環(huán)境保護部 國家發(fā)展和改革委員會 財政部

關(guān)于加強國家重點生態(tài)功能區(qū)環(huán)境保護和管理的意見

環(huán)發(fā)[2013]16號


各省、自治區(qū)、直轄市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團環(huán)境保護廳（局）、發(fā)展改革委、財政廳（局）：

　　為貫徹落實黨的十八大關(guān)于建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國的理念與精神，推進《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》、《國務(wù)院關(guān)于加強環(huán)境保護重點工作的意見》實施，加強國家重點生態(tài)功能區(qū)環(huán)境保護和管理，增強區(qū)域整體生態(tài)功能，保障國家和區(qū)域生態(tài)安全，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，提出如下意見：

　　一、總體要求

　�。ㄒ唬┲匾�意義。國家重點生態(tài)功能區(qū)是指承擔水源涵養(yǎng)、水土保持、防風固沙和生物多樣性維護等重要生態(tài)功能，關(guān)系全國或較大范圍區(qū)域的生態(tài)安全，需要在國土空間開發(fā)中限制進行大規(guī)模高強度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)，以保持并提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力的區(qū)域。加強國家重點生態(tài)功能區(qū)環(huán)境保護和管理，是增強生態(tài)服務(wù)功能，構(gòu)建國家生態(tài)安全屏障的重要支撐；是促進人與自然和諧，推動生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措；是促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，全面建設(shè)小康社會的重要基礎(chǔ)；是推進主體功能區(qū)建設(shè)，優(yōu)化國土開發(fā)空間格局、建設(shè)美麗中國的重要任務(wù)。

　�。ǘ�）基本原則。堅持以科學發(fā)展觀為指導(dǎo)，加快實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的生態(tài)文明理念，以保障國家生態(tài)安全、促進人與自然和諧相處為目標，以增強區(qū)域生態(tài)服務(wù)功能、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為重點，切實加強國家重點生態(tài)功能區(qū)環(huán)境保護和管理。

　　堅持生態(tài)主導(dǎo)、保護優(yōu)先。把保護和修復(fù)生態(tài)環(huán)境、增強生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力作為首要任務(wù)，堅持保護優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，實施生態(tài)系統(tǒng)綜合管理，嚴格管制各類開發(fā)活動，加強生態(tài)環(huán)境監(jiān)管和評估，減少和防止對生態(tài)系統(tǒng)的干擾和破壞。

　　堅持嚴格準入、限制開發(fā)。按照生態(tài)功能恢復(fù)和保育原則，實行更有針對性的產(chǎn)業(yè)準入和環(huán)境準入政策與標準，提高各類開發(fā)項目的產(chǎn)業(yè)和環(huán)境門檻。根據(jù)區(qū)域資源環(huán)境承載能力，堅持面上保護、點狀開發(fā)，嚴格控制開發(fā)強度和開發(fā)范圍，禁止成片蔓延式開發(fā)擴張，保持并逐步擴大自然生態(tài)空間。

　　堅持示范先行、分步推進。選擇有典型代表性的不同類型國家重點生態(tài)功能區(qū)進行試點，探索限制開發(fā)區(qū)域科學發(fā)展的新模式，探索區(qū)域生態(tài)功能綜合管理的新途徑，創(chuàng)新區(qū)域保護和管理的新機制。

　　二、主要任務(wù)

　�。ㄒ唬﹪栏窨刂崎_發(fā)強度。要按照《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》要求，對國家重點生態(tài)功能區(qū)范圍內(nèi)各類開發(fā)活動進行嚴格管制，使人類活動占用的空間控制在目前水平并逐步縮小，以騰出更多的空間用于維系生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)。要依托資源環(huán)境承載能力相對較強的城鎮(zhèn)，引導(dǎo)城鎮(zhèn)建設(shè)與工業(yè)開發(fā)集中布局、點狀開發(fā)，禁止成片蔓延式開發(fā)擴張。要嚴格開發(fā)區(qū)管理，原則上不再新建各類開發(fā)區(qū)和擴大現(xiàn)有工業(yè)開發(fā)區(qū)的面積，已有的工業(yè)開發(fā)區(qū)要逐步改造成低消耗、可循環(huán)、少排放、“零污染”的生態(tài)型工業(yè)區(qū)。國家發(fā)展改革委要組織地方發(fā)展改革委進一步明確國家重點生態(tài)功能區(qū)的開發(fā)強度等約束性指標。

　�。ǘ�）加強產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)。在不影響主體功能定位、不損害生態(tài)功能的前提下，支持重點生態(tài)功能區(qū)適度開發(fā)利用特色資源，合理發(fā)展適宜性產(chǎn)業(yè)。根據(jù)不同類型重點生態(tài)功能區(qū)的要求，按照生態(tài)功能恢復(fù)和保育原則，國家發(fā)展改革委、環(huán)境保護部牽頭制定實施更加嚴格的產(chǎn)業(yè)準入和環(huán)境要求，制定實施限制和禁止發(fā)展產(chǎn)業(yè)名錄，提高生態(tài)環(huán)境準入門檻，嚴禁不符合主體功能定位的項目進入。對于不適合主體功能定位的現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)，相關(guān)經(jīng)濟綜合管理部門要通過設(shè)備折舊、設(shè)備貸款、土地置換等手段，促進產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移或淘汰。各級發(fā)展改革部門在產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、生產(chǎn)力布局、項目審批等方面，都要嚴格按照國家重點生態(tài)功能區(qū)的定位要求加強管理，合理引導(dǎo)資源要素的配置。編制產(chǎn)業(yè)專項規(guī)劃、布局重大項目，須開展主體功能適應(yīng)性評價，使之成為產(chǎn)業(yè)調(diào)控和項目布局的重要依據(jù)。

　�。ㄈ�）全面劃定生態(tài)紅線。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強環(huán)境保護重點工作的意見》和《國家環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃》要求，環(huán)境保護部要會同有關(guān)部門出臺生態(tài)紅線劃定技術(shù)規(guī)范，在國家重要（重點）生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)紅線，并會同國家發(fā)展改革委、財政部等制定生態(tài)紅線管制要求和環(huán)境經(jīng)濟政策。地方各級政府要根據(jù)國家劃定的生態(tài)紅線，依照各自職責和相關(guān)管制要求嚴格監(jiān)管，對生態(tài)紅線管制區(qū)內(nèi)易對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生破壞或污染的企業(yè)盡快實施關(guān)閉、搬遷等措施，并對受損企業(yè)提供合理的補償或轉(zhuǎn)移安置費用。

　�。ㄋ模┘訌娚鷳B(tài)功能評估。國家和省級環(huán)境保護部門要會同有關(guān)部門加強國家重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)功能調(diào)查與評估工作，制定國家重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)功能調(diào)查與評價指標體系及生態(tài)功能評估技術(shù)規(guī)程，建立健全區(qū)域生態(tài)功能綜合評估長效機制，強化對區(qū)域生態(tài)功能穩(wěn)定性和生態(tài)產(chǎn)品提供能力的評價和考核，定期評估區(qū)域主要生態(tài)功能及其動態(tài)變化情況。環(huán)境保護和財政部門要加大對國家重點生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核力度，完善考核機制，考核結(jié)果作為中央對地方國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金分配的重要依據(jù)。區(qū)域生態(tài)功能評估結(jié)果要及時送發(fā)展改革、財政和環(huán)境保護部門，作為評估當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展質(zhì)量和生態(tài)文明建設(shè)水平的重要依據(jù)，納入政府績效考核；同時作為產(chǎn)業(yè)布局、項目審批、財政轉(zhuǎn)移支付和環(huán)境保護監(jiān)管的重要依據(jù)。

　�。ㄎ澹�強化生態(tài)環(huán)境監(jiān)管。地方各級環(huán)境保護部門要從嚴控制排污許可證發(fā)放，嚴格落實國家節(jié)能減排政策措施，保證區(qū)域內(nèi)污染物排放總量持續(xù)下降。專項規(guī)劃以及建設(shè)項目環(huán)境影響評價等文件，要設(shè)立生態(tài)環(huán)境評估專門章節(jié)，并提出可行的預(yù)防措施。要強化監(jiān)督檢查，建立專門針對國家重點生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)紅線管制區(qū)的協(xié)調(diào)監(jiān)管機制。各級環(huán)境保護部門要對重點生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)紅線管制區(qū)內(nèi)的各類資源開發(fā)、生態(tài)建設(shè)和恢復(fù)等項目進行分類管理，依據(jù)其不同的生態(tài)影響特點和程度實行嚴格的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管，建立天地一體化的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體系，完善區(qū)域內(nèi)整體聯(lián)動監(jiān)管機制。地方各級政府要全面實行礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度，嚴格按照提取標準收提并納入稅前生產(chǎn)成本，專戶管理和使用，全面落實企業(yè)和政府生態(tài)保護與恢復(fù)治理責任。嚴禁盲目引入外來物種，嚴格控制轉(zhuǎn)基因生物環(huán)境釋放活動，減少對自然生態(tài)系統(tǒng)的人為干擾，防止發(fā)生不可逆的生態(tài)破壞。要健全生態(tài)環(huán)境保護責任追究制度，加大懲罰力度。對于未按重點生態(tài)功能區(qū)環(huán)境保護和管理要求執(zhí)行的地區(qū)和建設(shè)單位，上級有關(guān)部門要暫停審批新建項目可行性研究報告或規(guī)劃，適當扣減國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付等資金，環(huán)境保護部門暫停評審或?qū)徟�其�?guī)劃或新建項目環(huán)境影響評價文件。對生態(tài)環(huán)境造成嚴重后果的，除責令其修復(fù)和損害賠償外，將依法追究相關(guān)責任人的責任。

　　（六）健全生態(tài)補償機制。加快制定出臺生態(tài)補償政策法規(guī)，建立動態(tài)調(diào)整、獎懲分明、導(dǎo)向明確的生態(tài)補償長效機制。中央財政要繼續(xù)加大對國家重點生態(tài)功能區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度，并會同發(fā)展改革和環(huán)境保護部門明確和強化地方政府生態(tài)保護責任。地方各級政府要依據(jù)財政部印發(fā)的國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法，制定本區(qū)域重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的相關(guān)標準和實施細則，推進國家重點生態(tài)功能區(qū)政績考核體系的配套改革。地方各級政府要以保障國家生態(tài)安全格局為目標，嚴格按照要求把財政轉(zhuǎn)移支付資金主要用于保護生態(tài)環(huán)境和提高基本公共服務(wù)水平等。鼓勵探索建立地區(qū)間橫向援助機制，生態(tài)環(huán)境受益地區(qū)要采取資金補助、定向援助、對口支援等多種形式，對相應(yīng)的重點生態(tài)功能區(qū)進行補償。

　　三、保障措施

　　（一）切實加強組織領(lǐng)導(dǎo)。各部門要加強組織管理和協(xié)調(diào)，編制重點生態(tài)功能區(qū)區(qū)域規(guī)劃和生態(tài)保護規(guī)劃，明確相應(yīng)的政策措施、資金投入等要求。地方各級政府要加強組織領(lǐng)導(dǎo)，強化協(xié)調(diào)溝通，切實建立和完善生態(tài)保護優(yōu)先的績效考核評價體系，落實對轄區(qū)內(nèi)重點生態(tài)功能區(qū)環(huán)境保護和管理的目標責任。

　�。ǘ�）完善配套政策體系。地方各級政府要建立健全有利于國家重點生態(tài)功能區(qū)環(huán)境保護和管理的各項政策措施及法律法規(guī)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類生態(tài)環(huán)境保護與建設(shè)資金的分配和使用，發(fā)揮各項政策和資金的合力，促進區(qū)域整體生態(tài)功能改善。地方各級發(fā)展改革、財政和環(huán)境保護部門要制定實施有利于重點生態(tài)功能區(qū)保護的財政、投資、產(chǎn)業(yè)和環(huán)境保護等配套政策，支持開展有利于重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)功能保護和恢復(fù)的基礎(chǔ)理論和應(yīng)用技術(shù)研究，推廣適宜重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)保護和恢復(fù)治理技術(shù)，加強國家重點生態(tài)功能區(qū)建設(shè)。

　�。ㄈ�）加強監(jiān)督評估工作。發(fā)展改革部門要加強對國家重點生態(tài)功能區(qū)建設(shè)整體進展成效的督檢查和綜合評估工作。環(huán)境保護部門要建立健全專業(yè)隊伍和技術(shù)手段，強化國家重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)功能專項評估和監(jiān)管工作，并將評估與監(jiān)管結(jié)果向全社會公布。有關(guān)部門要加強相互配合，相互支撐，形成合力。

　�。ㄋ模┕膭铋_展試點示范。國家發(fā)展改革委會同財政部、環(huán)境保護部等部門在不同類型的國家重點生態(tài)功能區(qū)中，選擇一些具有典型代表性地區(qū)進行試點示范，指導(dǎo)地方政府研究制定試點示范方案，引導(dǎo)限制開發(fā)區(qū)域探索科學發(fā)展的新模式。國家從政策、資金和技術(shù)上對試點示范地區(qū)給予支持和傾斜，并及時總結(jié)經(jīng)驗，促進交流和推廣，發(fā)揮試點示范地區(qū)在重點生態(tài)功能區(qū)建設(shè)方面的先行和導(dǎo)向作用。

　　國家發(fā)展改革、財政和環(huán)境保護等有關(guān)部門以及地方各級政府，要加強銜接協(xié)調(diào)，切實把實施主體功能戰(zhàn)略、加強國家重點生態(tài)功能區(qū)保護和建設(shè)作為推進科學發(fā)展、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的重大戰(zhàn)略舉措，進一步轉(zhuǎn)變觀念、提高認識、強化責任，貫徹落實好相關(guān)政策舉措，提升區(qū)域整體生態(tài)功能水平，全面建設(shè)生態(tài)文明。

　　附件：國家重點生態(tài)功能區(qū)示意圖
http://www.mep.gov.cn/gkml/hbb/bwj/201302/W020130201576155639555.rar


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2013年1月22日