最高人民檢察院

貴州省錦屏縣人民檢察院訴錦屏縣環(huán)保局

行政公益訴訟案

(檢例第32號(hào))

　　【關(guān)鍵詞】

　　行政公益訴訟 指定集中管轄 履行法定職責(zé)到位

　　【基本案情】

　　2014年8月5日,貴州省黔東南州錦屏縣環(huán)保局在執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)鴻發(fā)石材公司、雄軍石材公司等七家石材加工企業(yè)均存在未按建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保設(shè)施“同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)”要求配套建設(shè),并將生產(chǎn)中的污水直接排放清水江,造成清水江懸浮物和油污污染的后果。錦屏縣環(huán)保局責(zé)令鴻發(fā)石材公司、雄軍石材公司等七家石材加工企業(yè)立即停產(chǎn)整改。鴻發(fā)石材公司等七家石材加工企業(yè)在收到停產(chǎn)整改通知后,在未完成環(huán)境保護(hù)設(shè)施建設(shè)和報(bào)請(qǐng)驗(yàn)收的情形下,仍擅自開工生產(chǎn)并繼續(xù)向清水江排污。

　　【訴前程序】

　　2014年8月15日,錦屏縣人民檢察院在開展督促起訴工作中發(fā)現(xiàn)上述七家企業(yè)沒有停產(chǎn)整改,向錦屏縣環(huán)保局發(fā)出檢察建議,建議錦屏縣環(huán)保局及時(shí)跟進(jìn)對(duì)上述七家企業(yè)的督促與檢查,對(duì)于不按要求整改的企業(yè)依法依規(guī)進(jìn)行處罰,并將情況書面回復(fù)檢察院。2015年4月16日,錦屏縣人民檢察院發(fā)現(xiàn)鴻發(fā)石材公司和雄軍石材公司仍未修建環(huán)保設(shè)施卻一直生產(chǎn)、排污,遂再次向錦屏縣環(huán)保局發(fā)出檢察建議,督促縣環(huán)保局履行監(jiān)督管理職責(zé),對(duì)鴻發(fā)石材公司和雄軍石材公司的違法行為進(jìn)行制止和處罰并書面回復(fù)。對(duì)于上述檢察建議,錦屏縣環(huán)保局均逾期未答復(fù),也未依法履行監(jiān)督管理職責(zé),督促違法企業(yè)停業(yè)整改。2015年11月11日,錦屏縣環(huán)保局責(zé)令鴻發(fā)石材公司、雄軍石材公司立即停止生產(chǎn)。12月1日,錦屏縣環(huán)保局對(duì)鴻發(fā)石材公司和雄軍石材公司分別作出罰款1萬元的行政處罰。但錦屏縣環(huán)保局仍沒有向錦屏縣人民檢察院書面回復(fù)。

　　錦屏縣人民檢察院經(jīng)調(diào)查核實(shí),沒有公民、法人和其他社會(huì)組織因鴻發(fā)石材公司和雄軍石材公司非法排污行為而提起相關(guān)訴訟。

　　【訴訟過程】

　　2015年12月18日,錦屏縣人民檢察院根據(jù)《貴州省高級(jí)人民法院關(guān)于環(huán)境保護(hù)案件指定集中管轄的規(guī)定(試行)》,以公益訴訟人身份向福泉市人民法院提起行政公益訴訟,訴求判令:1. 確認(rèn)錦屏縣環(huán)保局對(duì)鴻發(fā)石材公司、雄軍石材公司等企業(yè)違法生產(chǎn)怠于履行監(jiān)督管理職責(zé)的行為違法;2. 判令錦屏縣環(huán)保局履行行政監(jiān)督管理職責(zé),依法對(duì)鴻發(fā)石材公司、雄軍石材公司進(jìn)行處罰。錦屏縣人民檢察院認(rèn)為:

　　一、錦屏縣環(huán)保局具有環(huán)境保護(hù)工作監(jiān)督管理的職責(zé)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第十條規(guī)定,錦屏縣環(huán)保局作為錦屏縣的環(huán)境保護(hù)主管部門,監(jiān)督管理本縣生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作是其法定職責(zé)。

　　二、錦屏縣環(huán)保局明知生產(chǎn)企業(yè)違法卻沒有有效制止。錦屏縣環(huán)保局發(fā)現(xiàn)鴻發(fā)石材公司、雄軍石材公司等七家企業(yè)的違法行為后,雖責(zé)令違法企業(yè)限期整改,但并未繼續(xù)就整改情況進(jìn)行監(jiān)督管理。經(jīng)檢察機(jī)關(guān)多次督促,仍未履行環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督管理職責(zé),導(dǎo)致排污企業(yè)的違法行為未得到制止,其怠于履行職責(zé)的行為與其行政職能是相違背的。

　　三、國(guó)家和社會(huì)公共利益未脫離被侵害狀態(tài)。錦屏縣環(huán)保局不依法及時(shí)履行職責(zé),繼續(xù)放任上述企業(yè)違法生產(chǎn),進(jìn)一步加劇清水江的水質(zhì)污染和生態(tài)破壞。污水中高濃度懸浮物常年沉積于河床,還將給下游水庫(kù)的行洪、泄洪帶來安全隱患,國(guó)家和社會(huì)公共利益受到更加嚴(yán)重的侵害。

　　2015年12月24日,錦屏縣環(huán)保局向錦屏縣人民檢察院書面回復(fù),稱其已對(duì)鴻發(fā)石材公司、雄軍石材公司予以處罰。2015年12月29日,錦屏縣人民檢察院經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)查看,發(fā)現(xiàn)鴻發(fā)石材公司和雄軍石材公司仍在生產(chǎn),污水在未經(jīng)有效處理的情況下仍排向清水江。2015年12月31日,錦屏縣政府組織國(guó)土、環(huán)保、安監(jiān)等部門,開展非煤礦山集中整治專項(xiàng)行動(dòng),對(duì)清水江沿河兩岸包括鴻發(fā)石材公司、雄軍石材公司在內(nèi)存在環(huán)境違法行為的石材加工企業(yè)全部實(shí)行關(guān)停。

　　庭審過程中,錦屏縣人民檢察院申請(qǐng)撤回訴訟請(qǐng)求中的第二項(xiàng),即:判令錦屏縣環(huán)保局履行行政監(jiān)督管理職責(zé),依法對(duì)鴻發(fā)石材公司、雄軍石材公司進(jìn)行處罰的訴訟請(qǐng)求。

　　【案件結(jié)果】

　　2016年1月13日,福泉市人民法院依法作出一審判決,確認(rèn)被告錦屏縣環(huán)保局在2014年8月5日至2015年12月31日對(duì)鴻發(fā)、雄軍等企業(yè)違法生產(chǎn)的行為怠于履行監(jiān)督管理職責(zé)的行為違法。

　　一審宣判后,錦屏縣環(huán)保局未上訴,判決已發(fā)生法律效力。

　　案件庭審期間,黔東南州各市縣環(huán)保局局長(zhǎng)、錦屏縣政府行政職能部門的主要負(fù)責(zé)人、生態(tài)環(huán)境破壞較嚴(yán)重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一把手均到庭參與旁聽,實(shí)現(xiàn)了辦理一案、教育一片的警示效果。庭審結(jié)束后,錦屏縣環(huán)保局局長(zhǎng)表示:“公益訴訟是檢察院對(duì)環(huán)境保護(hù)工作的支持和促進(jìn),在以后的工作中一定要加以改進(jìn)落實(shí),要舉一反三,加強(qiáng)與政法等部門的協(xié)作溝通,共同為保護(hù)生態(tài)環(huán)境作貢獻(xiàn)。”

　　該案一審宣判后,貴州省委、省政府領(lǐng)導(dǎo)高度重視,密切關(guān)注案件后續(xù)整改工作,省環(huán)保廳根據(jù)要求立即成立工作小組趕赴黔東南州和錦屏縣,就依法做好涉案企業(yè)處理進(jìn)行指導(dǎo),并向全省各級(jí)環(huán)保主管部門專題通報(bào)了案件情況,明確要求在全省推動(dòng)建立環(huán)保行政執(zhí)法責(zé)任制,完善環(huán)保行政執(zhí)法制度和程序。要求全省各級(jí)環(huán)保部門及執(zhí)法人員要以此為鑒,積極支持配合檢察機(jī)關(guān)公益訴訟工作,大力提高依法行政意識(shí),加強(qiáng)和改進(jìn)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管工作。錦屏縣委總結(jié)案件經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),對(duì)環(huán)保工作進(jìn)行了專題研究部署,及時(shí)成立聯(lián)合執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)小組專項(xiàng)整治錦屏縣非煤礦山,明確了具體整改目標(biāo)、整治內(nèi)容和整改要求,從源頭上遏制和治理環(huán)境污染問題。

　　【要旨】

　　1. 行政相對(duì)人違法行為是否停止可以作為判斷行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)到位的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。

　　2. 生態(tài)環(huán)保民事、行政案件可以指定集中管轄。

　　【指導(dǎo)意義】

　　1. 行政機(jī)關(guān)違法作為或不作為是人民檢察院提起行政公益訴訟的前提條件。實(shí)踐中,環(huán)境保護(hù)執(zhí)法是一項(xiàng)連續(xù)性、持續(xù)性強(qiáng)的執(zhí)法工作,檢察機(jī)關(guān)在判斷行政機(jī)關(guān)是否盡到生態(tài)環(huán)境和資源監(jiān)管保護(hù)的法定職責(zé)時(shí),行政相對(duì)人違法行為是否停止可以作為一個(gè)判斷標(biāo)準(zhǔn)。行政機(jī)關(guān)雖有執(zhí)法行為,但沒有依照法定職責(zé)執(zhí)法到位,導(dǎo)致行政相對(duì)人的違法行為仍在繼續(xù),造成生態(tài)環(huán)境和資源受到侵害的后果,經(jīng)人民檢察院督促依法履職后,行政機(jī)關(guān)在一定期限內(nèi)仍然沒有依法履職到位,國(guó)家和社會(huì)公共利益仍處在被侵害狀態(tài),人民檢察院可以將行政機(jī)關(guān)作為被告提起行政公益訴訟。

　　2. 生態(tài)環(huán)保民事、行政案件可以指定集中管轄。根據(jù)《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第三十八條、《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第十八條第二款、《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第七條、《最高人民法院關(guān)于行政案件管轄若干問題的規(guī)定》第五條、第九條的規(guī)定,生態(tài)環(huán)保民事、行政案件可以根據(jù)審判工作的實(shí)際情況,指定集中管轄。生態(tài)環(huán)保民事、行政案件采取集中管轄模式,有利于避免對(duì)跨行政區(qū)劃環(huán)境污染分段治理,各自為政,治標(biāo)不治本的問題;有利于在對(duì)區(qū)域內(nèi)污染情況進(jìn)行整體評(píng)估的基礎(chǔ)上,統(tǒng)一司法政策和裁判尺度,實(shí)現(xiàn)司法裁判法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一;有利于避免因按行政區(qū)劃管轄案件帶來的地方保護(hù)。

　　【相關(guān)規(guī)定】

　　《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》(2012年修正)

　　第三十八條 上級(jí)人民法院有權(quán)審理下級(jí)人民法院管轄的第一審民事案件;確有必要將本院管轄的第一審民事案件交下級(jí)人民法院審理的,應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)其上級(jí)人民法院批準(zhǔn)。

　　下級(jí)人民法院對(duì)它所管轄的第一審民事案件,認(rèn)為需要由上級(jí)人民法院審理的,可以報(bào)請(qǐng)上級(jí)人民法院審理。

　　《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》(2014年修正)

　　第十八條 行政案件由最初作出行政行為的行政機(jī)關(guān)所在地人民法院管轄。經(jīng)復(fù)議的案件,也可以由復(fù)議機(jī)關(guān)所在地人民法院管轄。

　　經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn),高級(jí)人民法院可以根據(jù)審判工作的實(shí)際情況,確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件。

　　《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》(2014年修訂)

　　第十條 國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門,對(duì)全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理;縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門,對(duì)本行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。

　　縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門和軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)部門,依照有關(guān)法律的規(guī)定對(duì)資源保護(hù)和污染防治等環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施監(jiān)督管理。

　　第四十一條 建設(shè)項(xiàng)目中防治污染的設(shè)施,應(yīng)當(dāng)與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用。防治污染的設(shè)施應(yīng)當(dāng)符合經(jīng)批準(zhǔn)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的要求,不得擅自拆除或者閑置。

　　《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(2014年12月8日最高人民法院審判委員會(huì)第1631次會(huì)議通過)

　　第七條 經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn),高級(jí)人民法院可以根據(jù)本轄區(qū)環(huán)境和生態(tài)保護(hù)的實(shí)際情況,在轄區(qū)內(nèi)確定部分中級(jí)人民法院受理第一審環(huán)境民事公益訴訟案件。

　　中級(jí)人民法院管轄環(huán)境民事公益訴訟案件的區(qū)域由高級(jí)人民法院確定。

　　《最高人民法院關(guān)于行政案件管轄若干問題的規(guī)定》(2007年12月17日由最高人民法院審判委員會(huì)第1441次會(huì)議通過)

　　第五條 中級(jí)人民法院對(duì)基層人民法院管轄的第一審行政案件,根據(jù)案件情況,可以決定自己審理,也可以指定本轄區(qū)其他基層人民法院管轄。

　　第九條 中級(jí)人民法院和高級(jí)人民法院管轄的第一審行政案件需要由上一級(jí)人民法院審理或者指定管轄的,參照本規(guī)定。

　　《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》(1998年11月18日國(guó)務(wù)院第10次常務(wù)會(huì)議通過,1998年11月29日發(fā)布施行)

　　第二十八條 違反本條例規(guī)定,建設(shè)項(xiàng)目需要配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施未建成、未經(jīng)驗(yàn)收或者經(jīng)驗(yàn)收不合格,主體工程正式投入生產(chǎn)或者使用的,由審批該建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書、環(huán)境影響報(bào)告表或者環(huán)境影響登記表的環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用,可以處10萬元以下的罰款。