)人提起行政訴訟時(shí)，可由檢察機(jī)關(guān)提起訴訟。這兩種觀點(diǎn)盡管在論證角度上有所不同，但都將提起行政訴訟看做是檢察機(jī)關(guān)實(shí)行法律監(jiān)督的一種特殊方式。不過(guò)，也有學(xué)者對(duì)此表示了擔(dān)憂，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)提起行政訴訟，會(huì)出現(xiàn)一些難以解決的問(wèn)題，如檢察機(jī)關(guān)提起行政訴訟，被告人反訴怎么辦?④進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，對(duì)于行政公訴問(wèn)題，法學(xué)界的主導(dǎo)傾向是贊成檢察機(jī)關(guān)
應(yīng)該被賦予提起行政訴訟的權(quán)利，這其中有的是從檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督地位出發(fā)的，有的是從檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家公益的代表出發(fā)的，也有的是從建立行政公訴制度的觀點(diǎn)出發(fā)的。①具體來(lái)說(shuō)，關(guān)于建立行政公訴制度的必要性，主要有以下幾點(diǎn)：(1)司法權(quán)的相對(duì)弱小，需要借助社會(huì)力量，共同制衡行政權(quán)；(2)在行政案件中，有一部分案件并不適宜于當(dāng)事人自訴，而行政公訴解決比較妥當(dāng)，這類案件就是行政相對(duì)人人數(shù)眾多的案件；(3)在當(dāng)前的行政訴訟實(shí)踐中，存在著行政訴訟宗旨被扭曲的傾向，迫切需要建立行政公訴制度以糾正這種時(shí)弊；(4)從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，建立行政公訴制度是建立違憲審查的前奏；(5)從各國(guó)行政訴訟實(shí)踐來(lái)看，有不少國(guó)家建立了行政公訴制度。
或許是由于理論尚不成熟的緣故，我國(guó)在1989年通過(guò)《行政訴訟法》時(shí)，僅僅規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)有權(quán)按照審判監(jiān)督程序即通過(guò)提起抗訴的形式對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督。因此，不難看出，現(xiàn)行《行政訴訟法》對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起行政訴訟是持否定的態(tài)度。然而，在《行政訴訟法》通過(guò)后的十幾年里，我國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)以及文化生活等諸多方面已經(jīng)發(fā)生非常大的變化，這部《行政訴訟法》也日益暴露其嚴(yán)重的滯后性，已極不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要。因此，對(duì)現(xiàn)行《行政訴訟法》的修改問(wèn)題已經(jīng)引起了立法界、學(xué)術(shù)界以及實(shí)務(wù)界的廣泛關(guān)注。我們認(rèn)為，在我國(guó)建立行政公訴制度，尤其是構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)提起行政訴訟制度應(yīng)當(dāng)成為此次修改《行政訴訟法》的重要內(nèi)容予以考慮。具體說(shuō)來(lái)，在我國(guó)創(chuàng)立檢察機(jī)關(guān)提起行政訴訟制度有如下一些理由：
(一)檢察機(jī)關(guān)提起行政訴訟符合行政訴訟原告資格擴(kuò)大的發(fā)展趨勢(shì)
自我國(guó)行政訴訟制度建立以來(lái)，關(guān)于行政訴訟原告資格問(wèn)題，無(wú)論是在理論上還是在實(shí)踐中一直認(rèn)為，只有具體行政行為針對(duì)的相對(duì)人及具體行政行為法定文書中載明的人才具有原告資格，而除相對(duì)人之外的其他人即使與具體行政行為有一定的利害關(guān)系，也不具有原告資格。然而，隨著民主政治制度的進(jìn)一步完善和依法行政原則的推進(jìn)，更由于行政活動(dòng)對(duì)社會(huì)生活干預(yù)的深度和廣度不斷加強(qiáng)，人們逐漸認(rèn)識(shí)到僅僅主張相對(duì)人有原告資格的理論不能適應(yīng)我國(guó)行政訴訟制度發(fā)展的需求，一些學(xué)者根據(jù)我國(guó)行政訴訟實(shí)踐的客觀要求，提出了行政訴訟的原告資格不但應(yīng)賦予相對(duì)人，也應(yīng)賦予與具體行政行為有一定利害關(guān)系的非行政管理相對(duì)人。2000年3月，最高人民法院頒布的《關(guān)于執(zhí)行(中華人民共和國(guó)行政訴訟法)若干問(wèn)題的解釋》對(duì)上述觀點(diǎn)給予了充分肯定，使我國(guó)行政訴訟原告資格實(shí)現(xiàn)了從“相對(duì)人資格論”到“法律上利害關(guān)系人資格論”的轉(zhuǎn)變。雖然說(shuō)這種轉(zhuǎn)變還不能直接為構(gòu)建我國(guó)行政訴訟公訴制度(包括賦予檢察機(jī)關(guān)提起行政訴訟的權(quán)利)提供足夠的理論支持，但我國(guó)行政訴訟原告資格在法律上的松動(dòng)至少使我們看到檢察機(jī)關(guān)提起行政訴訟的曙光。
同我國(guó)相對(duì)保守的變化相比，西方國(guó)家對(duì)于行政訴訟原告資格的擴(kuò)張顯然走得更遠(yuǎn)。據(jù)學(xué)者考證，對(duì)于行政訴訟的原告資格問(wèn)題，英美法系國(guó)家和大陸法系國(guó)家已經(jīng)出現(xiàn)了兩個(gè)引人注目的變化：一是相對(duì)人以外的當(dāng)事人越來(lái)越廣泛地獲得行政訴訟的原告資格；二是公共利益的作用逐漸為人們所認(rèn)識(shí)。①而檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家提起行政公訴便是西方國(guó)家維護(hù)公共利益的重要體現(xiàn)。我們認(rèn)為，西方國(guó)家普遍擴(kuò)張行政訴訟原告資格的范圍是其訴訟理論日趨完善的結(jié)果。傳統(tǒng)的訴權(quán)理論認(rèn)為，只有享有實(shí)體權(quán)利或與糾紛存在直接利害關(guān)系的人才能享有訴權(quán)，這就基本上排除了建立行政公訴的可能性。而現(xiàn)代的訴權(quán)理論認(rèn)為，啟動(dòng)訴訟程序不在為實(shí)體權(quán)利人或直接利害關(guān)系人所獨(dú)有，只要非實(shí)體權(quán)利人或非直接利害關(guān)系人經(jīng)合法授權(quán)，他們完全可以基于訴訟程序意義上的訴權(quán)而啟動(dòng)訴訟程序，并承擔(dān)程序意義上的訴訟結(jié)果。這種合法授權(quán)包括法定訴訟擔(dān)當(dāng)(法定信托)和任意訴訟擔(dān)當(dāng)(任意信托)兩種，而檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家提起行政公訴就是一種法定的訴訟擔(dān)當(dāng)。其實(shí)，與其說(shuō)檢察機(jī)關(guān)提起行政訴訟適應(yīng)了行政訴訟原告資格擴(kuò)張的趨勢(shì)，倒不如說(shuō)是訴權(quán)理論發(fā)展與完善為檢察機(jī)關(guān)提起行政訴訟提供了理論準(zhǔn)備。
(二)檢察機(jī)關(guān)提起行政訴訟符合檢察機(jī)關(guān)和行政訴訟的特性
考察國(guó)外行政公訴制度不難發(fā)現(xiàn)，檢察機(jī)關(guān)是提起行政訴訟最重要的主體。這不是偶然的，而是由檢察機(jī)關(guān)以及行政訴訟的特性所決定的。
盡管當(dāng)今世界各國(guó)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的定位有所不同，但都承認(rèn)檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的代表。檢察機(jī)關(guān)作為公益代表人既有其深遠(yuǎn)的歷史根源，也有現(xiàn)實(shí)的法律依據(jù)。從歷史起源來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)或檢察官?gòu)钠洚a(chǎn)生之日就作為公益的代表參與訴訟。例如，14世紀(jì)初，法國(guó)國(guó)王為了加強(qiáng)王權(quán)而頒布赦令規(guī)定，代表國(guó)家參加訴訟的代理人(即最初的檢察官)以國(guó)王的名義參加一切訴訟。后來(lái)，這種最初的檢察官漸漸變?yōu)樨?fù)責(zé)維持公共秩序，特別是在犯罪地區(qū)負(fù)責(zé)維護(hù)公共秩序，以保衛(wèi)國(guó)家利益的官員。①當(dāng)前，檢察機(jī)關(guān)在西方國(guó)家已經(jīng)被視為“最高法律秩序的代表”和“社會(huì)公益的維護(hù)者”。如英國(guó)著名法學(xué)家韋德認(rèn)為：“為了公共利益而采取行動(dòng)是檢察總長(zhǎng)的專利，他的作用是實(shí)質(zhì)性的、合憲的，他可以自由地從總體上廣泛地考慮公共利益�！雹诿绹�(guó)聯(lián)邦最高法院法官勃瑞威爾在一則判例中也指出：“不管何時(shí)，只要被指控的行為影響到合眾國(guó)整個(gè)國(guó)家利益，涉及憲法要求必須關(guān)心的國(guó)家事務(wù)，涉及國(guó)家要保障全體公民的平等權(quán)利的義務(wù)等，聯(lián)邦總檢察長(zhǎng)均有權(quán)提起民事訴訟、行政訴訟，以至刑事訴訟�！雹墼诔晌姆ㄖ校鞣絿�(guó)家檢察機(jī)關(guān)的公益代表人身份更是得到了直截了當(dāng)?shù)捏w現(xiàn)。如德國(guó)《行政法院法》第35條規(guī)定：“在聯(lián)邦行政法院內(nèi)任命一名檢察長(zhǎng)，他可以參與聯(lián)邦行政法院的案件訴訟，以維護(hù)公共利益�！比毡尽稒z察廳法》第4條規(guī)定：“……(檢察官)作為公益代表人，進(jìn)行其他法令規(guī)定的屬于其權(quán)限的事務(wù)�！庇�(guó)1994年修訂的第三版《英國(guó)皇家檢察官準(zhǔn)則》中將“公共利益檢驗(yàn)”作為提起公訴的條件之一。因此，可以說(shuō)公益原則是檢察機(jī)關(guān)或檢察官活動(dòng)的最基本原則。而行政訴訟作為一項(xiàng)涉及公共利益的活動(dòng)，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)一定的方式參與其中是其義不容辭的職責(zé)。
盡管行政訴訟和民事訴訟有諸多相同之處，但兩者所解決的爭(zhēng)議的性質(zhì)卻存在巨大差異。民事訴訟解決的一般是私人利益之間的矛盾，而行政機(jī)關(guān)調(diào)整的是公共利益與私人利益之間的矛盾，因而行政爭(zhēng)議帶有公法性質(zhì)，通常涉及國(guó)家和社會(huì)公共利益。特別是對(duì)于行政違法行為，不僅侵犯了行政相對(duì)人的利益，而且會(huì)損害國(guó)家和社會(huì)的公共利益。這樣，為了防止行政主體以自己的意思表示自由放棄或轉(zhuǎn)讓公共利益以及任何組織或個(gè)人侵犯公共利益，國(guó)家很有必要賦予一定的機(jī)構(gòu)對(duì)行政訴訟予以干預(yù)的權(quán)力�；跈z察機(jī)關(guān)代表國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的身份，在國(guó)家機(jī)關(guān)體系中，檢察機(jī)關(guān)無(wú)疑是最適合充當(dāng)代表國(guó)家干預(yù)特定行政訴訟的角色。而為了保障檢察機(jī)關(guān)干預(yù)行政訴訟的有效性，賦予檢察機(jī)關(guān)提起行政訴訟的權(quán)利是不可或缺的。
從我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定來(lái)看，維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益是檢察機(jī)關(guān)不可推卸的職責(zé)和義務(wù)。如我國(guó)《憲法》第129條和《人民檢察院組織法》第1條均規(guī)定：“中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)�！薄度嗣駲z察院組織法》第4條規(guī)定：“人民檢察院通過(guò)行使檢察權(quán)，鎮(zhèn)壓一切叛國(guó)的、分裂國(guó)家的和其他反革命活動(dòng)，打擊反革命分子和其他犯罪分子，維護(hù)國(guó)家的統(tǒng)一，維護(hù)無(wú)產(chǎn)階級(jí)專制制度，維護(hù)社會(huì)主義法制，維護(hù)社會(huì)秩序、生產(chǎn)秩序、工作秩序、教學(xué)科研秩序和人民群眾生活秩序，保護(hù)社會(huì)主義的全民所有的財(cái)產(chǎn)和勞動(dòng)群眾集體所有的財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公民私人所有的合法財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利，保衛(wèi)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的順利進(jìn)行�！备鶕�(jù)《檢察官法》第6條規(guī)定，代表國(guó)家公訴是檢察官的職責(zé)，維護(hù)國(guó)家利益、公共利益以及維護(hù)自然人、法人和其他社會(huì)組織的合法權(quán)益是檢察官應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)。既然在我國(guó)檢察機(jī)關(guān)具有維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的職責(zé)與義務(wù)，那么根據(jù)前文論述，賦予檢察機(jī)關(guān)提起行政訴訟的權(quán)利就是題中應(yīng)有之義。
(三)在我國(guó)賦予檢察機(jī)關(guān)提起行政訴訟的權(quán)利具有特殊的意義
1．有助于實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡
根據(jù)我國(guó)人民代表大會(huì)制度，我國(guó)國(guó)家權(quán)力可分為立法權(quán)、行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)以及軍事權(quán)。其中，立法權(quán)為上位權(quán)，后四者為下位權(quán)。雖然從理論上講，我國(guó)審判權(quán)和檢察權(quán)與行政權(quán)是處于平行位階的權(quán)力，但從其運(yùn)作的特點(diǎn)與實(shí)際情況來(lái)看，我國(guó)審判權(quán)、檢察權(quán)與行政權(quán)相比處于相對(duì)弱小的地位。為了保證公共權(quán)力不被濫用，保持各種權(quán)利之間的制衡，特別是為了減少行政權(quán)力因過(guò)度膨脹而帶來(lái)的不良影響，必須建立強(qiáng)有力的機(jī)制來(lái)制約行政權(quán)。我國(guó)行政訴訟制度的確立便是審判權(quán)制約行政權(quán)的重要體現(xiàn)。然而，在我國(guó)，檢察權(quán)缺乏對(duì)行政權(quán)的制約機(jī)制。而且，從《行政訴訟法》實(shí)施十多年的司法實(shí)踐來(lái)看，審判權(quán)對(duì)違法行政的干預(yù)也是有限的。其突出表現(xiàn)便是人民法院收案少。據(jù)《2000年最高人民法院工作報(bào)告》統(tǒng)計(jì)，1999年全國(guó)法院審結(jié)行政案件98759件，平均每個(gè)法院每年受理行政案件僅為20多件，一些基層法院以及中級(jí)法院的行政審判庭甚至未受理過(guò)行政案件。但是，與此形成鮮明對(duì)比的是，我國(guó)的行政違法現(xiàn)象卻非常普遍。這“一多一少”現(xiàn)象說(shuō)明我國(guó)的審判權(quán)對(duì)行政權(quán)并沒有形成強(qiáng)有力的制約作用。而賦予檢察機(jī)關(guān)提起行政訴訟的權(quán)利，一方面可以使檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)形成制約作用，另一方面可以擴(kuò)大法院對(duì)政府行政行為的司法審查范圍，從而使政府違法行為納
入到法院與檢察院的雙重監(jiān)督之下，這無(wú)疑會(huì)強(qiáng)化司法權(quán)的功能，實(shí)現(xiàn)共同制衡行政權(quán)的作用。
2．有助于擴(kuò)大法院司法審查的范圍
當(dāng)前，在現(xiàn)實(shí)生活中，存在大量侵害國(guó)家和社會(huì)公共利益的行政違法行為得不到有效糾正的情況。例如，長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)于行政機(jī)關(guān)越權(quán)對(duì)相對(duì)人實(shí)施的減免稅、濫發(fā)許可證等損害社會(huì)公共利益的行為或不作為，普通老百姓常常抱著明哲保身的處世哲學(xué)忍氣吞聲，按照“有理讓三分”、“當(dāng)官惹不起”、“多一事不如少一事”的傳統(tǒng)觀念行事，再加上其畏懼、厭訴等心理，不愿甚至不敢提起行政訴訟。又如，有些行政機(jī)關(guān)出于部門利益，以提高福利待遇為名，與相對(duì)人進(jìn)行惡意串通，違法行使行政職權(quán)，結(jié)果是行政管理人和相對(duì)人都得到了好處，而國(guó)家利益或社會(huì)公共利益受到了損害。對(duì)于此類案件，由于相對(duì)人往往是受益人，當(dāng)然不會(huì)提起行政訴訟。此外，根據(jù)現(xiàn)行《行政訴訟法》的規(guī)定，抽象行政行為不具備可訴性。然而，在實(shí)踐中，侵害國(guó)家利益尤其是社會(huì)公共利益的抽象行政行為大量存在。對(duì)此，如果不把抽象行政行為引入訴訟程序，將使以此為依據(jù)做出的具體行政違法行為難以得到有效糾正。綜上所述，很有必要建立行政公訴制度，賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)上述無(wú)法得到糾正的行政行為提起訴訟，以利于維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。
3．有助于支持弱勢(shì)群體
雖然我國(guó)《行政訴訟法》第7條規(guī)定“當(dāng)事人在行政訴訟中的法律地位平等”，但是，由于行政管理人和行政相對(duì)人之間往往存在管理與被管理的關(guān)系，因此，相對(duì)人實(shí)際上處于弱勢(shì)地位。相對(duì)人的弱勢(shì)地位往往使其行使訴權(quán)時(shí)畏首畏尾、顧慮重重，甚至不敢行使訴權(quán)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)各級(jí)法院審結(jié)的一審行政案件中以撤訴結(jié)案的約占40％。①雖然撤訴本是原告的一項(xiàng)訴訟權(quán)利，引起撤訴的原因也是多種多樣，但實(shí)際情況是原告被迫撤訴要占大多數(shù)。這顯然是相對(duì)人處于弱者地位的一種反映。因此，為了支持弱者，我國(guó)很有必要建立行政公訴制度，由檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家，對(duì)侵害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的違法行政行為提起公訴，避免相對(duì)人由于不敢告、不能告、被迫撤訴而使得違法行政行為破壞了正常的秩序。
4．有助于為構(gòu)建違憲審查制度提供經(jīng)驗(yàn)
近年來(lái)，隨著我國(guó)社會(huì)主義民主政治的發(fā)展，公民權(quán)利意識(shí)的逐步提高，在我國(guó)司法實(shí)踐中出現(xiàn)了許多憲法訴訟的案件。對(duì)此，學(xué)者們進(jìn)行廣泛的討論，主張?jiān)谖覈?guó)為了實(shí)現(xiàn)憲政，很有必要建立違憲審查制度。然而，如果建立公訴制度，特別是賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)一些抽象行政行為提起行政訴訟，由法院進(jìn)行司法審查，由于這種審查與違憲審查在諸多方面存在相通之處，那么，無(wú)疑會(huì)為法院以后開展違憲審查提供難得的經(jīng)驗(yàn)。
摘自：甄貞著《21世紀(jì)的中國(guó)檢察制度研究/首都檢察文庫(kù)17》
