最高人民檢察院

湖北省十堰市鄖陽區(qū)人民檢察院訴

鄖陽區(qū)林業(yè)局行政公益訴訟案

(檢例第30號)

　　【關(guān)鍵詞】

　　行政公益訴訟 公共利益 依法履行法定職責(zé)

　　【基本案情】

　　2013年3月至4月,金興國、吳剛、趙豐強在未經(jīng)縣級林業(yè)主管部門同意、未辦理林地使用許可手續(xù)的情況下,在湖北省十堰市鄖陽區(qū)楊溪鋪鎮(zhèn)財神廟村五組、卜家河村一組、楊溪鋪村大溝處,相繼占用國家和省級生態(tài)公益林地0.28公頃、0.22公頃、0.28公頃開采建筑石料。2013年4月22日、4月30日、5月2日,鄖陽區(qū)林業(yè)局對金興國、吳剛、趙豐強作出行政處罰決定,責(zé)令金興國、吳剛、趙豐強停止違法行為,恢復(fù)所毀林地原狀,分別處以56028元、22000元、28000元罰款,限期十五日內(nèi)繳清。金興國、吳剛、趙豐強在收到行政處罰決定書后,在法定期限內(nèi)均未申請行政復(fù)議,也未提起行政訴訟,僅分別繳納罰款20000元、15000元、20000元,未將被毀公益林地恢復(fù)原狀。鄖陽區(qū)林業(yè)局在法定期限內(nèi)既未催告三名行政相對人履行行政處罰決定所確定的義務(wù),也未向人民法院申請強制執(zhí)行,致使其作出的行政處罰決定未得到全部執(zhí)行,被毀公益林地未得到及時修復(fù)。

　　【訴前程序】

　　2015年12月12日,鄖陽區(qū)人民檢察院向區(qū)林業(yè)局發(fā)出檢察建議,建議區(qū)林業(yè)局規(guī)范執(zhí)法,認(rèn)真落實行政處罰決定,采取有效措施,恢復(fù)森林植被。區(qū)林業(yè)局收到檢察建議后,在規(guī)定期限內(nèi)既未按檢察建議進行整改落實,也未書面回復(fù)。

　　鄖陽區(qū)人民檢察院經(jīng)調(diào)查核實,沒有公民、法人和其他社會組織因公益林被毀而提起相關(guān)訴訟。

　　【訴訟過程】

　　2016年2月29日,鄖陽區(qū)人民檢察院以公益訴訟人身份向鄖陽區(qū)人民法院提起行政公益訴訟,要求法院確認(rèn)區(qū)林業(yè)局未依法履行職責(zé)違法,并判令其依法繼續(xù)履行職責(zé)。鄖陽區(qū)人民檢察院認(rèn)為:

　　一、金興國等3人破壞了公益林,損害了社會公共利益。根據(jù)國家林業(yè)局、財政部制定的《國家級公益林區(qū)劃界定辦法》第二條、《湖北省生態(tài)公益林管理辦法》第二條規(guī)定,公益林有提供公益性服務(wù)的典型目的,金興國等3人非法改變公益林用途,導(dǎo)致公共利益受損。專家意見認(rèn)為,金興國等3人共破壞11.7畝生態(tài)公益林,單從森林資源方面已造成對公共生態(tài)環(huán)境影響。

　　二、鄖陽區(qū)林業(yè)局怠于履職,行政處罰決定得不到有效執(zhí)行,國家和社會公共利益持續(xù)處于受侵害狀態(tài)。區(qū)林業(yè)局對其轄區(qū)內(nèi)的森林資源有管理和監(jiān)督的職責(zé)。針對金興國等3人的違法行為,區(qū)林業(yè)局已對金興國等3人處以限期恢復(fù)林地原狀和罰款的行政處罰決定。作出行政處罰決定后,區(qū)林業(yè)局還應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第五十一條規(guī)定,對金興國等3人逾期未履行生效行政處罰決定的行為,依法采取法律規(guī)定的措施督促履行。但區(qū)林業(yè)局怠于履職,致使行政處罰決定得不到有效執(zhí)行,被金興國等3人非法改變用途的林地未恢復(fù)原狀,剩余罰款未依法收繳,區(qū)林業(yè)局也沒有對金興國等3人加處罰款,導(dǎo)致國家和社會公共利益持續(xù)處于受侵害狀態(tài)。

　　案件審理過程中,經(jīng)鄖陽區(qū)林業(yè)局督促,吳剛、趙豐強相繼將罰款及加處罰款全部繳清,金興國繳納了全部罰款及部分加處罰款,剩余加處罰款以經(jīng)濟困難為由申請緩繳,區(qū)林業(yè)局批準(zhǔn)了金興國緩繳加處罰款的請求。同時,金興國等三人均在被毀林地上補栽了苗木。受鄖陽區(qū)人民法院委托,十堰市林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計院對被毀林地當(dāng)前生態(tài)恢復(fù)程度及生態(tài)恢復(fù)所需期限進行了鑒定,鑒定意見為:造林時間、樹種、苗木質(zhì)量、造林密度、造林方式等符合林業(yè)造林相關(guān)技術(shù)要求,在正常管護的情況下修復(fù)期限至少需要三年的時間才能達到郁閉要求。

　　鄖陽區(qū)林業(yè)局在案件審理期間提交了一套對被毀林地擬定的管護方案。方案中,區(qū)林業(yè)局明確表示愿意繼續(xù)履行監(jiān)督管理職責(zé),采取有效措施進行補救,恢復(fù)被毀林地的生態(tài)功能,并且成立領(lǐng)導(dǎo)小組,明確責(zé)任單位、管護范圍、管護措施和相關(guān)要求。

　　【案件結(jié)果】

　　2016年5月5日,鄖陽區(qū)人民法院作出一審判決:確認(rèn)鄖陽區(qū)林業(yè)局在對金興國、吳剛、趙豐強作出行政處罰決定后,未依法履行后續(xù)監(jiān)督、管理和申請人民法院強制執(zhí)行法定職責(zé)的行為違法;責(zé)令區(qū)林業(yè)局繼續(xù)履行收繳剩余加處罰款的法定職責(zé);責(zé)令區(qū)林業(yè)局繼續(xù)履行被毀林地生態(tài)修復(fù)工作的監(jiān)督、管理法定職責(zé)。

　　一審宣判后,鄖陽區(qū)林業(yè)局未上訴,判決已發(fā)生法律效力。

　　案件辦理期間,十堰市、鄖陽區(qū)兩級黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)表態(tài)要積極支持檢察機關(guān)提起公益訴訟。庭審期間組織了70余名相關(guān)行政機關(guān)負(fù)責(zé)人到庭旁聽。鄖陽區(qū)林業(yè)局局長當(dāng)庭就其怠于履職行為鞠躬道歉。

　　案件宣判后,湖北省林業(yè)廳專門向全省林業(yè)行政部門下發(fā)文件,要求各級林業(yè)部門高度重視檢察機關(guān)監(jiān)督,引以為戒,認(rèn)真整改、切實規(guī)范林業(yè)執(zhí)法,并在全省范圍內(nèi)開展規(guī)范執(zhí)法自查活動,查找、整改違法作為和不作為的問題。

　　【要旨】

　　負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)對侵害生態(tài)環(huán)境和資源保護領(lǐng)域的侵權(quán)人進行行政處罰后,怠于履行法定職責(zé),既未依法履行后續(xù)監(jiān)督、管理職責(zé),也未申請人民法院強制執(zhí)行,導(dǎo)致國家和社會公共利益未脫離受侵害狀態(tài),經(jīng)訴前程序后,人民檢察院可以向人民法院提起行政公益訴訟。

　　【指導(dǎo)意義】

　　1. 檢察機關(guān)提起公益訴訟的前提是公共利益受到侵害。公共利益可以界定為:由不特定多數(shù)主體享有的,具有基本性、整體性和發(fā)展性的重大利益。在實踐中,判斷被侵害的利益是否屬于公共利益范疇,可以從以下幾個方面來把握:一是公共利益的主體是不特定的多數(shù)人。公共利益首先是一種多數(shù)人的利益,但又不同于一般的多數(shù)人利益,其享有主體具有開放性。二是公共利益具有基本性。公共利益是有關(guān)國家和社會共同體及其成員生存和發(fā)展的基本利益,如公共安全、公共秩序、自然環(huán)境和公民的生命、健康、自由等。三是公共利益具有整體性和層次性。公共利益是一種整體性利益,可以分享,但不可以分割。公共利益不僅有涉及全國范圍的存在形式,也有某個地區(qū)的存在形式。四是公共利益具有發(fā)展性。公共利益始終與社會價值取向聯(lián)系在一起,會隨著時代的發(fā)展變化而變化,也會隨著不同社會價值觀的改變而變動。五是公共利益具有重大性。其涉及不特定多數(shù)人,涉及公共政策變動,涉及公權(quán)與私權(quán)的限度,代表的利益都是重大利益。六是公共利益具有相對性。它受時空條件的影響,在此時此地認(rèn)定為公共利益的事項,彼時彼地可能應(yīng)認(rèn)定為非公共利益。

　　2. 行政機關(guān)沒有依法履行法定職責(zé)與國家和社會公共利益受到侵害是檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的必要條件。判斷負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)是否依法履職,關(guān)鍵要厘清行政機關(guān)的法定職責(zé)和行政機關(guān)是否依法履職到位;判斷國家和社會公共利益是否受侵害,要看違法行政行為造成國家和社會公共利益的實然侵害,發(fā)出檢察建議后要看國家和社會公共利益是否脫離被侵害狀態(tài)。

　　【相關(guān)規(guī)定】

　　《中華人民共和國行政處罰法》(2009年修正)

　　第五十一條 當(dāng)事人逾期不履行行政處罰決定的,作出行政處罰決定的行政機關(guān)可以采取下列措施:

　　(一)到期不繳納罰款的,每日按罰款數(shù)額的百分之三加處罰款;

　　(二)根據(jù)法律規(guī)定,將查封、扣押的財物拍賣或者將凍結(jié)的存款劃撥抵繳罰款;

　　(三)申請人民法院強制執(zhí)行。

　　《中華人民共和國行政強制法》(2011年6月30日第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十一次會議通過)

　　第五十條 行政機關(guān)依法作出要求當(dāng)事人履行排除妨礙、恢復(fù)原狀等義務(wù)的行政決定,當(dāng)事人逾期不履行,經(jīng)催告仍不履行,其后果已經(jīng)或者將危害交通安全、造成環(huán)境污染或者破壞自然資源的,行政機關(guān)可以代履行,或者委托沒有利害關(guān)系的第三人代履行。

　　第五十三條 當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟,又不履行行政決定的,沒有行政強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)可以自期限屆滿之日起三個月內(nèi),依照本章規(guī)定申請人民法院強制執(zhí)行。

　　《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》(2015年12月16日最高人民檢察院第十二屆檢察委員會第四十五次會議通過)

　　第二十八條 人民檢察院履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為,造成國家和社會公共利益受到侵害,公民、法人和其他社會組織由于沒有直接利害關(guān)系,沒有也無法提起訴訟的,可以向人民法院提起行政公益訴訟。

　　人民檢察院履行職責(zé)包括履行職務(wù)犯罪偵查、批準(zhǔn)或者決定逮捕、審查起訴、控告檢察、訴訟監(jiān)督等職責(zé)。