三、軌道交通PPP項目操作模式
軌道交通PPP項目操作模式，是指軌道交通按照PPP模式進行運作的交易結(jié)構(gòu)的核心特征。根據(jù)《財政部關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金[ 2014] 113號）的規(guī)定，常見的PPP操作模式包括委托運營(Operations&Maintenance，O& M)、管理合同(Management Contract，MC)、建設(shè)—運營—移交（Build - Operate - Transfer，BOT）、建設(shè)一擁有一運營(Build - Own - OperateBOO)、建設(shè)一擁有一運營一移交（Build - Own - Operate - Transfer，BOOT）、建設(shè)—移交一運營（Build - Transfer - Operate，BTO）、轉(zhuǎn)讓一運營一移交(Transfer - Operate - Transfer，TOT)、改建一運營一移交（Rehabilitate - Operate - Transfer，ROT）等�！秶野l(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)（傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣Y本合作項目工作導(dǎo)則）的通知》（發(fā)改投資[ 2016] 2231號）規(guī)定新建項目優(yōu)先采用建設(shè)—運營—移交( BOT)．建設(shè)一擁有一運營一移交(BOOT)、設(shè)計一建設(shè)一融資一運營一移交( DBFOT)、建設(shè)一擁有一運營(BOO)等方式。存量項目優(yōu)先采用改建—運營—移交(ROT)方式，同時鼓勵各地區(qū)根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況及項目特點，積極探索、大膽創(chuàng)新，靈活運用多種方式，切實提高項目運作效率。由此可見，規(guī)范層面對PPP項目的操作模式并無特殊要求，常見的PPP項目操作模式僅供具體PPP項目設(shè)計操作模式的參考。軌道交通PPP項目實踐操作中關(guān)于操作模式的選擇、設(shè)計更加體現(xiàn)了PPP項目操作模式的靈活性和創(chuàng)新性，下面將主要介紹軌道交通PPP項目中幾種比較常見的操作模式。
（一）傳統(tǒng)操作模式
軌道交通PPP項目傳統(tǒng)操作模式，即軌道交通PPP項目整體操作模式，是指政府計劃以軌道交通項目作為整體實施運作，即政府方通過競爭性方式選擇社會資本，由社會資本或社會資本參與組建的項目公司負責(zé)軌道交通PPP項目的投資建設(shè)和運營維護。實踐中，對新建軌道交通PPP項目，一般采用建設(shè)一運營一移交( BOT)模式實施，對存量軌道交通PPP項目，一般采用移交一運營一移交(TOT)模式實施。以新建軌道交通PPP項目為例，采用BOT模式進行實施運作，由社會資本或項目公司負責(zé)軌道交通PPP項目全生命周期范圍內(nèi)投資建設(shè)和運營維護，對軌道交通運營收入不足部分，政府提供可行性缺口補貼，對存量軌道交通PPP項目，一般采用TOT模式進行整體實施運作，典型操作案例包括重慶市軌道交通3號線、蘇州市軌道交通1號線等項目。
目前，我國軌道交通PPP項目以新建項目為主，傳統(tǒng)操作模式下，政府通過競爭性程序選擇社會資本進行實施運作的典型項目包括烏魯木齊2號線、北京新機場線、成都新機場線等PPP項目。但傳統(tǒng)操作模式下，軌道交通項目的投資規(guī)模成為選擇合適社會資本的重要障礙。
（二）“A+B”操作模式
軌道交通PPP項目的總投資數(shù)額較大，綜合考慮社會資本的投融資能力、營利需求等因素，為緩解社會資本在軌道交通PPP項目中的投融資壓力。實踐中，將軌道交通PPP項目分為不同的部分，政府部門委托國有企業(yè)負責(zé)投資建設(shè)軌道交通中的一部分。比較典型的操作案例是北京地鐵4號線項目。北京地鐵4號線項目將整個軌道交通分為A、B兩個相對獨立的部分，其中A部分主要軌道交通項目的洞體、車站等土建工程，B部分為車輛、信號等設(shè)備。A部分由政府委托國有企業(yè)進行投資建設(shè)，B部分通過競爭性方式選擇社會資本，由社會資本負責(zé)投資建設(shè)。同時，為保障整個軌道交通項目的順利運行，政府將A部分建成設(shè)施以租賃等形式交由社會資本或社會資本組建的項目公司負責(zé)運營維護。軌道交通項目合作期限屆滿后，社會資本或項目公司無償將項目設(shè)施移交政府或政府指定主體。
采用“A+B”操作模式，通過政府部門的投入，可以減輕社會資本參與軌道交通項目的投融資壓力，提高社會資本參與軌道交通PPP項目的積極性。北京地鐵4號線、北京地鐵14號線、杭州地鐵1號線、杭州地鐵5號線等均采用“A+B”操作模式。北京地鐵16號線也采用“A+B”操作模式，但項目在實施過程中，擴大了社會資本參與的范圍，即對北京地鐵16號線A部分，政府引入中再資產(chǎn)管理股份有限公司進行股權(quán)投資，股權(quán)投資資金的主要來源是保險資金，中再資產(chǎn)管理股份有限公司在北京地鐵16號線中以財務(wù)投資為主，股權(quán)投資人將其持有的全部股權(quán)委托北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司管理，股權(quán)投資人不參與北京地鐵16號線的運營管理。在“A+B”操作模式基礎(chǔ)上，針對北京地鐵16號線A部分投資建設(shè)的實際狀況，引入資金供給量大、投資長期穩(wěn)定的保險資金進行財務(wù)投資，對北京地鐵16號線作為整體項目而言，引入社會資本達270億元，進一步減輕了政府在軌道交通PPP項目中的財政壓力�；诒本┑罔F16號線的成功實施經(jīng)驗，后續(xù)軌道交通PPP項目中，若采用“A+B”操作模式的，可根據(jù)項目實際情況進一步拓寬融資渠道，針對軌道交通A部分和B部分投資人承擔(dān)的風(fēng)險不同，引入不同的投融資資金，支持軌道交通PPP項目的投資建設(shè)。
（三）“項目十物業(yè)”操作模式
軌道交通PPP項目投資數(shù)額大，當(dāng)實施的軌道交通PPP項目較多時，傳統(tǒng)的依靠政府提供可行性缺口補助滿足社會資本投資回報和合理收益需求的方式，仍會加重政府的財政負擔(dān)。為籌集軌道交通PPP項目的投資建設(shè)資金，減輕政府財政負擔(dān)，地方政府在現(xiàn)有規(guī)范體系下，積極探索“項目+物業(yè)”操作模式，政府通過競爭性方式選擇社會資本，由社會資本或其組建的項目公司負責(zé)軌道交通PPP項目整體（含洞體、車站、設(shè)備）的投資建設(shè)和運營維護，同時對軌道交通沿線及站點周邊和車輛段周邊的特點區(qū)域進行綜合開發(fā)，通過軌道交通項目周邊的“物業(yè)”綜合開發(fā)，以項目綜合開發(fā)收益補足軌道交通項目票務(wù)收入和非票務(wù)收入的缺口，保證社會資本在軌道交通項目中的合理收益需求。
采用“項目+物業(yè)”操作模式的典型案例包括深圳地鐵4號線、深圳地鐵6號線以及佛山地鐵2號線等項目，囿于我國土地管理方面的規(guī)范限制，“項目+物業(yè)”操作模式存在的法律障礙較多，實踐中采用“項目+物業(yè)”操作模式的軌道交通項目較少，下文將結(jié)合各地方政府的探索經(jīng)驗對“項目+物業(yè)”操作模式進行進一步的分析，此處不再贅述。
上述關(guān)于軌道交通PPP項目操作模式的分析，基本上囊括了目前我國軌道交通PPP項目的操作模式，應(yīng)予以注意的是，軌道交通PPP項目并無特定操作模式，實踐中需根據(jù)項目實際情況確定項目核心特征和要素。
摘自：《PPP運作重點難點與典型案例解讀》，法律出版社2018年1月出版。內(nèi)容簡介：專門就各種行業(yè)實施的PPP項目進行梳理和分析，切實總結(jié)每種類型的項目概況、運作模式、操作關(guān)注的重點及實施方案、采購文件編寫等等具體實務(wù)，是作者多年參與PPP模式實踐操作經(jīng)驗的提煉和升華，能夠為我國PPP模式實踐操作提供建議和指導(dǎo)。
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