單一制政體的“利”與“弊”
(一)單一制政體的制度優(yōu)勢(shì)
第一，有利于提高中央政府的財(cái)政汲取能力，充分實(shí)現(xiàn)國(guó)家的“后發(fā)優(yōu)勢(shì)”。對(duì)于廣大的發(fā)展中國(guó)家而言，其面臨“資金短缺”、“科技落后”、“人口增長(zhǎng)過(guò)快”等諸多困境，在稅制選擇上無(wú)法繞開(kāi)“低水平均衡陷阱”——如果我們將財(cái)政實(shí)踐視為一個(gè)全體納稅人的博弈、交易過(guò)程，則可以理性地推定：發(fā)展中國(guó)家體現(xiàn)納稅人意志的稅負(fù)水平與政府公共服務(wù)供給水平之間將可能會(huì)形成一個(gè)“低水平均衡”——故而，發(fā)展中國(guó)家簡(jiǎn)單套用西方發(fā)達(dá)國(guó)家的分權(quán)原理，甚至借鑒美國(guó)等發(fā)達(dá)的聯(lián)邦制國(guó)家建立聯(lián)邦體制，將可能出現(xiàn)“南橘北枳”的效果。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束之后，為了確保國(guó)家獨(dú)立和實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，許多發(fā)展中國(guó)家(包括亞、非、拉的社會(huì)主義和非社會(huì)主義國(guó)家)都推行了“政府主導(dǎo)型”的工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略，希望借此建立同發(fā)達(dá)國(guó)家類似的工業(yè)體系。為了配合這一國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施、調(diào)整與演進(jìn)，財(cái)政權(quán)力的適度集中乃是其必要條件。為此，單一制有利于強(qiáng)化中央政府的財(cái)政汲取能力，從而支持國(guó)家的工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)“后發(fā)優(yōu)勢(shì)”。
第二，有利于克服“地方保護(hù)主義”傾向，促進(jìn)全國(guó)性統(tǒng)一市場(chǎng)的形成。列寧曾經(jīng)深刻地指出：“在全世界上，資本主義徹底戰(zhàn)勝封建主義的時(shí)代，是同民族運(yùn)動(dòng)聯(lián)系在一起的。這種運(yùn)動(dòng)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)就是：為了使商品生產(chǎn)獲得完全勝利，資產(chǎn)階級(jí)必須奪得國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，必須使操著同一種語(yǔ)言的人所居住的區(qū)域用國(guó)家形式統(tǒng)一起來(lái)，同時(shí)清除阻礙這種語(yǔ)言發(fā)展和阻礙把這種語(yǔ)言用文字固定下來(lái)的一切障礙。”④在傳統(tǒng)的單一制模式下，中央政府對(duì)于地方主要政府官員擁有任免、監(jiān)督等權(quán)力，但是即使在實(shí)行地方自治的條件下，地方法院也不隸屬于地方自治機(jī)構(gòu)，地方政府(地方公共團(tuán)體)沒(méi)有獨(dú)立的司法權(quán)。因此，單一制國(guó)家大都能夠有效地克服地方政府對(duì)本地工商企業(yè)的特殊保護(hù)，維護(hù)統(tǒng)一、公平、自由的市場(chǎng)秩序，提高社會(huì)經(jīng)濟(jì)效率。
第三，有利于消除地區(qū)性利益集團(tuán)的消極影響，維護(hù)國(guó)家利益與社會(huì)利益。聯(lián)邦制意味著“一國(guó)國(guó)內(nèi)由憲法保障的聯(lián)邦成員之間自治與共治的平衡”，并“為聯(lián)邦成員參與到中央層級(jí)的憲法制定、立法(國(guó)民院)、聯(lián)邦法規(guī)的行政執(zhí)行等事項(xiàng)的決定過(guò)程提供了可能。”①正因?yàn)槿绱�，�?lián)邦制在保障聯(lián)邦成員合法權(quán)益的同時(shí)也為其濫用對(duì)于聯(lián)邦事務(wù)的參與權(quán)、否決權(quán)大開(kāi)了“方便之門(mén)”。由此，國(guó)家利益、民族利益的實(shí)現(xiàn)必然受到地區(qū)性利益集團(tuán)的嚴(yán)重“掣肘”，在公民政治素質(zhì)普遍存在嚴(yán)重欠缺的國(guó)家更是如此。相反，在單一制國(guó)家，如果中央政府的政治領(lǐng)袖擁有前瞻性的政治眼光，則在一定程度上可以克服聯(lián)邦制下的此種制度弊端，較好地維護(hù)國(guó)家的根本利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。
(二)單一制政體的制度缺失
第一，中央政府在財(cái)政分權(quán)上的主導(dǎo)地位可能會(huì)在人民之間造成不合理的“區(qū)別對(duì)待”，釀成民眾對(duì)于國(guó)家的“合法性”認(rèn)同危機(jī)。正如馬斯格雷夫所言：“受益歸宿的空間范圍是我們?cè)诠伯a(chǎn)品討論中已提及的關(guān)鍵特征……適用于公共部門(mén)的配置理論以使我們得出這樣的結(jié)論，即必須提供公共服務(wù)，而且應(yīng)該根據(jù)受益區(qū)域居民的偏好分?jǐn)偣卜⻊?wù)成本。而且，如果需要采用政治程序來(lái)確保偏好的體現(xiàn)，那就意味著，特定的服務(wù)須由這一地區(qū)的居民投票并由他們支付費(fèi)用�！薄懊恳惠爡^(qū)應(yīng)當(dāng)在其管轄范圍內(nèi)提供服務(wù)，并使這些服務(wù)受益不斷增長(zhǎng)，而且只應(yīng)運(yùn)用會(huì)使這些服務(wù)成本內(nèi)在化的財(cái)政來(lái)源。因此，受益范圍在空間上受到限制的特點(diǎn)就要求財(cái)政結(jié)構(gòu)由多級(jí)行政單位所組成�！�(爹從社會(huì)公平的角度而言，一個(gè)國(guó)家的稅收等公共負(fù)擔(dān)，如果是為了維護(hù)全體公民的利益而產(chǎn)生，則需要在全國(guó)范圍內(nèi)均衡攤派，如果公共支出的受益者乃是某一特定區(qū)域的民眾，則應(yīng)該由其自身承擔(dān)主要的費(fèi)用。此即公法上的“公共負(fù)擔(dān)均等原則”，它是經(jīng)濟(jì)學(xué)上“公平”、“效率”等理念之體現(xiàn)。在單一制模式下，國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)“追趕型”發(fā)展，提高公共資金的使用效率，在集中財(cái)政資源之后將其投入生產(chǎn)效率較高的部門(mén)或者地區(qū)，勢(shì)必在政策上對(duì)公民實(shí)行區(qū)別對(duì)待。如果此種發(fā)展戰(zhàn)略沒(méi)有獲得成功或者收效甚微，國(guó)家則難以對(duì)稅負(fù)上承受不利影響的公民實(shí)行有效補(bǔ)償。長(zhǎng)此以往，則民眾對(duì)于國(guó)家的合法性認(rèn)同將可能被削弱。
第二，中央政府囿于信息劣勢(shì)，難以提高地方公共服務(wù)的效率。黃仁宇先生在評(píng)價(jià)中國(guó)明代的財(cái)政制度時(shí)指出：“在落后的情況下，上層制定的財(cái)政方案無(wú)法與下層的具體情況相適應(yīng)，中央集權(quán)的愿望超出了當(dāng)時(shí)的政府實(shí)現(xiàn)這種愿望的技術(shù)手段。作為其結(jié)果，帝國(guó)的法律必須進(jìn)行調(diào)整，地方上進(jìn)行改動(dòng)與變通成為必要。確實(shí)，在王朝后期，這種對(duì)規(guī)定程序的背離成為一種通行的做法，對(duì)法律的普遍濫用則在所難免�！雹賹�(duì)于一個(gè)幅員遼闊、人口眾多的大國(guó)而言，地理上的距離或許可以通過(guò)現(xiàn)代交通技術(shù)、通信技術(shù)加以克服，但是現(xiàn)代社會(huì)中政府面對(duì)著許多紛繁復(fù)雜而需要快速處理的公共事務(wù)，中央政府在信息采集、溝通、處理等方面必然難以適應(yīng)。尤其是，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)要素的頻繁流動(dòng)將使得亟須政府處理的公共信息呈幾何級(jí)數(shù)增長(zhǎng)，任何一個(gè)大國(guó)的中央政府均難以擁有如此強(qiáng)大的公共信息處理和應(yīng)對(duì)能力。在此種情形下，如果維持高度集權(quán)的單一制模式，則國(guó)家法律與中央政令在實(shí)際執(zhí)行的過(guò)程中必然被地方政府予以變通處理，甚至被“虛化”。而且，當(dāng)公共事務(wù)的決策主體、責(zé)任承擔(dān)主體與執(zhí)行主體之間的物理空間過(guò)于遙遠(yuǎn)時(shí)，地方政府名義上是中央政府在地方的“代理人”，實(shí)際上卻可能會(huì)基于組織成員的利益驅(qū)動(dòng)而僭越自身的法律定位，而其違法行為往往難以得到有效的監(jiān)控。如此，則所謂“上有政策，下有對(duì)策”，必將成為國(guó)家法制生活中的一種常態(tài)，國(guó)家法制生活中的“代理人危機(jī)”成為單一制模式下難以治愈的“痼疾”，公共資金的使用效率、公共物品之滿足民眾消費(fèi)偏好、符合社會(huì)需求而產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)“效率”、社會(huì)“效益”就會(huì)在這一過(guò)程中大量淪失。
第三，地方民眾喪失了地方公共事務(wù)的財(cái)政主導(dǎo)權(quán)，不利于培養(yǎng)地方民眾的公民能力，不利于遏制地方政府浪費(fèi)公共資金等違法、違紀(jì)現(xiàn)象。葛克昌教授指出：“如以民主原則而言，以人性尊嚴(yán)與個(gè)人基本價(jià)值為中心之民主理念，要求越與人民鄰近事務(wù)，應(yīng)盡可能由其自我實(shí)現(xiàn)、為自我決定……個(gè)人為發(fā)展自己人格，就自己居住區(qū)域，有權(quán)參與與自己關(guān)系密切之公共事務(wù)，并就其自我決定，自負(fù)其責(zé)。”②在傳統(tǒng)的單一制模式下，地方政府的行政首腦之人事任免、公共政策之權(quán)衡決策，甚至公共支出的項(xiàng)目、額度等，均受制于其上級(jí)政府直至中央政府，地方民眾勢(shì)必喪失對(duì)地方公共事務(wù)的決策主導(dǎo)權(quán)，公民的政治、行政參與能力難以得到有效提高，地方政府濫用權(quán)力，浪費(fèi)公共資財(cái)?shù)男袨閮A向亦難以得到有效遏制。在信息不足的情況下，中央政府一般通過(guò)“權(quán)力下放”來(lái)縮短“權(quán)力之柄”，但是權(quán)力的轉(zhuǎn)移卻沒(méi)有導(dǎo)致責(zé)任的轉(zhuǎn)移，中央政府依然要對(duì)地方政府的行為承擔(dān)最終的責(zé)任；盡管中政府也可以采取自上而下的監(jiān)督遏制地方政府的濫權(quán)行為，卻同樣會(huì)遇到信息采集、傳遞、交流的困難而難以受到實(shí)效。更何況，在承擔(dān)執(zhí)行國(guó)家法律和中央政令等職能上，中央政府對(duì)于地方政府有很深的依賴性；即使它試圖重新建立自己的直轄機(jī)構(gòu)，基于同樣的理由這些直轄機(jī)構(gòu)不久將出現(xiàn)同樣的問(wèn)題。漢代的“州”(刺史)、唐代的“道”和宋代的“路”，開(kāi)始時(shí)都是中央政府派駐地方的監(jiān)察官員或者監(jiān)察區(qū)，但是不久就成為新的次中央一級(jí)行政區(qū)劃，正是基于此種原因。①于是，在不危及統(tǒng)治秩序的條件下，中央政府就會(huì)與地方政府達(dá)成一定程度的“合謀”——中央政府以不嚴(yán)格追究地方政府的違法責(zé)任為條件換取其遵從度的提高，甚至以追究其違法責(zé)任的形式迫使它們與中央政府保持政治上的一致。如此，地方政府的公共支出水平將難以得到有效遏制，地方負(fù)債日益增長(zhǎng)或?qū)⒊蔀閭鹘y(tǒng)單一制模式下的流弊，并最終導(dǎo)致國(guó)家的主權(quán)債務(wù)危機(jī)。
瑞士學(xué)者弗萊納指出：“它們(指單一制國(guó)家，本書(shū)作者注)的地方分權(quán)沒(méi)有任何憲法上的影響力，限于立法或僅僅是行政的分權(quán)，且隨時(shí)可因立法機(jī)構(gòu)的簡(jiǎn)單多數(shù)而改變，得不到憲法的保障……另外，單一制的集權(quán)政府體制很難從在地理上或社會(huì)上被邊緣化的那一部分人那里取得完全的合法性�！薄皩�(shí)行自治的小的領(lǐng)土單位在其選民的直接掌控下，較之對(duì)聯(lián)邦官僚，人民對(duì)近在身邊的當(dāng)局更能輕松地作出回應(yīng)。他們更密切地參與實(shí)行地方分權(quán)的過(guò)程。如果聯(lián)邦單位自主決定稅收，他們則可控制所供養(yǎng)的當(dāng)局的行為……最后，分權(quán)自治的聯(lián)邦成員通過(guò)其治理創(chuàng)新而得到的經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)，可為聯(lián)邦的決策過(guò)程提供借鑒，對(duì)其發(fā)生影響�！雹诟トR納從制度比較中較為科學(xué)地揭示了單一制的制度缺失，但是其觀點(diǎn)或許還存在一定的主觀誤解——事實(shí)上，在當(dāng)今時(shí)代，隨著地方自治理念的普及，傳統(tǒng)的單一制國(guó)家如法國(guó)正在由“權(quán)力下放”走向“憲政分權(quán)”，地方自治制度正在逐漸得到憲法的確認(rèn)和保障，較好地兼顧了國(guó)家利益與地方民眾利益。在中國(guó)，中央政府授權(quán)某些地方政府做“改革試驗(yàn)”，其治理創(chuàng)新中所得到的經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)，為中央政府首肯之后，不僅可以作為中央政府的決策依據(jù)，更可為其他地方政府提供重要參考。這說(shuō)明，單一制與聯(lián)邦制一樣仍然具有較為旺盛的生命力，它還存在相當(dāng)大的自我完善、自我發(fā)展空間。
摘自：周剛志著《財(cái)政分權(quán)的憲政原理:政府間財(cái)政關(guān)系之憲法比較研究 》
