Law-lib.com 2024-8-30 10:25:09 人民法院報(bào)
2024年8月7日，最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于正確確定強(qiáng)制拆除行政訴訟案件被告及起訴期限的批復(fù)》（以下簡稱批復(fù)）。該司法解釋的發(fā)布，對及時(shí)正確確定強(qiáng)制拆除行為引發(fā)的行政訴訟案件被告，防止程序空轉(zhuǎn)，實(shí)質(zhì)解決爭議，及時(shí)高效保障人民群眾合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使強(qiáng)制拆除職權(quán)，將發(fā)揮積極作用。
一、批復(fù)的制定背景
黨的二十大報(bào)告將法治政府建設(shè)作為全面依法治國的重點(diǎn)任務(wù)和主體工程，對“扎實(shí)推進(jìn)依法行政”作出重要部署，要求“全面推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，加大關(guān)系群眾切身利益的重點(diǎn)領(lǐng)域執(zhí)法力度，完善行政執(zhí)法程序”。黨的二十屆三中全會決定進(jìn)一步指出，要“深化行政執(zhí)法體制改革，完善基層綜合執(zhí)法體制機(jī)制，健全行政執(zhí)法監(jiān)督體制機(jī)制”“完善涉及公民人身權(quán)利強(qiáng)制措施以及查封、扣押、凍結(jié)等強(qiáng)制措施的制度”。房屋、建筑物及其附屬設(shè)施等不動產(chǎn)，在人民群眾的各類財(cái)產(chǎn)構(gòu)成中占有重要份額，對此類不動產(chǎn)的強(qiáng)制拆除涉及人民群眾重大財(cái)產(chǎn)權(quán)益，必須嚴(yán)格依照法律規(guī)定，遵照法定程序，依法穩(wěn)慎實(shí)施�！坝泻惝a(chǎn)者有恒心”。切實(shí)保護(hù)公民、法人或者其他組織的財(cái)產(chǎn)權(quán)，是經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展的基礎(chǔ)。改革開放以來，通過大力推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革，我國基本形成了歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度和產(chǎn)權(quán)保護(hù)法律框架，全社會產(chǎn)權(quán)保護(hù)意識不斷增強(qiáng)，產(chǎn)權(quán)受保護(hù)的范圍和程度不斷拓展。法律層面，民法典第二百零七條規(guī)定：“國家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受法律平等保護(hù)，任何組織或者個(gè)人不得侵犯�！蓖恋毓芾矸�、行政處罰法、行政強(qiáng)制法、《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》、土地管理法實(shí)施條例等法律法規(guī)對強(qiáng)制拆除行為的主體和程序都作出了明確規(guī)定，強(qiáng)制拆除領(lǐng)域已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了有法可依。
根據(jù)法律規(guī)定，一個(gè)合法的強(qiáng)制拆除行為應(yīng)當(dāng)符合以下基本程序要求：（一）行政機(jī)關(guān)作出強(qiáng)制拆除決定前，應(yīng)當(dāng)事先催告當(dāng)事人履行義務(wù)，依法保障當(dāng)事人陳述、申辯等權(quán)利；（二）行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以書面形式作出強(qiáng)制拆除決定，并載明強(qiáng)制執(zhí)行的方式和時(shí)間、申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的期限、作出行政行為的行政機(jī)關(guān)名稱、印章和日期等事項(xiàng)；（三）行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法向當(dāng)事人送達(dá)催告書、強(qiáng)制拆除決定書等文書；（四）強(qiáng)制拆除時(shí)，行政執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)表明身份，明確告知執(zhí)法主體。但不容忽視的是，在土地房屋征收、違法建筑拆除、棚戶區(qū)改造等工作中，違法強(qiáng)制拆除行為仍不時(shí)發(fā)生，強(qiáng)制拆除主體不明確的情況屢見不鮮，人民群眾反映較為強(qiáng)烈。個(gè)別地方在未達(dá)成協(xié)議、未作出補(bǔ)償決定的情況下，為推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)，重效率輕法治，重實(shí)體輕程序，往往以“拆除違法建筑”“拆除危險(xiǎn)房屋”“誤拆”以及借“民事主體”名義拆遷等手段實(shí)施強(qiáng)制拆除。
調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，相關(guān)強(qiáng)制拆除案件中經(jīng)常出現(xiàn)房屋等建筑物和其他設(shè)施被拆除的事實(shí)和時(shí)間均確定無疑，但實(shí)施強(qiáng)制拆除行為的主體不明確，導(dǎo)致行政相對人提起訴訟時(shí)，被個(gè)別法院以“不存在適格被告”等為由，裁定不予立案或者駁回起訴，從而出現(xiàn)“告狀無門”的情況，以及行政相對人向公安機(jī)關(guān)報(bào)案要求調(diào)查強(qiáng)制拆除主體甚至要求刑事立案，卻仍查不出強(qiáng)制拆除主體的情況。個(gè)別案件中，即使行政相對人通過信訪或者向上級公安機(jī)關(guān)反映后，查明了實(shí)施強(qiáng)制拆除的主體，但如果起訴時(shí)強(qiáng)制拆除已經(jīng)超過一年，也可能會被個(gè)別法院以超過起訴期限為由，裁定不予立案或者駁回起訴。此類強(qiáng)制拆除主體不明確的案件，既難以實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)化解，又難以實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了。我們認(rèn)為，為全面準(zhǔn)確理解行政訴訟法及其司法解釋有關(guān)被告主體資格及起訴期限的規(guī)定，亟須通過司法解釋統(tǒng)一法律適用標(biāo)準(zhǔn)，從源頭上減少行政訴訟案件裁定駁回起訴、不予立案的比例，促進(jìn)行政爭議實(shí)質(zhì)化解。
2023年，寧夏回族自治區(qū)高級人民法院就“行政相對人僅知道房屋被拆除但不知道拆除主體，是否可以認(rèn)定其已經(jīng)知道行政行為內(nèi)容”等問題，向最高人民法院請示。為了統(tǒng)一法律適用標(biāo)準(zhǔn)，最高人民法院決定以批復(fù)形式進(jìn)行答復(fù)，為此制定了該批復(fù)。
二、起草批復(fù)遵循的基本原則
制定批復(fù)時(shí)，主要遵循以下基本原則：
一是始終堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)。該批復(fù)的制定，始終堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹習(xí)近平法治思想，全面貫徹黨的二十大和二十屆二中、三中全會精神，深刻領(lǐng)悟“兩個(gè)確立”的決定性意義，增強(qiáng)“四個(gè)意識”、堅(jiān)定“四個(gè)自信”、做到“兩個(gè)維護(hù)”，推動法治國家、法治政府與法治社會一體建設(shè)。通過對強(qiáng)制拆除行為的依法監(jiān)督，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，確保在強(qiáng)制拆除領(lǐng)域落實(shí)有法必依。
二是堅(jiān)持以人民為中心。該批復(fù)的制定，始終堅(jiān)持以人民為中心，瞄準(zhǔn)與人民群眾切身利益息息相關(guān)的強(qiáng)制拆除領(lǐng)域，著力解決人民群眾反映強(qiáng)烈的“程序空轉(zhuǎn)”、糾紛解決周期長、實(shí)體權(quán)益救濟(jì)不及時(shí)等問題，切實(shí)體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護(hù)人民權(quán)益、增進(jìn)人民福祉。
三是堅(jiān)持實(shí)質(zhì)性化解行政爭議。2014年修正的行政訴訟法明確將“解決行政爭議”作為行政訴訟立法目的之一。在批復(fù)制定過程中，我們牢固樹立“如我在訴”“雙贏多贏共贏”“監(jiān)督就是支持、支持就是監(jiān)督”等理念，通過批復(fù)進(jìn)一步明確人民法院在此類案件中具有依職權(quán)調(diào)查確定適格被告的職責(zé)，“知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政行為內(nèi)容”的內(nèi)涵，以及被告主張?jiān)嫫鹪V超過起訴期限時(shí)舉證責(zé)任的承擔(dān)等內(nèi)容，更好推進(jìn)行政爭議實(shí)質(zhì)解決，力促案結(jié)事了政通人和，取信于民。
三、批復(fù)的主要內(nèi)容
批復(fù)全文共兩段，主要規(guī)定了以下內(nèi)容：
（一）進(jìn)一步明確正確確定行政訴訟案件被告是原告和人民法院共同的責(zé)任
正確確定行政訴訟案件的被告資格，既是依法受理、審理和裁判行政訴訟案件的需要，也是及時(shí)高效保護(hù)人民群眾合法權(quán)益的需要。行政訴訟法第四十九條規(guī)定：“提起訴訟應(yīng)當(dāng)符合下列條件：（一）原告是符合本法第二十五條規(guī)定的公民、法人或者其他組織；（二）有明確的被告；（三）有具體的訴訟請求和事實(shí)根據(jù)；（四）屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄�！备鶕�(jù)上述規(guī)定，起訴必須符合“有明確的被告”這一起訴條件。對此，要注意區(qū)分“被告明確”和“被告適格”的關(guān)系。對于何為“被告明確”，全國人大常委會法工委在《中華人民共和國行政訴訟法釋義》中作出解釋：“所謂明確，就是指原告所訴被告清楚、具體、可以指認(rèn)。”而“被告適格”通常指被告確系案件爭議法律關(guān)系的相對方，可以承受人民法院生效裁判所確定的權(quán)利義務(wù)。“被告明確”屬于起訴要件范疇，涉及起訴階段進(jìn)行的形式審查，除非被告明顯不具有實(shí)質(zhì)上的法律關(guān)系，否則不影響人民法院對案件的受理，因此，又被稱為“形式適格”。而“被告適格”則屬于訴訟要件審查范疇，與案件的審理并行于訴訟系屬之后，是法院進(jìn)行案件審理并作出裁判的前提條件，其功能在于確保訴訟程序的合法性。人民法院在立案后，經(jīng)過實(shí)體審理，認(rèn)定原告所起訴的被告不適格，原、被告之間并無相應(yīng)的法律關(guān)系，則應(yīng)判決駁回原告的訴訟請求，此情況屬于人民法院對案件進(jìn)行實(shí)體審理之后的處理問題，因此，又被稱為“實(shí)質(zhì)適格”。可見，正確確定行政訴訟案件被告，既包含了立案階段對“被告明確”的審查，也包含了審理階段對“被告適格”的審查。審判實(shí)踐中，要注意正確把握、區(qū)分和處理“被告明確”與“被告適格”的關(guān)系。我們認(rèn)為，正確確定行政訴訟案件被告、原告和人民法院需要承擔(dān)共同但有區(qū)別的責(zé)任：原告在起訴狀中基于初步證據(jù)確定作出被訴行政行為的具體、特定、可識別的行政機(jī)關(guān)，即可視為“有明確的被告”。至于起訴狀載明的被告是否正確、適格，一般而言，是人民法院在案件審理過程中要進(jìn)一步審查確定的問題。人民法院如果認(rèn)為作出被訴行政行為的主體不正確，具有依職權(quán)調(diào)查確定適格被告的職責(zé)與義務(wù)。在原告有初步證據(jù)證明后，被訴行政機(jī)關(guān)以被告主體不適格為由抗辯的，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的舉證責(zé)任。
1.進(jìn)一步明確強(qiáng)制拆除類案件中被告資格的確定規(guī)則。這是對行政訴訟法第二十六條第一款規(guī)定的“誰行為、誰被告”原則的具體落實(shí)。對于縣級以上地方人民政府責(zé)成有關(guān)職能部門對違法建筑實(shí)施強(qiáng)制拆除以及集體土地征收、國有土地上房屋征收中的強(qiáng)制拆除案件被告資格的確定問題，最高人民法院于2021年3月25日公布的《關(guān)于正確確定縣級以上地方人民政府行政訴訟被告資格若干問題的規(guī)定》已作出較為系統(tǒng)的規(guī)定。批復(fù)在吸收前述司法解釋中關(guān)于確定適格被告相關(guān)規(guī)定的同時(shí)，考慮到該批復(fù)所涉及的內(nèi)容不僅包括前述強(qiáng)制拆除案件被告資格確定問題，還包括舊城改造、土地整理和危舊房屋處置等各類征收拆遷過程中的被告資格確定問題，在綜合考慮審判實(shí)踐情況的基礎(chǔ)上，規(guī)定公民、法人或者其他組織對強(qiáng)制拆除其建筑物或者其他設(shè)施的行為不服提起訴訟的，以作出強(qiáng)制拆除決定的行政機(jī)關(guān)為被告；沒有強(qiáng)制拆除決定書的，以具體實(shí)施強(qiáng)制拆除行為的行政機(jī)關(guān)為被告。
2.進(jìn)一步明確原告起訴行政機(jī)關(guān)時(shí)僅需承擔(dān)初步舉證責(zé)任。行政相對人未收到強(qiáng)制拆除決定書，實(shí)施強(qiáng)制拆除行為的主體不明確時(shí)，原告如何選擇被告進(jìn)行起訴，如何承擔(dān)舉證責(zé)任，是司法實(shí)踐中的難點(diǎn)問題，爭議較大。全國人大常委會法工委有關(guān)部門在對相關(guān)征求意見函的回復(fù)中認(rèn)為：“對于行政相對人的房屋被行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制拆除后，向人民法院起訴的，人民法院在審查時(shí)應(yīng)以其初步知道行政強(qiáng)制拆除行為及其實(shí)施機(jī)關(guān)為標(biāo)準(zhǔn)，不必要求行政相對人提供準(zhǔn)確的行政行為主體�！彼痉ú俊⒆匀毁Y源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部以及最高人民法院有關(guān)部門亦持這種觀點(diǎn)。我們采納了這些意見。批復(fù)明確規(guī)定，原告可以以現(xiàn)有證據(jù)初步證明實(shí)施強(qiáng)制拆除行為的行政機(jī)關(guān)為被告。準(zhǔn)確理解該規(guī)定，可以從以下幾個(gè)方面把握：（1）根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（以下簡稱行政訴訟法解釋）第六十七條第一款的規(guī)定，原告起訴狀列明被告的名稱等信息足以使被告與其他行政機(jī)關(guān)相區(qū)別即可；（2）在法院立案審查環(huán)節(jié)，對被告的要求僅為“明確”，并不要求“正確”；（3）根據(jù)行政訴訟法第四十九條第三項(xiàng)關(guān)于起訴時(shí)應(yīng)當(dāng)具有事實(shí)根據(jù)的規(guī)定，原告只要能夠提供一定的證據(jù)，證明被訴強(qiáng)制拆除行為存在并可能系起訴狀列明的被告所為，而非明顯不具有被告實(shí)施該行為的可能性，即已履行了起訴階段對于被告適格的舉證責(zé)任。這既是起訴要件審查的應(yīng)有之義，也是證據(jù)法理論對證明標(biāo)準(zhǔn)的要求：由于可能作出強(qiáng)制拆除行為的行政機(jī)關(guān)沒有依法履行教示義務(wù)，導(dǎo)致原告起訴時(shí)證明起訴狀所列被告符合法定起訴條件的難度加大，因此，不能苛求原告起訴狀所列被告一定正確。
3.進(jìn)一步明確確定行政訴訟正確的被告是原告和人民法院共同的責(zé)任和義務(wù)。被告明確并不意味著被告正確，行政訴訟中的被告適格還要求實(shí)質(zhì)性適格，即原告所訴被告應(yīng)當(dāng)是作出被訴行政行為的行政機(jī)關(guān)。當(dāng)原告所起訴的被告不適格時(shí)，人民法院能否主動依職權(quán)調(diào)查確定適格被告，實(shí)踐中存在一定爭議。行政訴訟法第四十條規(guī)定：“人民法院有權(quán)向有關(guān)行政機(jī)關(guān)以及其他組織、公民調(diào)取證據(jù)�！痹摋l規(guī)定了人民法院具有依職調(diào)查取證的權(quán)力。行政訴訟法解釋第二十六條第一款規(guī)定：“原告所起訴的被告不適格，人民法院應(yīng)當(dāng)告知原告變更被告；原告不同意變更的，裁定駁回起訴�！钡诹艞l規(guī)定：“有下列情形之一，已經(jīng)立案的，應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴：……（三）錯列被告且拒絕變更的；……”上述規(guī)定表明，人民法院在訴訟過程中具有依職權(quán)調(diào)查確定正確、適格被告的職責(zé)，對于起訴人錯列被告的，不能逕行駁回起訴，而應(yīng)加以釋明引導(dǎo)，以協(xié)助原告正確確定被告。為推進(jìn)行政爭議及時(shí)實(shí)質(zhì)化解，避免程序空轉(zhuǎn)，批復(fù)進(jìn)一步明確了人民法院具有依職權(quán)調(diào)查確定適格被告的職責(zé)與義務(wù)的相關(guān)內(nèi)容。在關(guān)于人民法院應(yīng)當(dāng)何時(shí)告知原告變更被告的問題上，相比于行政訴訟法解釋第二十六條第一款的規(guī)定，批復(fù)增加了“且能夠確定適格被告”的內(nèi)容。根據(jù)批復(fù)規(guī)定，除非被告明顯不適格，或者為規(guī)避法定管轄而多列被告，以及明顯存在濫用訴訟權(quán)利等情形，即使原告所起訴的被告不適格，人民法院仍有義務(wù)查明適格被告，并告知當(dāng)事人變更，而不能簡單以被告不適格為由不予立案或者逕行裁定駁回起訴。當(dāng)然，按照人民法院明確的釋明引導(dǎo)變更適格被告，則是原告的義務(wù)；原告拒絕接受釋明的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)不利后果。（2018）最高法行再119號行政裁定即指出：“同時(shí)，按照人民法院明確的釋明引導(dǎo)變更適格被告，則是起訴人的義務(wù)；原告拒絕接受釋明的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)不利后果。因此，接受起訴狀的中級人民法院對明顯存在提高級別管轄、錯列、多列被告的起訴，或者所訴行為明顯不屬于行政訴訟受案范圍或者雖屬于受案范圍但不屬于共同被告、不適宜一并審理的，應(yīng)當(dāng)先行釋明引導(dǎo)，告知針對被告分別起訴，或者修改起訴狀到有管轄權(quán)的基層人民法院起訴。起訴人愿意接受有管轄權(quán)的基層人民法院管轄的，接受起訴狀的中級人民法院可以直接將起訴狀移送至有管轄權(quán)的基層人民法院，由基層人民法院按照法律規(guī)定依法審查立案。起訴人拒絕按照釋明的意見修改起訴狀、變更適格被告，也不愿意到有管轄權(quán)的基層人民法院起訴的，接受起訴狀的中級人民法院可依據(jù)行政訴訟法解釋第五十五條第二款的規(guī)定，退回起訴狀并記錄在冊；而無需裁定不予立案或者裁定駁回起訴，以免引發(fā)無效上訴和申請?jiān)賹�，浪費(fèi)行政與司法資源，也延誤起訴人選擇正確訴訟渠道的時(shí)機(jī)甚至耽誤法定起訴期限�！�
需要說明的是，即使相關(guān)行政機(jī)關(guān)均否認(rèn)實(shí)施了強(qiáng)制拆除行為，人民法院根據(jù)法律規(guī)定與在案的初步證據(jù)，亦可通過推定等證明方式，確定強(qiáng)制拆除類案件的適格被告。在行政機(jī)關(guān)組織開展的集體土地征收、國有土地上房屋征收以及違建拆除等工作過程中，依法對建筑物和其他設(shè)施實(shí)施拆除，保障行政相對人合法權(quán)益，既是有關(guān)部門的法定職權(quán)，也是其必須履行的義務(wù)，更是其應(yīng)盡的職責(zé)。因此，當(dāng)強(qiáng)制拆除行為發(fā)生在上述行政管理活動過程中時(shí)，上述法定主體在否認(rèn)自己實(shí)施強(qiáng)制拆除時(shí)，有義務(wù)對該主張加以證明。例如，（2018）最高法行再119號行政裁定闡明：“不論此類主體在實(shí)際拆除中是否以土地行政主管部門的名義實(shí)施相應(yīng)行為，法律責(zé)任仍應(yīng)由擁有法定職權(quán)的土地行政主管部門承擔(dān)；除非該土地行政主管部門能夠提供證據(jù)證明當(dāng)?shù)卣鞯亟M織實(shí)施工作、強(qiáng)制拆除工作依法系由其他行政主體承擔(dān)，其也不參與征地組織實(shí)施工作，或者有之前的生效裁判已經(jīng)認(rèn)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府等主體實(shí)施了強(qiáng)制拆除行為�！�
（二）進(jìn)一步明確人民法院經(jīng)審查在案證據(jù)或者依職權(quán)調(diào)查后也無法確定適格被告時(shí)的處理方式
強(qiáng)制拆除責(zé)任主體的確定，事關(guān)人民群眾財(cái)產(chǎn)權(quán)、居住權(quán)等重大權(quán)益保護(hù)。當(dāng)行政相對人未收到強(qiáng)制拆除決定書，實(shí)施強(qiáng)制拆除行為的主體不明確，相關(guān)行政機(jī)關(guān)互相推諉，人民法院經(jīng)審查在案證據(jù)和依職權(quán)調(diào)查也無法確定適格被告時(shí)，人民法院不宜以“不存在適格被告”“被告不承認(rèn)實(shí)施被訴強(qiáng)制拆除行為”等為由，逕行裁定不予立案或者駁回起訴，從而導(dǎo)致“告狀無門”。針對前述情形人民法院應(yīng)當(dāng)如何處理的問題，批復(fù)作了進(jìn)一步明確。
1.明確無法確定適格被告時(shí)人民法院的移送義務(wù)。根據(jù)土地管理法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法、行政強(qiáng)制法、《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》等法律法規(guī)規(guī)定，不論是土地房屋征收中對合法建筑的拆除，還是對違法建筑的拆除，均應(yīng)嚴(yán)格履行相應(yīng)程序，否則即構(gòu)成違法。為全方位、無漏洞地保護(hù)公民合法權(quán)益，我國建立了民事、刑事和行政訴訟三種渠道，分別救濟(jì)因民事侵權(quán)、刑事犯罪或者行政侵權(quán)而造成的合法權(quán)益損害。全國人大常委會法工委在《中華人民共和國行政訴訟法釋義》中指出，行政訴訟的目的之一是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，人民法院將在審理行政訴訟案件中發(fā)現(xiàn)的行政機(jī)關(guān)主管人員、直接責(zé)任人員違法違紀(jì)行為或者犯罪行為的有關(guān)材料移送有權(quán)處理機(jī)關(guān)，是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的重要方式。黨的二十屆三中全會決定進(jìn)一步指出，要“健全監(jiān)察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)各司其職，監(jiān)察權(quán)、偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)相互配合、相互制約的體制機(jī)制，確保執(zhí)法司法各環(huán)節(jié)全過程在有效制約監(jiān)督下運(yùn)行”。如前文所述，一個(gè)合法的強(qiáng)制拆除行為應(yīng)當(dāng)符合基本程序要求，但是違法強(qiáng)制拆除特別是暴力強(qiáng)制拆除行為往往并未履行相關(guān)程序。人民法院認(rèn)為其中可能存在違法違紀(jì)行為或者犯罪行為的，可以依法移送。對此，批復(fù)明確規(guī)定，人民法院經(jīng)審查各方當(dāng)事人提供的證據(jù)或者依職權(quán)調(diào)查后，仍不能確定適格被告的，可以依據(jù)行政訴訟法第六十六條的規(guī)定，視情將有關(guān)材料移送有關(guān)機(jī)關(guān)調(diào)查。如此規(guī)定，主要是考慮在行政訴訟案件審理中，鼓勵人民法院主動積極作為，窮盡一切手段調(diào)查確定適格被告，通過人民法院向有關(guān)機(jī)關(guān)履行移送義務(wù)，以及有關(guān)機(jī)關(guān)的進(jìn)一步深入調(diào)查，從而為調(diào)查確定適格被告創(chuàng)造條件，避免“久拖不決”，進(jìn)而為及時(shí)審理案件、及時(shí)判定責(zé)任、及時(shí)保護(hù)被拆除人的合法權(quán)益奠定基礎(chǔ)。當(dāng)然，我們認(rèn)為，人民法院根據(jù)調(diào)查取證情況結(jié)合行政實(shí)體法規(guī)定、證據(jù)法基本規(guī)則，絕大部分案件是完全可以確定適格被告的，因此，批復(fù)規(guī)定的是“可以”移送而非“應(yīng)當(dāng)”移送。
2.明確人民法院移送有關(guān)案件材料后應(yīng)當(dāng)裁定中止訴訟。根據(jù)行政訴訟法解釋第八十七條的規(guī)定，在訴訟過程中，當(dāng)出現(xiàn)影響訴訟繼續(xù)進(jìn)行的情形時(shí)，應(yīng)當(dāng)中止訴訟，待中止訴訟的原因消除后，再恢復(fù)訴訟。為了查明適格被告，人民法院依據(jù)行政訴訟法第六十六條的規(guī)定，將有關(guān)材料移送有關(guān)機(jī)關(guān)調(diào)查，在調(diào)查結(jié)果出來之前，考慮到適格被告仍未確定，影響訴訟繼續(xù)進(jìn)行，批復(fù)據(jù)此明確規(guī)定，此時(shí)人民法院應(yīng)當(dāng)裁定中止訴訟。有意見提出，裁定中止訴訟，容易產(chǎn)生長期未結(jié)案件，原告也可能因此對人民法院工作產(chǎn)生不滿，建議將“裁定中止訴訟”修改為“裁定駁回起訴”。對此種意見，我們未予采納。為防止案結(jié)事未了、一案結(jié)多案生現(xiàn)象，行政審判必須做實(shí)司法為民理念，行政法官必須主動擔(dān)當(dāng)作為，減少當(dāng)事人訴累。
（三）進(jìn)一步明確“知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政行為內(nèi)容”的具體內(nèi)涵及起訴期限規(guī)定
實(shí)踐中，對“知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政行為內(nèi)容”是否包含行政主體，爭議較大。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，老百姓針對強(qiáng)制拆除行為超過一年起訴期限提起行政訴訟，往往主張強(qiáng)制拆除當(dāng)時(shí)其并不知道強(qiáng)制拆除是由何主體具體實(shí)施，后通過信訪、復(fù)議或者另案訴訟等途徑方知悉強(qiáng)制拆除主體繼而提起本案訴訟，據(jù)此主張其起訴并未超過法定起訴期限，或者雖然超過法定起訴期限但系有正當(dāng)理由。批復(fù)針對該問題以及被告主張?jiān)嫫鹪V超過起訴期限時(shí)舉證責(zé)任的承擔(dān)問題進(jìn)行了明確。
1.明確“知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政行為內(nèi)容”的具體內(nèi)涵。全國人大常委會法工委有關(guān)部門在對相關(guān)征求意見函的回復(fù)中認(rèn)為：“行政訴訟法第四十六條中規(guī)定的知道或者應(yīng)當(dāng)知道‘作出行政行為’，應(yīng)當(dāng)理解為既包括知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政行為的內(nèi)容，也包括知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為的主體�！蔽覀儾杉{了這一意見，批復(fù)規(guī)定，行政訴訟法第四十六規(guī)定的六個(gè)月起訴期限與行政訴訟法解釋第六十四條規(guī)定的一年起訴期限，應(yīng)當(dāng)從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政行為內(nèi)容且知道或者應(yīng)當(dāng)知道該行為實(shí)施主體之日起計(jì)算。有意見認(rèn)為，如果將“知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政行為內(nèi)容”理解為包括知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為的行政機(jī)關(guān)，則起訴人以一直不知道被訴行政行為實(shí)施主體為由主張起訴未超過法定起訴期限，“陳年舊事”均可能形成訴訟，引發(fā)人民法院審理上的困難，法律效果和社會效果均難以保證。我們認(rèn)為，適用行政訴訟法解釋第六十四條規(guī)定的一年起訴期限規(guī)定的前提是，公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政機(jī)關(guān)實(shí)施了被訴行政行為，而知道作出行政行為的主體，是知道該行政行為的應(yīng)有之義。在原告無從得知行為主體的情況下，由于無法滿足起訴要件，因此其難以通過訴訟程序救濟(jì)自身權(quán)利，這也就導(dǎo)致適用前述一年起訴期限規(guī)定的前提條件并不具備。對此，全國人大常委會法工委有關(guān)部門認(rèn)為：“考慮到起訴期限涉及公民、法人和其他組織的訴訟權(quán)利，如行政機(jī)關(guān)實(shí)施拆除行為時(shí)行政相對人不在場，需要通過其他途徑確認(rèn)實(shí)施的行政機(jī)關(guān)的，建議在認(rèn)定起算點(diǎn)時(shí)結(jié)合具體情況，作有利于相對人的理解和適用。”當(dāng)然，公民、法人或者其他組織在知道或者應(yīng)當(dāng)知道強(qiáng)制拆除行為發(fā)生后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)提起行政訴訟，便于人民法院依職權(quán)調(diào)查取證，盡早確定適格被告，而不宜久拖不訴，防止因相關(guān)證據(jù)材料滅失而承擔(dān)不利后果。
2.進(jìn)一步明確被告主張?jiān)嫫鹪V超過起訴期限時(shí)舉證責(zé)任的承擔(dān)。批復(fù)規(guī)定，被告主張?jiān)孀灾阑蛘邞?yīng)當(dāng)知道行政行為內(nèi)容及實(shí)施主體之日起已經(jīng)超過法定起訴期限的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)舉證責(zé)任。這是對《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第四條第三款規(guī)定的進(jìn)一步細(xì)化。法律要求一個(gè)完整的行政行為應(yīng)當(dāng)包括行政行為的內(nèi)容、時(shí)間及告知行政相對人訴權(quán)和起訴期限。行政機(jī)關(guān)在作出涉及他人權(quán)益的行政行為時(shí)，有責(zé)任和義務(wù)告知行政相對人享有的訴權(quán)和起訴期限。因此，如果被告認(rèn)為原告起訴超過法定起訴期限的，基于“誰主張，誰舉證”的證據(jù)規(guī)則，此時(shí)應(yīng)當(dāng)由被告承擔(dān)相應(yīng)舉證責(zé)任。
黨的二十屆三中全會決定明確指出，要“著力解決干部亂作為、不作為、不敢為、不善為問題”。強(qiáng)制拆除行為因具有強(qiáng)制性，涉及被強(qiáng)制主體的重大財(cái)產(chǎn)權(quán)益，因此，必須嚴(yán)格遵守法定程序，保障被強(qiáng)制主體依法獲得救濟(jì)的權(quán)利�！俺绦蚴欠ㄖ魏晚б舛蔚姆炙畮X”，只有行政機(jī)關(guān)實(shí)施強(qiáng)制拆除時(shí)，及時(shí)作出強(qiáng)制拆除決定，依法表明身份，依法送達(dá)法律文書、依法采取強(qiáng)制措施，公民、法人或者其他組織才能及時(shí)通過申請行政復(fù)議、提起行政訴訟等方式來維護(hù)自身合法權(quán)益，讓強(qiáng)制拆除糾紛得以及時(shí)通過法治化渠道獲得解決，避免久拖不決，防范惡性事件發(fā)生。各級人民法院要以批復(fù)的公布為契機(jī)，在強(qiáng)制拆除主體不明的情況下，做實(shí)司法為民理念，依職權(quán)協(xié)助原告查明實(shí)施主體，確定適格被告，確保當(dāng)事人依法獲得救濟(jì)的權(quán)利落到實(shí)處，努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義。
（作者單位：最高人民法院）
日期：2024-8-30 10:25:09 | 關(guān)閉 |
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