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最高院民一庭負責人就《關(guān)于審理消費民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》答記者

http://425z.cn　 2016-4-26 8:59:42　 來源：綜合

積極穩(wěn)妥推進消費民事公益訴訟  構(gòu)建和諧公平誠信消費市場秩序
——最高院民一庭負責人就《關(guān)于審理消費民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》答記者問

　　為貫徹黨的十八屆四中全會提出的全面推進依法治國重大戰(zhàn)略部署，切實推進消費民事公益訴訟制度，保護消費者合法權(quán)益，維護消費市場公平競爭秩序，最高人民法院根據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》《中華人民共和國消費者權(quán)益保護法》等相關(guān)法律規(guī)定，結(jié)合審判實踐，經(jīng)審判委員會第1677次會議討論，通過了《關(guān)于審理消費民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）。值此司法解釋公布之際，最高人民法院民一庭負責人就《解釋》的有關(guān)問題接受了記者采訪。
　　記者：請介紹一下《解釋》出臺的原因。
　　答：眾所周知，消費、投資與出口是拉動經(jīng)濟增長的“三駕馬車”。當前，我國已進入消費需求持續(xù)增長、消費結(jié)構(gòu)加快升級、消費拉動經(jīng)濟作用明顯增強的重要階段。2015年我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整取得積極進展，服務業(yè)在國內(nèi)生產(chǎn)總值中的比重上升到50.5%，首次占據(jù)“半壁江山”。消費對經(jīng)濟增長的貢獻率達到66.4%�！笆�三五規(guī)劃綱要”明確提出，適應消費加快升級，以消費環(huán)境改善釋放消費潛力，以供給改善和創(chuàng)新更好滿足創(chuàng)造消費需求，不斷增強消費拉動經(jīng)濟的基礎作用�！断�費者權(quán)益保護法》旨在保護消費者合法權(quán)益，維護公平競爭的社會經(jīng)濟秩序，促進社會主義市場經(jīng)濟健康發(fā)展。保護消費者權(quán)益是其核心和基礎。最高人民法院立足我國經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀以及消費群體糾紛特點，注重經(jīng)營者與消費者信息不對稱、地位不平等、維權(quán)成本高的實質(zhì)救濟，為發(fā)揮消費民事公益訴訟制度功能，保障消費維權(quán)、改善市場環(huán)境、提升消費信心、拉動經(jīng)濟增長，在充分調(diào)研論證基礎上，制定了本《解釋》。
　　從法律層面看，2012年修訂后《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定，創(chuàng)設了具有中國特色的公益訴訟制度；2013年修訂后的《消費者權(quán)益保護法》也在第四十七條增加了消費民事公益訴訟制度的規(guī)定。但上述法律均僅用一個條文作出規(guī)定，未明確消費民事公益訴訟制度內(nèi)涵及適用規(guī)則。實踐中，對如何適用上述法律規(guī)定存在分歧意見。2015年6月，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議通過《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》，授權(quán)最高人民檢察院在生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全等領(lǐng)域開展提起公益訴訟試點。最高人民法院、最高人民檢察院相繼制定并出臺了實施辦法。從實踐層面看，人民法院至今共受理消費民事公益訴訟案件3件，包括上海市消費者權(quán)益保護委員會分別以天津三星通信技術(shù)有限公司、廣東歐珀移動通信有限公司生產(chǎn)銷售的手機預裝應用軟件情況不告知、無法卸載等損害消費者權(quán)益為由提起的訴訟，浙江省消費者權(quán)益保護委員會以上海鐵路局強制實名制購票乘車后遺失車票的消費者另行購票損害消費者權(quán)益為由提起的訴訟。在法院協(xié)調(diào)下，上述案件當事人就爭議問題充分溝通，最終達成和解，并以撤訴方式結(jié)案。案件處理實現(xiàn)了保護消費者權(quán)益和推動企業(yè)發(fā)展雙贏的良好效果。2015年10月，全國人民代表大會常務委員會就消費者權(quán)益保護法專項執(zhí)法檢查后，建議最高人民法院盡快出臺關(guān)于消費公益訴訟司法解釋。
　　據(jù)此，消費公益訴訟法律制度日漸完善，也逐漸有消費民事公益訴訟案件進入訴訟程序。出臺本《解釋》適應了消費民事公益訴訟制度落地實施的迫切需求，必將推動這一制度的發(fā)展完善，為構(gòu)建和諧公平誠信的消費市場秩序提供有力的司法保障。
　　記者：請介紹一下《解釋》制定的過程。
　　答：本《解釋》事關(guān)社會公共利益，關(guān)涉消費者權(quán)益保護與企業(yè)的生存發(fā)展，《解釋》制定中廣泛征求意見，注重傾聽各界呼聲�！督忉尅妨㈨椪{(diào)研形成初稿后，多次召開專家學者與消費者協(xié)會座談會、部分法院征求意見座談會，書面征求全國人大財經(jīng)委、全國人大常委會法工委、國務院法制辦、最高人民檢察院、國家食品藥品監(jiān)督管理總局、國家工商總局、國家旅游局等單位意見。歷時一年，完成上述工作后報送最高人民法院審判委員會討論通過。
　　為建立公開、透明、高效的審判工作機制，深化審判委員會體制機制改革，推進司法公開，回應社會關(guān)切，主動接受社會監(jiān)督，增強司法解釋工作透明度，2016年2月1日，最高人民法院審判委員會第1677次會議專題討論《解釋（稿）》。本次會議首次采用開放討論形式，邀請全國人大代表、全國政協(xié)委員和專家學者等列席會議。列席會議人員獻言獻策，充分發(fā)表意見、建議，與審委會委員就《解釋》進行了充分深入的交流討論，提出了諸多有價值的建設性意見，被吸收采納并寫入《解釋》。審判委員會采用開放形式討論《解釋》，使得社會各界代表有機會從多維角度就《解釋》稿提出意見、建議，拓寬了民意表達渠道，體現(xiàn)了司法民主，一定程度上也彌補了因消費公益訴訟實務案例過少而給起草工作帶來的困難，為彰顯保護消費者權(quán)益與企業(yè)規(guī)范有序發(fā)展并存的價值理念奠定了基礎。
　　記者：《解釋》遵循的原則和主要內(nèi)容是什么。
　　答：解釋起草過程中，堅持以下指導原則：一是嚴守立法本意。在現(xiàn)有法律制度框架內(nèi)，遵循立法本意，確保解釋內(nèi)容符合立法宗旨和目的。二是堅持以問題為導向。發(fā)揮公益訴訟制度優(yōu)勢，著力解決消費領(lǐng)域突出問題，像商品、服務質(zhì)量問題，食品、藥品侵權(quán)行為，經(jīng)營者利用優(yōu)勢地位制定不公平、不合理霸王條款等，予以規(guī)制。三是注重可行性及可操作性。緊密結(jié)合審判實踐中的熱點和難點問題，不貪大求全，解決實際問題，為審判實踐提供統(tǒng)一的裁判依據(jù)。四是堅持正當程序的基本要求，保障消費民事公益訴訟雙方當事人平等行使訴權(quán)。
　　《解釋》明確了消費民事公益訴訟原告資格、適用范圍、消費領(lǐng)域社會公共利益類型化、管轄法院、原告處分權(quán)的限制、公益訴訟與私益訴訟的關(guān)系、請求權(quán)類型及責任承擔方式、裁判既判力等問題。
　　記者：我們注意到各省級消費者協(xié)會組織名稱并不一致，有的稱為“消費者委員會”，有的稱為“保護消費者權(quán)益委員會”，是否會因與《解釋》規(guī)定名稱不一致而影響起訴主體資格。
　　答：2013年修訂的《消費者權(quán)益保護法》第三十六條規(guī)定：消費者協(xié)會和其他消費者組織是依法成立的對商品和服務進行社會監(jiān)督的保護消費者合法權(quán)益的社會組織。第四十七條規(guī)定：對侵害眾多消費者合法權(quán)益的行為，中國消費者協(xié)會以及在省、自治區(qū)、直轄市設立的消費者協(xié)會，可以向人民法院提起訴訟。實踐中，省級消費者協(xié)會組織名稱不一致，有的稱為“消費者委員會”，有的稱為“保護消費者權(quán)益委員會”。名稱不一致不影響該協(xié)會屬于上述法律規(guī)定的保護消費者合法權(quán)益的社會組織性質(zhì)，亦不影響該協(xié)會履行法定公益職能。《解釋》采用“中國消費者協(xié)會以及在省、自治區(qū)、直轄市設立的消費者協(xié)會”的表述，與《消費者權(quán)益保護法》表述一致，在理解上與《消費者權(quán)益保護法》的解釋原則亦一致，即在判斷主體資格上，主要看該協(xié)會是否屬于《消費者權(quán)益保護法》第三十六條規(guī)定的社會組織，不能因協(xié)會名稱與《解釋》不一致而否定適格訴訟主體的訴訟地位。
　　另外，《解釋》遵循立法宗旨，保持原告主體資格的適度開放性，比如，根據(jù)全國人民代表大會常務委員會授權(quán)，檢察機關(guān)可就食品、藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益行為向人民法院提起消費民事公益訴訟。國務院《關(guān)于積極發(fā)揮新消費引領(lǐng)作用加快培養(yǎng)形成新供給新動力的指導意見》規(guī)定，“健全公益訴訟制度，適當擴大公益訴訟主體范圍”。就此，《解釋》第一條第二款對原告主體資格作出適度開放式規(guī)定，即除中國消費者協(xié)會以及在省、自治區(qū)、直轄市設立的消費者協(xié)會外，法律規(guī)定或者全國人大及其常委會授權(quán)的機關(guān)和社會組織也具有起訴主體資格。
　　記者：按照《解釋》規(guī)定，在消費者產(chǎn)生何種損害時消費者協(xié)會可以提起消費民事公益訴訟。
　　答：《解釋》規(guī)定的消費者合法權(quán)益損害，不僅指消費者的實際損害，還包括損害危險�！肚謾�(quán)責任法》《消費者權(quán)益保護法》規(guī)定，經(jīng)營者負有保障消費者人身財產(chǎn)安全義務，經(jīng)營者發(fā)現(xiàn)其提供的商品或者服務存在缺陷有危及人身、財產(chǎn)安全危險的，應當立即向有關(guān)行政部門報告和告知消費者，并采取停止銷售、警示、召回、無害化處理、銷毀、停止生產(chǎn)或者服務等措施，即經(jīng)營者負有對其提供商品或者服務的跟蹤服務義務�；�于上述法律規(guī)定的預防原則，《解釋》將以“具有危及消費者人身、財產(chǎn)安全危險”侵害社會公共利益行為納入可訴范圍，并不以造成實際損害為前提。
　　記者：如何理解《解釋》有關(guān)對經(jīng)營者侵害社會公共利益可提起公益訴訟的規(guī)定。
　　答：《民事訴訟法》規(guī)定，“對侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為”，可提起公益訴訟；《消費者權(quán)益保護法》規(guī)定，“對侵害眾多消費者合法權(quán)益的行為”可提起消費公益訴訟。從文字上看，上述法律對提起消費民事公益訴訟的條件表述不同。因此，實踐中，對于消費民事公益訴訟的提起是否需要以經(jīng)營者損害社會公共利益為前提,存在不同看法。為嚴循立法本意，本《解釋》起草過程中，就上述問題專門征求立法機關(guān)意見，形成的共識是，公益訴訟系為保護社會公共利益提起的訴訟，以維護健康有序的社會秩序為目的，最終促進全社會的和諧發(fā)展。依照公益訴訟制度安排的價值考量，社會公共利益受損當然為提起公益訴訟的必要條件。消費領(lǐng)域的社會公共利益一般為人數(shù)眾多且不特定的消費者共同利益，且該利益具有社會公共利益屬性。如果經(jīng)營者雖然損害了眾多消費者的合法權(quán)益，但損害體現(xiàn)為消費者個體損害上，并不必然侵害社會公共利益。如在一起客車事故中，乘客傷亡者眾多,但傷亡的乘客是確定的，損害表現(xiàn)在每個乘客的人身、財產(chǎn)損失上。乘客的損害均為私人個體利益損害，可通過提起私益訴訟得到救濟。但如果經(jīng)營者不僅侵害眾多消費者合法權(quán)益，還同時侵害不特定消費者合法權(quán)益，則此時損害不僅表現(xiàn)為個體私利的損害，還往往體現(xiàn)對社會公共利益的侵害。如手機經(jīng)營者在手機上預裝不可卸載應用軟件，造成手機網(wǎng)絡流量消耗。經(jīng)營者不僅造成已購買手機的消費者損失，還會對將來購買手機的不特定消費者造成損失。此種情形下，眾多不特定消費者權(quán)益的受損，會產(chǎn)生對市場誠信經(jīng)營秩序的破壞，導致社會公共利益受到損害。需要注意的是，經(jīng)營者雖然侵害眾多不特定消費者合法權(quán)益，但該權(quán)益不具有社會公共利益屬性，此時，該權(quán)益仍屬于消費者私人利益，不能通過提起消費民事公益訴訟予以救濟。對于不特定消費者的救濟，可根據(jù)《民事訴訟法》第五十三條規(guī)定，通過代表人訴訟方式予以救濟。對于起訴時尚未確定的消費者，人民法院可以依照《民事訴訟法》第五十四條規(guī)定，采用公告方式通知權(quán)利人在一定期間內(nèi)向人民法院登記參加訴訟。
　　記者：《解釋》規(guī)定損害社會公共利益的五種情形出于何種考慮。
　　答：對于“社會公共利益”的判斷，法官具有一定的自由裁量權(quán)。為合理設計消費公益訴訟規(guī)則，規(guī)范自由裁量權(quán)，《解釋》第二條歸納了消費領(lǐng)域中“社會公共利益”的類型。結(jié)合《解釋》第一條和第二條規(guī)定，更易于判斷何為社會公共利益。第一條界定消費領(lǐng)域侵害社會公共利益范圍，既包括“經(jīng)營者侵害眾多不特定消費者合法權(quán)益”，也包括“具有危及消費者人身、財產(chǎn)安全危險”的情形，該條為認定社會公共利益的原則。第二條結(jié)合《產(chǎn)品質(zhì)量法》等法律規(guī)定，以《消費者權(quán)益保護法》第三章“經(jīng)營者義務”為主要制定依據(jù)，對目前實踐中多發(fā)的侵害消費者權(quán)益情形予以歸納，系認定損害社會公共利益的具體化。第一項針對提供商品或者服務存在缺陷且造成眾多不特定消費者實際損害；第二項基于預防原則規(guī)制損害危險，經(jīng)營者提供商品或者服務負有保障人身和財產(chǎn)安全義務，應當向消費者作出真實說明和明確警示，比如兒童玩具“只適合三歲以上兒童”等文字說明和警示。對于可能危及人身、財產(chǎn)安全的商品和服務，經(jīng)營者還應當說明和標明正確使用商品或者接受服務的方法，以及防止危害發(fā)生的方法；另外，對目前多發(fā)的虛假廣告予以規(guī)制，對于宣傳內(nèi)容與商品或者服務內(nèi)容的客觀事實不符，或者可能使消費者對宣傳或者服務的真實信息產(chǎn)生不正確認識、誤導消費者的情形，不以實際損害發(fā)生為起訴前提。第三項規(guī)定經(jīng)營場所經(jīng)營者的安全保障義務，經(jīng)營場所的經(jīng)營者負有在合理限度范圍內(nèi)保護他人人身和財產(chǎn)安全的義務，本項規(guī)定的經(jīng)營場所涉及眾多行業(yè)和經(jīng)營主體，不同義務人對保護對象所負有的安全保障義務不同，在法律無法列明前提下，可參考行業(yè)的通常情況、案件具體情況、活動規(guī)模、采取的防范措施等各種因素綜合判斷。第四項為消費合同中有關(guān)格式條款，俗稱“霸王條款”的規(guī)制。第五項為兜底條款，以損害社會公共利益為其判斷標準。
　　記者：如何解讀《解釋》關(guān)于責任承擔方式的規(guī)定。
　　答：快速及時地制止經(jīng)營者的不正當經(jīng)營行為，是消費民事公益訴訟的目的之一�！督忉尅妨⒆阌诂F(xiàn)行法律規(guī)定，為依法穩(wěn)妥推進消費民事公益訴訟制度發(fā)展，規(guī)定違法經(jīng)營者承擔停止侵害、排除妨礙、消除危險、賠禮道歉等民事責任。停止侵害、排除妨礙、消除危險是為制止經(jīng)營者不當經(jīng)營行為而主張的請求權(quán)類型，時間點上面向起訴時和將來，具有禁止性和預防性，學理上也稱為“禁止之訴”或者“不作為之訴”。賠禮道歉是人格性補償責任，時間點上面向過去，具有恢復性。至于其他責任承擔方式，本條在明確列舉請求權(quán)類型后面以一個“等”字作為保留，為將來法律修訂及司法實踐進一步發(fā)展后，消費民事公益訴訟的請求權(quán)類型擴張預留空間。
　　不公平格式條款是侵害消費領(lǐng)域公共利益和消費者私人利益的重災區(qū)。消費民事公益訴訟作為維護消費領(lǐng)域公共利益和實現(xiàn)對消費者集體救濟的有效路徑，是清理消費合同不公平格式條款的重要手段。在消費民事公益訴訟的請求權(quán)類型條款中，將確認消費合同不公平格式條款無效的訴訟請求單列出來，強調(diào)消費民事公益訴訟制度在這一領(lǐng)域的適用。
　　記者：《解釋》如何協(xié)調(diào)消費公益訴訟與私益訴訟的關(guān)系。
　　答：與私益民事訴訟相比，公益訴訟以維護公共利益為目的，私益訴訟旨在維護公民個體的民事權(quán)益；公益訴訟原告與訟爭標的并無直接利害關(guān)系，私益訴訟原告與案件有法律上的直接利害關(guān)系；公益訴訟所涉及的損害具有廣泛性、嚴重性和長期性，私益訴訟主要調(diào)整民事主體間利益沖突，損害范圍一般較易確定。公益訴訟應為保護消費者合法權(quán)益的補充手段，屬非常態(tài)的救濟方式。對于消費民事公益訴訟與私益訴訟的協(xié)調(diào)問題，本《解釋》確立了私益訴訟與公益訴訟區(qū)分原則，即區(qū)分公益訴訟與普通消費民事訴訟，通過不同的救濟途徑分別救濟�！督忉尅返诰艞l規(guī)定：人民法院受理消費民事公益訴訟案件后，因同一侵權(quán)行為受到損害的消費者申請參加訴訟的，人民法院應當告知其根據(jù)民事訴訟法第一百一十九條規(guī)定主張權(quán)利。
　　對于同一侵權(quán)行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織提起公益訴訟，受害人提起私益訴訟，兩個程序之間如何協(xié)調(diào)，主要有兩種觀點。一種觀點認為，私益訴訟應當優(yōu)先，理由是：第一，公益訴訟是在私益訴訟無法實現(xiàn)對權(quán)利救濟時才適用的一種民事訴訟程序，如果能夠通過私益訴訟進行救濟，則應當適用私益保護程序；第二，私人利益受到損害時，應當優(yōu)先保護私人權(quán)益，這是私益保護優(yōu)先于公益原則要求；第三，公益訴訟往往費時耗力，如果公益訴訟優(yōu)先，對私益保護往往不夠及時充分。另一種觀點認為，公益訴訟應當優(yōu)先。理由是：第一，公益訴訟的主體為有權(quán)機關(guān)和社會組織，訴訟主體由專業(yè)人士組成，具備專業(yè)能力，能更好完成訴訟；第二，公益訴訟保護的是社會公共利益，而私益訴訟保護的公民個體利益，實現(xiàn)社會公共利益保護的同時，也救濟公民個體權(quán)益；第三，涉及社會公共利益的案件，受害人人數(shù)眾多，周期長，維權(quán)成本高，公益訴訟勝訴后，對受害人救濟程序相對簡單便捷。本《解釋》從尊重當事人意思自治及處分原則出發(fā)，采取折中做法，第十條規(guī)定消費民事公益訴訟案件受理后，因同一侵權(quán)行為受到損害的消費者請求對其根據(jù)民事訴訟法第一百一十九條規(guī)定提起的訴訟予以中止，人民法院可以準許。即在消費普通訴訟中原告自愿前提下，人民法院可以裁定中止案件審理。
　　在對兩種訴訟方式予以區(qū)分前提下，《解釋》規(guī)定私益訴訟可搭公益訴訟的“便車”。消費民事公益訴訟案件中往往存在公益和私益的交叉。針對經(jīng)營者的同一不當經(jīng)營行為提起的消費民事公益訴訟和私益訴訟，在案件事實認定、爭議焦點分析判斷以及法律適用方面有共通性。為了統(tǒng)一裁判尺度，避免司法資源的浪費和提高訴訟效率，《解釋》允許消費民事公益訴訟生效裁判的既判力向關(guān)聯(lián)私益訴訟擴張。根據(jù)《解釋》第十六條規(guī)定，消費民事公益訴訟生效裁判認定的事實，對于關(guān)聯(lián)私益訴訟的原告和被告均具有免予舉證的預決效力。消費民事公益訴訟生效裁判不僅在事實認定上對私益訴訟有預決力，而且其就訴訟標的以及主要爭議焦點的判決理由對私益訴訟也產(chǎn)生拘束力，這些爭議焦點主要指對經(jīng)營者是否存在不法行為的認定。就既判力的主體范圍而言，為彌補私益訴訟中消費者在舉證能力上的不足，同時考慮到私益訴訟中的原告并非公益訴訟中的當事人，并未參與公益訴訟，公益訴訟案件對于事實的認定和裁判，是經(jīng)營者參與并經(jīng)充分辯論的，所以受侵害消費者援引生效裁判支持其損害賠償請求并不損害被告權(quán)益。相反，由于消費者并未參加前訴案件審理，未對被告主張及證據(jù)行使訴權(quán)，對受害人已經(jīng)構(gòu)成顯著的不利益，故消費民事公益訴訟生效裁判中判決理由部分的既判力擴張是單向的，僅向消費者作為私益訴訟原告方面做有利擴張，而不及于作為經(jīng)營者的被告。即，在案件主要的爭議焦點問題上，消費民事公益訴訟生效裁判作出對消費者有利的認定，私益訴訟原告可以直接主張適用；而被告則不能主張直接適用，仍需就其主張承擔舉證證明責任。
　　記者：本《解釋》如何體現(xiàn)對于訴訟成本負擔機制的合理設置。
　　答：本《解釋》第十七條、十八條分別規(guī)定了原告為停止侵害、排除妨礙、消除危險采取合理預防、處置措施而發(fā)生的費用和原告及其訴訟代理人對侵權(quán)行為進行調(diào)查、取證的合理費用、鑒定費用、合理的律師代理費用，人民法院可根據(jù)實際情況予以相應支持。
　　記者：本《解釋》如何體現(xiàn)司法權(quán)與行政權(quán)的銜接。
　　答：我國現(xiàn)行法律制度為保護消費者權(quán)益提供了多元化救濟手段，包括消費者協(xié)會調(diào)處等社會救濟、行政救濟、司法救濟。實踐中損害消費者公共利益的侵權(quán)行為，多為規(guī)模大，涉及面廣、涉及消費者人數(shù)眾多，當前普遍做法是行政手段維權(quán)，包括行政罰款、吊銷營業(yè)執(zhí)照等，行政救濟的優(yōu)勢在于簡便、快捷、成本低、維權(quán)力度大�！督忉尅芬嘧⒅嘏c行政銜接。其中，第六條規(guī)定人民法院受理消費民事公益訴訟案件后，應當在立案之日起十日內(nèi)書面告知相關(guān)行政主管部門。第十四條規(guī)定消費民事公益訴訟案件裁判生效后，人民法院應當在十日內(nèi)書面告知相關(guān)行政主管部門，并可發(fā)出司法建議。通過上述規(guī)定，加強行政權(quán)與司法權(quán)的銜接，形成合力，共同維護消費市場公平競爭秩序。

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