民政部 財政部 國家統(tǒng)計局等

關(guān)于進一步規(guī)范城鄉(xiāng)居民最低生活保障標準制定和調(diào)整工作的指導(dǎo)意見

民發(fā)〔2011〕80號


各省、自治區(qū)、直轄市民政廳（局）、發(fā)展改革委（物價局）、財政廳（局）、統(tǒng)計局，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團民政局、發(fā)展改革委、財務(wù)局、統(tǒng)計局，國家統(tǒng)計局各調(diào)查總隊：

為進一步規(guī)范城鄉(xiāng)居民最低生活保障（以下簡稱城鄉(xiāng)低保）標準的制定和調(diào)整工作，根據(jù)《城市居民最低生活保障條例》（國務(wù)院令第271號，以下簡稱《條例》）和《國務(wù)院關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》（國發(fā)〔2007〕19號，以下簡稱《通知》）有關(guān)規(guī)定，結(jié)合各地的實踐經(jīng)驗和做法，提出以下指導(dǎo)意見：

一、深刻認識規(guī)范城鄉(xiāng)低保標準制定和調(diào)整工作的重要意義

低保標準是城鄉(xiāng)低保制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是界定低保范圍、核定低保對象、確定補助水平以及安排補助資金的重要依據(jù)。近年來，各地按照《條例》和《通知》要求，在科學(xué)制定和調(diào)整低保標準方面不斷探索完善，取得了一定成效。但是，從全國情況看，城鄉(xiāng)低保標準的制定和調(diào)整工作還存在一些需要規(guī)范的問題。如，一些地方缺乏必要論證和科學(xué)測算，簡單參照扶貧標準或全國平均低保標準來制定和調(diào)整低保標準，難以真實反映當?shù)鼐用竦幕�本生活需求，甚至�?dǎo)致保障面過寬而影響了低保對象勞動就業(yè)的積極性；還有一些地方?jīng)]有及時根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平和財政承受能力，隨著生活必需品的價格變化和人民生活水平的提高而適時調(diào)整低保標準，影響了低保制度實施效果和困難群眾基本生活保障力度。為確保城鄉(xiāng)低保制度平穩(wěn)運行，真正發(fā)揮好最后一道社會安全網(wǎng)的保障作用，各地要統(tǒng)一思想，提高認識，將規(guī)范城鄉(xiāng)低保標準制定和調(diào)整工作作為當前健全完善城鄉(xiāng)低保制度的一項重要任務(wù)，加強領(lǐng)導(dǎo)，精心組織，切實抓緊、抓實、抓好。

二、準確把握城鄉(xiāng)低保標準制定和調(diào)整的指導(dǎo)思想和基本原則

（一）指導(dǎo)思想。進一步規(guī)范城鄉(xiāng)低保標準制定和調(diào)整工作，要深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，按照黨的十七屆五中全會關(guān)于“努力實現(xiàn)居民收入增長和經(jīng)濟發(fā)展同步，低收入者收入明顯增加”和“實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會救助全覆蓋”的總體要求，以《條例》和《通知》為根本依據(jù)，以確保困難群眾基本生活為核心目標，不斷提高城鄉(xiāng)低保標準制定和調(diào)整的科學(xué)化、精細化和規(guī)范化水平。

（二）基本原則。進一步規(guī)范城鄉(xiāng)低保標準制定和調(diào)整工作，必須結(jié)合當?shù)厣鐣�救助事業(yè)發(fā)展實際，不斷完善和創(chuàng)新機制。要堅持科學(xué)性原則，以維持當?shù)鼐用窕�本生活所必需的消費品支出數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，科學(xué)測算，充分論證；堅持合理性原則，統(tǒng)籌考慮困難群眾基本生活保障需要、當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平和財力狀況，使城鄉(xiāng)低保標準與失業(yè)保險、最低工資、扶貧開發(fā)等政策標準合理銜接；堅持動態(tài)性原則，建立和完善城鄉(xiāng)低保標準與物價上漲掛鉤的聯(lián)動機制，并隨著當?shù)鼐用裆�活必需品價格變化和人民生活水平的提高定期調(diào)整城鄉(xiāng)低保標準；堅持規(guī)范性原則，制定和調(diào)整城鄉(xiāng)低保標準要嚴格遵循有關(guān)政策規(guī)定和程序規(guī)范，確保公開、公正和透明。

三、科學(xué)確定城鄉(xiāng)低保標準制定和調(diào)整的方法

各地在制定和調(diào)整城鄉(xiāng)低保標準時，可以采用基本生活費用支出法、恩格爾系數(shù)法或消費支出比例法。

（一）基本生活費用支出法。

城鄉(xiāng)低保標準根據(jù)當?shù)鼐用窕�本生活費用支出確定，包括必需食品消費支出和非食品類生活必需品支出兩部分。用公式表示為：

城鄉(xiāng)低保標準＝必需食品消費支出+非食品類生活必需品支出

其中，必需食品消費支出通過市場調(diào)查確定當?shù)厥称繁匦杵废�費清單（即標準食物清單）、根據(jù)中國營養(yǎng)學(xué)會推薦的能量攝入量（見附件1）、相應(yīng)食物攝入量（見附件2）以及食物的市場價格計算得出；非食品類生活必需品支出根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)確定維持基本生活所必需的衣物、水電、燃煤（燃氣）、公共交通、日用品等消費清單測算支出數(shù)額。

為確保城鄉(xiāng)低保標準的制定和調(diào)整符合當?shù)貙嶋H，各地可以參考當?shù)厣夏甓瘸青l(xiāng)居民人均消費支出、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、農(nóng)民人均純收入、城鄉(xiāng)低收入居民基本生活費用，以及經(jīng)濟發(fā)展水平、財政狀況等因素對測算得出的低保標準予以適當調(diào)整。

（二）恩格爾系數(shù)法。

城鄉(xiāng)低保標準根據(jù)當?shù)鼐用癖匦枋称废�費支出和上年度最低收入家庭恩格爾系數(shù)確定。用公式表示為：

城鄉(xiāng)低保標準＝必需食品消費支出/上年度最低收入家庭恩格爾系數(shù)

其中，必需食品消費支出的確定方法同基本生活費用支出法，即通過市場調(diào)查確定當?shù)厥称繁匦杵废�費清單（即標準食物清單）、根據(jù)中國營養(yǎng)學(xué)會推薦的能量攝入量（見附件1）、相應(yīng)食物攝入量（見附件2）以及食物的市場價格計算得出。

為確保城鄉(xiāng)低保標準的制定和調(diào)整符合當?shù)貙嶋H，各地可以參考當?shù)厣夏甓瘸青l(xiāng)居民人均消費支出、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、農(nóng)民人均純收入、城鄉(xiāng)低收入居民基本生活費用，以及經(jīng)濟發(fā)展水平、財政狀況等因素對測算得出的低保標準予以適當調(diào)整。

（三）消費支出比例法。

已按基本生活費用支出法或恩格爾系數(shù)法測算出城鄉(xiāng)低保標準的地區(qū)，可將此數(shù)據(jù)與當?shù)厣夏甓瘸青l(xiāng)居民人均消費支出進行比較，得出低保標準占上年度城鄉(xiāng)居民人均消費支出的比例。在今后一定時期內(nèi)再次計算城鄉(xiāng)低保標準時,可直接用當?shù)厣夏甓瘸青l(xiāng)居民人均消費支出乘以此比例。用公式表示為：

城鄉(xiāng)低保標準＝當?shù)厣夏甓瘸青l(xiāng)居民人均消費支出×低保標準占上年度城鄉(xiāng)居民人均消費支出的比例

四、認真做好城鄉(xiāng)低保標準的制定和調(diào)整工作

（一）精心組織。各地要按照《條例》和《通知》規(guī)定的城鄉(xiāng)低保標準制定權(quán)限，成立由民政、財政、發(fā)展改革（價格）、統(tǒng)計（調(diào)查隊）等部門組成的城鄉(xiāng)低保標準制定和調(diào)整工作小組（以下簡稱工作小組），制定工作方案，明確工作方法、步驟和時間表。工作小組各成員單位要明確職責，相互配合，共同做好城鄉(xiāng)低保標準制定和調(diào)整工作。

（二）科學(xué)測算。工作小組要綜合使用統(tǒng)計數(shù)據(jù)、監(jiān)測數(shù)據(jù)和調(diào)查數(shù)據(jù)，運用“基本生活費用支出法”、“恩格爾系數(shù)法”或“消費支出比例法”，科學(xué)測算當?shù)爻青l(xiāng)低保標準。其中，統(tǒng)計數(shù)據(jù)是指當?shù)亟y(tǒng)計部門通過調(diào)查所得，并已向社會公布的數(shù)據(jù)，主要包括上年度城鄉(xiāng)居民人均消費支出、上年度城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、農(nóng)民人均純收入、城鄉(xiāng)最低收入家庭恩格爾系數(shù)等；監(jiān)測數(shù)據(jù)是指價格主管部門監(jiān)測的基本生活必需品消費清單所涉及的商品市場價格；調(diào)查數(shù)據(jù)是指未納入當?shù)亟y(tǒng)計和監(jiān)測，需要工作小組通過抽樣調(diào)查獲得的數(shù)據(jù)。

（三）規(guī)范程序。城鄉(xiāng)低保標準測算完成后，要由工作小組或其成員單位聯(lián)合報請本級人民政府審批。按照《條例》和《通知》規(guī)定，需要備案的，要同時報上一級地方人民政府備案。根據(jù)本級人民政府的批復(fù)，工作小組或民政部門要通過網(wǎng)站、報紙等媒體以適當方式，將新的城鄉(xiāng)低保標準向社會公告，并按批復(fù)要求的時間執(zhí)行。

（四）加強指導(dǎo)。省級人民政府民政部門、財政部門要發(fā)揮好指導(dǎo)和調(diào)控作用，注意引導(dǎo)經(jīng)濟社會發(fā)展水平相近地區(qū)逐步縮小地區(qū)間城鄉(xiāng)低保標準差距。條件成熟的地方，也可試行由省級人民政府民政部門會同財政、發(fā)展改革（價格）、統(tǒng)計（調(diào)查總隊）等部門，根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展狀況，制定本轄區(qū)內(nèi)相對統(tǒng)一的區(qū)域城鄉(xiāng)低保標準。

附件：

1.中國居民膳食能量推薦攝入量

2.中國居民不同能量水平建議食物攝入量





民政部

國家發(fā)展改革委

財政部

國家統(tǒng)計局



二○一一年五月十一日





附件1：



中國居民膳食能量推薦攝入量（千卡/日）



性別

分類
男
女

輕體力活動
2400
2100

中體力活動
2700
2300

重體力活動
3200
2700


資料來源：中國營養(yǎng)學(xué)會編著的《中國居民膳食營養(yǎng)素參考攝入量》，中國輕工業(yè)出版社2001年版，第18頁。有關(guān)說明：

（1）表中所列為18-49歲成年人膳食能量推薦攝入量；

（2）綜合考慮輕體力活動男、女膳食能量推薦攝入量，建議以2200千卡作為測算城鄉(xiāng)低保標準時的參考數(shù)據(jù)。



附件2：



中國居民不同能量水平建議食物攝入量（克/日）



能量

類別
1600千卡
1800千卡
2000千卡
2200千卡
2400千卡
2600千卡
2800千卡

谷類
225
250
300
300
350
400
450

大豆類
30
30
40
40
40
50
50

蔬菜
300
300
350
400
450
500
500

水果
200
200
300
300
400
400
500

肉類
50
50
50
75
75
75
75

乳類
300
300
300
300
300
300
300

蛋類
25
25
25
50
50
50
50

水產(chǎn)品
50
50
75
75
75
100
100

烹調(diào)油
20
25
25
25
30
30
30

食鹽
6
6
6
6
6
6
6


資料來源：中國營養(yǎng)學(xué)會編著的《中國居民膳食指南》，西藏人民出版社2007年版，第176頁。