國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會

關(guān)于進一步深化中央企業(yè)全面預(yù)算管理工作的通知

國資發(fā)評價〔2011〕167號


各中央企業(yè)：

　　近年來，中央企業(yè)大力開展管理創(chuàng)新，普遍建立了預(yù)算管理工作體系，預(yù)算在企業(yè)優(yōu)化資源配置、提高運行效率、加強風(fēng)險管控中的作用日益顯現(xiàn)，為中央企業(yè)實現(xiàn)穩(wěn)健快速發(fā)展提供了重要支撐。但隨著經(jīng)濟全球化、網(wǎng)絡(luò)化步伐加快，以及中央企業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和內(nèi)部資源整合力度不斷加大，部分企業(yè)現(xiàn)有的預(yù)算管理模式已難以適應(yīng)企業(yè)快速發(fā)展的需要。為推動中央企業(yè)不斷改進預(yù)算管理，加快實施全面預(yù)算，有效應(yīng)對復(fù)雜形勢，實現(xiàn)做強做優(yōu)，提升國際競爭能力，現(xiàn)就進一步深化中央企業(yè)全面預(yù)算管理工作通知如下：

　　一、切實加強組織領(lǐng)導(dǎo)，完善全面預(yù)算管理組織體系。全面預(yù)算管理是現(xiàn)代大企業(yè)圍繞發(fā)展戰(zhàn)略，運用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)與信息技術(shù)，融經(jīng)營（業(yè)務(wù)）預(yù)算、資本預(yù)算、薪酬預(yù)算、財務(wù)預(yù)算于一體的綜合管理系統(tǒng)，是企業(yè)在全球范圍內(nèi)優(yōu)化資源配置、提高運行質(zhì)量、改善經(jīng)營效益、加強風(fēng)險管控的有效管理工具和管理機制。全面預(yù)算管理水平直接決定大型企業(yè)戰(zhàn)略和決策的執(zhí)行力、集團管控力、內(nèi)部各單元的協(xié)同力和各要素的集成力，是現(xiàn)代企業(yè)市場競爭能力的重要體現(xiàn)。各中央企業(yè)要充分認識全面預(yù)算管理工作對企業(yè)做強做優(yōu)、提升國際競爭力的重要作用，進一步加強組織領(lǐng)導(dǎo)，完善組織體系，加強制度建設(shè)，落實工作責(zé)任，梳理工作流程，規(guī)范工作內(nèi)容，明確質(zhì)量標準，不斷增強預(yù)算管理工作的系統(tǒng)性和協(xié)同性。各中央企業(yè)主要負責(zé)人要高度重視并組織推動全面預(yù)算管理工作，努力營造全面預(yù)算管理的工作氛圍。各中央企業(yè)預(yù)算管理決策機構(gòu)不僅要負責(zé)審議全面預(yù)算目標的合理性，還要高度關(guān)注預(yù)算組織機制、編制方法、編制基礎(chǔ)、執(zhí)行、監(jiān)督與考核等預(yù)算管理關(guān)鍵環(huán)節(jié)的合理性和有效性。各中央企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立以業(yè)務(wù)流程為導(dǎo)向、以責(zé)任分工為基礎(chǔ)、各相關(guān)職能部門相互配合、各管理層級密切聯(lián)動的全面預(yù)算管理工作體系，形成分工明確、責(zé)任清晰、相互協(xié)同、高效配合的工作機制和責(zé)任機制，為全面預(yù)算管理工作提供有效的組織保障。

　　二、樹立全面預(yù)算管理理念，堅持戰(zhàn)略引領(lǐng)與價值導(dǎo)向。各中央企業(yè)在全面預(yù)算管理體系建設(shè)中，要緊緊圍繞“培育具有國際競爭力的世界一流企業(yè)”目標，堅持持續(xù)不斷地完善并優(yōu)化全面預(yù)算管理體系：一是樹立全面預(yù)算管理理念。全面預(yù)算管理是一項全員參與、涵蓋企業(yè)各類生產(chǎn)要素、貫穿企業(yè)經(jīng)營全過程的系統(tǒng)工程，各中央企業(yè)要以全員為基礎(chǔ)，全過程為標準，全方位為要求，將企業(yè)的人、財、物全部納入全面預(yù)算管理體系，統(tǒng)一協(xié)調(diào)配置內(nèi)部資源，強化預(yù)算全過程控制，充分發(fā)揮全面預(yù)算管理的執(zhí)行效率與效果。二是堅持戰(zhàn)略引領(lǐng)。戰(zhàn)略規(guī)劃是企業(yè)資源配置的方向和目標，全面預(yù)算是戰(zhàn)略實施的工具和機制。各中央企業(yè)應(yīng)當(dāng)依據(jù)國家國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要和國資委確定的中央企業(yè)“十二五”發(fā)展目標，結(jié)合行業(yè)發(fā)展形勢和企業(yè)實際，研究制定本企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃，并在持續(xù)論證戰(zhàn)略規(guī)劃科學(xué)性和合理性的基礎(chǔ)上，緊緊圍繞發(fā)展戰(zhàn)略，通過實施年度滾動預(yù)算，確定年度發(fā)展目標和資源配置方式，確保戰(zhàn)略落地，并不斷得到驗證和改進。三是堅持價值導(dǎo)向。企業(yè)的競爭力最終體現(xiàn)為價值的創(chuàng)造能力。各中央企業(yè)要強化全面預(yù)算管理的價值導(dǎo)向，將風(fēng)險可控前提下的企業(yè)價值最大化作為衡量資源配置效果的標準，堅持成本費用定額與責(zé)任管理，堅持將投資回報水平作為項目取舍的依據(jù)，嚴格控制低效、無效甚至虧損的投資項目，加強低效資產(chǎn)的處置和虧損企業(yè)治理，加快資產(chǎn)周轉(zhuǎn)，并將預(yù)算執(zhí)行主體的價值創(chuàng)造水平作為考核評價的主要內(nèi)容。四是堅持穩(wěn)健發(fā)展原則。各中央企業(yè)全面預(yù)算工作要始終堅持穩(wěn)健發(fā)展理念，注重轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，提升發(fā)展質(zhì)量，合理確定財務(wù)能力可承受的發(fā)展邊界，嚴格控制超出財務(wù)承受能力、盲目追求規(guī)模擴張的行為，兼顧好規(guī)模、速度與效益、質(zhì)量、風(fēng)險的平衡，保持健康、可持續(xù)的財務(wù)結(jié)構(gòu)。

　　三、改進預(yù)算編制方法，提高全面預(yù)算管理科學(xué)化水平。一是切實發(fā)揮好集團總部在預(yù)算編制過程中的統(tǒng)領(lǐng)和總控作用。集團總部預(yù)算組織管理機構(gòu)要依據(jù)企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃、市場分析預(yù)測、可控資源、內(nèi)部運營情況以及以往年度預(yù)算執(zhí)行情況等因素，對未來的主要經(jīng)營指標進行估測，對各種可能的變化情況進行模擬，選擇確定主要預(yù)算目標并編制方案，作為各部門、各層級、各單元預(yù)算編制的目標指引；通過實施“先總后分、總分結(jié)合”和“先下后上、上下結(jié)合”等編制流程，強化集團總部的統(tǒng)領(lǐng)和總控作用，以提升戰(zhàn)略執(zhí)行力和預(yù)算準確性。二是以經(jīng)營預(yù)算為基礎(chǔ)，推動經(jīng)營預(yù)算與財務(wù)預(yù)算、投資預(yù)算與資金預(yù)算的有機結(jié)合。業(yè)務(wù)部門處于市場前端，要做好主要產(chǎn)品產(chǎn)量、主要經(jīng)營業(yè)務(wù)規(guī)模與效益等指標的分析預(yù)測工作，確定年度經(jīng)營計劃；投資管理部門要圍繞企業(yè)戰(zhàn)略和業(yè)務(wù)計劃，結(jié)合企業(yè)資金保障狀況和投資項目預(yù)期效益，合理確定各項資本性開支的規(guī)模與標準；財務(wù)部門要依據(jù)各類預(yù)算編制情況，結(jié)合預(yù)算標桿和資源配置模型，詳細測算財務(wù)資源的承受能力和重大支出的預(yù)期效益，綜合確定各項財務(wù)預(yù)算指標，模擬現(xiàn)金流量，并對各類分項預(yù)算的合理性和可行性進行財務(wù)審核，以提升企業(yè)預(yù)算的合理性和可行性。三是根據(jù)業(yè)務(wù)流程特點，針對不同的預(yù)算項目探索采用固定預(yù)算、彈性預(yù)算、零基預(yù)算、滾動預(yù)算、作業(yè)預(yù)算等不同的預(yù)算編制方法。有條件的企業(yè)，預(yù)算要逐級逐步細化到以季度、月度為周期的基于工作計劃的滾動預(yù)算，并與中長期規(guī)劃有效銜接，更好地保障戰(zhàn)略實施。

　　四、積極推動對標管理，突出做強做優(yōu)。各中央企業(yè)要堅持把對標管理理念引入全面預(yù)算管理，探索對標管理與全面預(yù)算管理的有機結(jié)合。一是要強化各類定額、標準的制訂工作，通過收集整理各類對標數(shù)據(jù)，將企業(yè)的歷史標準、行業(yè)標準與國際先進標準相結(jié)合，明確成本費用、科技投入、資產(chǎn)效率等經(jīng)營指標的管理定額和標準，并納入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、考核體系。二是要廣泛開展預(yù)算目標對標工作，在深入分析研判國內(nèi)外市場形勢的基礎(chǔ)上，充分參考國內(nèi)外同行業(yè)企業(yè)的情況，制定既有挑戰(zhàn)性、又有可實現(xiàn)性的預(yù)算目標。三是要強化預(yù)算管控的對標工作，加強對可控成本費用的對標管理，實現(xiàn)降本增效，提高盈利空間；加強對應(yīng)收賬款、存貨、現(xiàn)金流量、投資回報等指標的對標管理，不斷提高企業(yè)運行效率和運行質(zhì)量。四是要積極推行與優(yōu)秀企業(yè)的對標管理，選取國際、國內(nèi)同行領(lǐng)先企業(yè)作為預(yù)算標桿，通過持續(xù)不斷的對標推動企業(yè)做強做優(yōu)，不斷提升國際競爭力。

　　五、加強關(guān)鍵指標預(yù)算控制，努力提升企業(yè)運行質(zhì)量。各中央企業(yè)在全面預(yù)算管理工作中，要以提高運營質(zhì)量、努力為未來健康發(fā)展提供保障為目標，緊緊抓住企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營各環(huán)節(jié)的關(guān)鍵性指標，從業(yè)務(wù)前端入手，加大管控力度，確保預(yù)算對各項生產(chǎn)經(jīng)營活動的有效控制。一是加強成本費用預(yù)算控制。通過強化定額和對標管理，明確制訂成本費用控制標準，落實成本費用管控責(zé)任，積極推動各預(yù)算單位改進生產(chǎn)流程、開展技術(shù)創(chuàng)新、采用集中招標采購等措施壓縮可控費用，努力實現(xiàn)降本增效。二是加強投資項目預(yù)算控制。各中央企業(yè)在確定年度投資項目時要堅持效益優(yōu)先和資金保障原則，嚴控虧損或低效投資，嚴控資金難以落實的投資，嚴控超越財務(wù)承受能力、過度依賴負債的投資。三是加強現(xiàn)金流量預(yù)算管理。結(jié)合企業(yè)面臨的市場形勢、創(chuàng)現(xiàn)能力等因素，合理確定賒銷和庫存規(guī)模，加強應(yīng)收款項和存貨的預(yù)算管控，加快資金周轉(zhuǎn)，提升現(xiàn)金保障能力。四是加強債務(wù)規(guī)模與結(jié)構(gòu)的預(yù)算管理。通過對預(yù)算資產(chǎn)負債率、帶息負債比率等債務(wù)風(fēng)險類指標設(shè)定合理的目標控制線等措施，嚴格控制債務(wù)規(guī)模過快增長；結(jié)合速動比率、流動負債比率等指標分析，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，切實防范債務(wù)風(fēng)險。

　　六、強化預(yù)算剛性約束，做好預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控與分析工作。預(yù)算的執(zhí)行與控制是全面預(yù)算管理的核心環(huán)節(jié)，是預(yù)算管理中授權(quán)與承諾的實現(xiàn)過程。各中央企業(yè)在預(yù)算管理工作中，一是要加強預(yù)算的剛性約束，上級預(yù)算管理單位正式下達的預(yù)算應(yīng)具有嚴肅性，一般不得調(diào)整；企業(yè)確因市場經(jīng)營環(huán)境、監(jiān)管政策等發(fā)生重大變化導(dǎo)致預(yù)算編制基礎(chǔ)和假設(shè)產(chǎn)生重要變化，或發(fā)生重大臨時預(yù)算項目，或出現(xiàn)重大不可控因素等，可以申請調(diào)整預(yù)算，但必須履行相關(guān)的預(yù)算審批程序。二是要加強預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控，預(yù)算管理部門要加強與各執(zhí)行部門的溝通，動態(tài)監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行情況，反饋預(yù)算執(zhí)行的進度與效果，及時發(fā)現(xiàn)和糾正預(yù)算執(zhí)行中存在的偏差與問題；嚴格預(yù)算執(zhí)行審批程序，嚴控預(yù)算外項目，預(yù)算管控應(yīng)逐步由金額控制向項目控制轉(zhuǎn)變。三是要加強預(yù)算執(zhí)行分析，建立定期的預(yù)算執(zhí)行分析制度及重大事項應(yīng)急分析制度，并將預(yù)算分析的對象，橫向分解到各業(yè)務(wù)流程，縱向深化到各預(yù)算責(zé)任中心，以提高分析的針對性和實效性；客觀分析預(yù)算執(zhí)行差異與原因，及時采取有效的應(yīng)對措施，修正預(yù)算執(zhí)行差異，防止出現(xiàn)預(yù)算編制和執(zhí)行脫節(jié)現(xiàn)象；對于重大預(yù)算執(zhí)行差異，企業(yè)應(yīng)就此展開審慎的分析調(diào)查，認真查明原因，以保證預(yù)算目標的實現(xiàn)。四是加強預(yù)算執(zhí)行情況總結(jié)，認真分析以前年度預(yù)算管理與執(zhí)行中存在的經(jīng)驗與不足，充分發(fā)揮預(yù)算執(zhí)行先進單位或先進業(yè)務(wù)板塊的示范效應(yīng)，不斷改進預(yù)算管理機制，持續(xù)優(yōu)化全面預(yù)算管理工作。

　　七、加強預(yù)算執(zhí)行結(jié)果考核，實現(xiàn)預(yù)算閉環(huán)管理。預(yù)算執(zhí)行結(jié)果考核是落實各預(yù)算責(zé)任主體權(quán)責(zé)的重要手段，是實現(xiàn)全面預(yù)算閉環(huán)管理、發(fā)揮全面預(yù)算管理價值創(chuàng)造功能的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一是要加強對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的考核，建立預(yù)算考核制度，明確預(yù)算考核程序，確定預(yù)算考核指標，結(jié)合預(yù)算重要節(jié)點與關(guān)鍵環(huán)節(jié)定期開展預(yù)算考核工作，將考核貫通到每個預(yù)算責(zé)任主體，實現(xiàn)預(yù)算的閉環(huán)管理。二是要探索實行預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的非合理性偏差問責(zé)制，做到職責(zé)到位，責(zé)任到人，激發(fā)企業(yè)全員參與價值創(chuàng)造的積極性。三是要創(chuàng)新預(yù)算考核方式方法，結(jié)合企業(yè)實際探索建立行之有效的預(yù)算考核評價模型，提高預(yù)算執(zhí)行結(jié)果考核的科學(xué)性，發(fā)揮預(yù)算考核對促進全面預(yù)算管理工作的作用。

　　八、大力推進信息化建設(shè)，保障全面預(yù)算管理順利實施。當(dāng)今時代科學(xué)技術(shù)飛速發(fā)展，企業(yè)經(jīng)營環(huán)境復(fù)雜多變，內(nèi)部管理要求不斷提高。為有效應(yīng)對內(nèi)外環(huán)境的快速變化，充分發(fā)揮全面預(yù)算管理合理預(yù)測、提前防范、有效控制的功能，各中央企業(yè)要積極推動預(yù)算信息系統(tǒng)建設(shè)，充分利用信息化手段，規(guī)范預(yù)算管理流程，提高預(yù)算管理效用。一是要構(gòu)建覆蓋企業(yè)全部重點業(yè)務(wù)、連接各級子企業(yè)、體現(xiàn)中長期戰(zhàn)略規(guī)劃的全面預(yù)算管理信息系統(tǒng)，滿足企業(yè)全面預(yù)算管理龐大的數(shù)據(jù)需求，促進企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的分解與落地。二是通過信息化手段固化預(yù)算管理流程，提高預(yù)算管理工作的效率和標準化水平，提高預(yù)算編制的科學(xué)性，執(zhí)行的有效性。三是要加強預(yù)算信息化系統(tǒng)集成，將企業(yè)的會計核算系統(tǒng)、資金管理系統(tǒng)、人力資源管理系統(tǒng)和資源計劃系統(tǒng)（ERP系統(tǒng)）等資源配置系統(tǒng)實現(xiàn)互聯(lián)互通，滿足多方面、多層次信息高度融合的要求。四是要充分利用預(yù)算管理信息系統(tǒng)的在線分析監(jiān)測功能，及時追蹤分析預(yù)算執(zhí)行情況，不斷調(diào)整修正生產(chǎn)經(jīng)營行為，實現(xiàn)全面預(yù)算管理的事前、事中和事后全過程監(jiān)控，為重大經(jīng)營決策提供有效支撐。

　　國資委將進一步加強對中央企業(yè)全面預(yù)算管理工作的指導(dǎo)，檢查全面預(yù)算管理工作推進情況，研究解決全面預(yù)算管理工作實施過程中存在的問題，推進中央企業(yè)全面預(yù)算管理工作再上新臺階。


　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○一一年十一月八 日