公益訴權(quán)的選定
(一)“訴訟目的”與公益訴權(quán)
在公益訴訟中分析與尋求權(quán)利基礎(chǔ)的起點應(yīng)該是訴訟的目的。目的論②的學(xué)理價值是具有理論共識的，而且可以為我國民事訴訟制度設(shè)計提供指導(dǎo)。應(yīng)該說，公益訴訟不僅僅是一種簡單的訴訟形式，而且是一種以訴訟目的為基準(zhǔn)界定的概念，與維護(hù)個人和組織自身合法權(quán)益的私益訴訟相比較，公益訴訟保護(hù)和救濟(jì)的指向是公共利益。民事訴訟目的的學(xué)說主要包括：權(quán)利保護(hù)說、法律秩序維護(hù)說、糾紛解決說、權(quán)利保障等。我們對于訴訟目的的認(rèn)識，應(yīng)在國家與社會的二元框架內(nèi)加以分析。依此，糾紛的解決、法律秩序的維護(hù)及權(quán)利的保障都應(yīng)當(dāng)并且可以
作為民事訴訟的目的，上述幾種相互對立、相互排斥的價值可依照具體情況的不同而隨時在立法、解釋及司法運作上進(jìn)行調(diào)整并有所側(cè)重。①民事糾紛的現(xiàn)實多樣性、民事訴訟價值的多元交叉性決定了單一的訴訟目的是難以完滿符合民事訴訟的制度要求的，在不同的制度設(shè)計中或不同的程序設(shè)計中，有所側(cè)重并選擇恰當(dāng)?shù)脑V訟目的不僅在理論上具有合理性，而且具有明顯的實效性。而就公益訴訟程序而言，程序設(shè)計的目的前提是權(quán)利保障，這是符合民事糾紛的私權(quán)性和當(dāng)事人的訴求期待的。根據(jù)對公益訴訟的概念、功能、價值等理論分析及程序的主體、適用范圍、運行的實踐考察，選擇“權(quán)利保障”作為公益訴訟制度的目的具有一定的合理性。同時“權(quán)利保障說”側(cè)重司法的核心作用，能夠?qū)σ詰椃榛A(chǔ)的各實體法所認(rèn)可的法定權(quán)利給予司法救濟(jì)。同時，糾紛解決說、法律秩序維護(hù)說也具有合理性，只是研究的視角和側(cè)重的層面有所不同，但是各種訴訟目的并不是相排斥的，而是共生共促的。在民事訴訟制度目的的選擇上，以權(quán)利救濟(jì)涵蓋訴訟過程中的實體利益和程序利益，必將大大有利于程序正義作用的凸顯，促使人們關(guān)注程序價值的實現(xiàn)。貫徹“權(quán)利保障”的訴訟目的要求在公益訴訟程序的設(shè)計中關(guān)注以
下環(huán)節(jié)：公益訴訟程序的提起方式；公益訴訟程序的運行；程序的終結(jié)方式；公益訴訟程序的效力，等等。由此可見，在上述程序的設(shè)計和運行中，實體權(quán)利是無處不在的，實體與程序是相伴相隨，緊密聯(lián)系的。那么，根據(jù)民事訴訟目的可以把公益訴訟的權(quán)利基礎(chǔ)定位為兼具實體和程序雙重含義的公益訴權(quán)。
(二)關(guān)于公益訴權(quán)的學(xué)說
關(guān)于公益訴權(quán)性質(zhì)的相關(guān)研究可以歸納為三種觀點：
第一，公權(quán)保障說。此觀點認(rèn)為公共利益應(yīng)由國家相關(guān)機關(guān)進(jìn)行保障。公共利益在最初的讓渡中，已由公民轉(zhuǎn)讓給了國家，國家是公共利益當(dāng)然的保障和維護(hù)者。國家利用公權(quán)力使社會處在一個相對有秩序的狀態(tài)之中，任何對這種秩序的破壞，任何有損他人或公益的行為都應(yīng)受到規(guī)制。在公共領(lǐng)域中，公民個人或其他組織的利益只是整體公益的一部分，他們不應(yīng)該也無須對整個利益負(fù)責(zé)，相反，相關(guān)國家機關(guān)則應(yīng)以公權(quán)力保障整個利益序列的穩(wěn)定。這種觀點或?qū)W說是建立在國家機關(guān)的有效運行上，它忽略了國家監(jiān)督的滯后性和盲目性，沒有考慮到公權(quán)監(jiān)督的失靈和不作為，它過多地強調(diào)了國家在市民生活中的作用，忽視了公民和組織的社會能動作用，從本質(zhì)上來說，這種公權(quán)保障的學(xué)說只是傳統(tǒng)權(quán)利保障系統(tǒng)的反映。
第二，意思自治說。這種學(xué)說以公民的意思自治為出發(fā)點，提出公民和組織作為公益訴權(quán)主體。公共利益雖發(fā)生在公共領(lǐng)域，但它關(guān)系到每一個個體的利益，也許這種利益只是潛在的或間接的，但公民作為權(quán)利的最終承載者，應(yīng)是這種權(quán)利的當(dāng)然維護(hù)者。這是一種與公權(quán)保障說相對的學(xué)說，它注意到了公權(quán)力的不足，但過分地強調(diào)了個體意思的作用，忽視國家在訴訟中的權(quán)威和高效的優(yōu)點。
第三，結(jié)合說。這種學(xué)說注重在實踐層面的歸納，通過分析實踐中作為公益訴訟主體的范圍，分別闡述各自的合理性，并在理論上形成對“公權(quán)保障說”和“意思自治說”的綜合。它首先在訴權(quán)主體的范圍上明確了較為寬泛的范圍：(1)公民個人(公民個人行使相應(yīng)的保護(hù)公益的訴權(quán)，以達(dá)到社會利益的平衡。這是一種單純的公民對公益的維護(hù))；(2)利害關(guān)系人(在包含公共利益但與相關(guān)人員又有利害關(guān)系的現(xiàn)象中享有訴權(quán)的主體在權(quán)利受到了一定的侵犯并且是一種對公共利益的損害時，通過訴求使得公益保護(hù)與私益保護(hù)得到了有效的結(jié)合，使社會正義得到必要的矯正)；(3)公益團(tuán)體(為克服公民個人的弱勢地位，公益團(tuán)體代替公民從事訴訟，以便利用社會團(tuán)體的社會影響力和組織合力，與行政機關(guān)或強大的壟斷性組織進(jìn)行對抗)；(4)國家特定的機關(guān)(英、日、德、法、前蘇聯(lián)等都規(guī)定檢察機關(guān)代表國家依法直接提起訴訟，可以使公益訴訟更有效率和權(quán)威性，避免了個人和團(tuán)體起訴的盲目性和資源的有限性。它既考慮了國家公權(quán)力的保障，也重視了個體的能動作用)。在訴權(quán)主體擴(kuò)大的基礎(chǔ)之上形成的主體混合學(xué)說，它只是從實體層面解決了主體的歸屬，而沒有從制度層面對相關(guān)主體可能發(fā)生的程序性沖突給予關(guān)注，但是該學(xué)說有利于在程序運行的過程中使整個的公益訴訟程序得以良好的啟動。給我們的啟示是關(guān)注公益訴權(quán)應(yīng)當(dāng)盡量擴(kuò)大主體的適格范圍，以利于公益的社會維護(hù)。對于可能出現(xiàn)甚至是不可避免的濫訴現(xiàn)象，我們應(yīng)該從程序的其他方面進(jìn)行規(guī)制，比如訴訟費用的繳納方式、敗訴的可能后果的承擔(dān)等予以相應(yīng)的限制，而不應(yīng)在享有訴權(quán)的主體資格上進(jìn)行過多的限制，以開放的態(tài)勢吸納不同訴訟主體對公共利益保護(hù)的訴求。
摘自：杜丹著《訴訟誠信論:民事訴訟誠實信用原則之理論及制度構(gòu)建》
