中共中央辦公廳 國務院辦公廳

中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發(fā)《關于創(chuàng)新體制機制推進農業(yè)綠色發(fā)展的意見》




新華社北京9月30日電 近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于創(chuàng)新體制機制推進農業(yè)綠色發(fā)展的意見》，并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結合實際認真貫徹落實。

《關于創(chuàng)新體制機制推進農業(yè)綠色發(fā)展的意見》全文如下。

推進農業(yè)綠色發(fā)展，是貫徹新發(fā)展理念、推進農業(yè)供給側結構性改革的必然要求，是加快農業(yè)現代化、促進農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重大舉措，是守住綠水青山、建設美麗中國的時代擔當，對保障國家食物安全、資源安全和生態(tài)安全，維系當代人福祉和保障子孫后代永續(xù)發(fā)展具有重大意義。黨的十八大以來，黨中央、國務院作出一系列重大決策部署，農業(yè)綠色發(fā)展實現了良好開局。但總體上看，農業(yè)主要依靠資源消耗的粗放經營方式沒有根本改變，農業(yè)面源污染和生態(tài)退化的趨勢尚未有效遏制，綠色優(yōu)質農產品和生態(tài)產品供給還不能滿足人民群眾日益增長的需求，農業(yè)支撐保障制度體系有待進一步健全。為創(chuàng)新體制機制，推進農業(yè)綠色發(fā)展，現提出如下意見。

一、總體要求

（一）指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立和貫徹落實新發(fā)展理念，認真落實黨中央、國務院決策部署，以綠水青山就是金山銀山理念為指引，以資源環(huán)境承載力為基準，以推進農業(yè)供給側結構性改革為主線，尊重農業(yè)發(fā)展規(guī)律，強化改革創(chuàng)新、激勵約束和政府監(jiān)管，轉變農業(yè)發(fā)展方式，優(yōu)化空間布局，節(jié)約利用資源，保護產地環(huán)境，提升生態(tài)服務功能，全力構建人與自然和諧共生的農業(yè)發(fā)展新格局，推動形成綠色生產方式和生活方式，實現農業(yè)強、農民富、農村美，為建設美麗中國、增進民生福祉、實現經濟社會可持續(xù)發(fā)展提供堅實支撐。

（二）基本原則

——堅持以空間優(yōu)化、資源節(jié)約、環(huán)境友好、生態(tài)穩(wěn)定為基本路徑。牢固樹立節(jié)約集約循環(huán)利用的資源觀，把保護生態(tài)環(huán)境放在優(yōu)先位置，落實構建生態(tài)功能保障基線、環(huán)境質量安全底線、自然資源利用上線的要求，防止將農業(yè)生產與生態(tài)建設對立，把綠色發(fā)展導向貫穿農業(yè)發(fā)展全過程。

——堅持以糧食安全、綠色供給、農民增收為基本任務。突出保供給、保收入、保生態(tài)的協(xié)調統(tǒng)一，保障國家糧食安全，增加綠色優(yōu)質農產品供給，構建綠色發(fā)展產業(yè)鏈價值鏈，提升質量效益和競爭力，變綠色為效益，促進農民增收，助力脫貧攻堅。

——堅持以制度創(chuàng)新、政策創(chuàng)新、科技創(chuàng)新為基本動力。全面深化改革，構建以資源管控、環(huán)境監(jiān)控和產業(yè)準入負面清單為主要內容的農業(yè)綠色發(fā)展制度體系，科學適度有序的農業(yè)空間布局體系，綠色循環(huán)發(fā)展的農業(yè)產業(yè)體系，以綠色生態(tài)為導向的政策支持體系和科技創(chuàng)新推廣體系，全面激活農業(yè)綠色發(fā)展的內生動力。

——堅持以農民主體、市場主導、政府依法監(jiān)管為基本遵循。既要明確生產經營者主體責任，又要通過市場引導和政府支持，調動廣大農民參與綠色發(fā)展的積極性，推動實現資源有償使用、環(huán)境保護有責、生態(tài)功能改善激勵、產品優(yōu)質優(yōu)價。加大政府支持和執(zhí)法監(jiān)管力度，形成保護有獎、違法必究的明確導向。

（三）目標任務。把農業(yè)綠色發(fā)展擺在生態(tài)文明建設全局的突出位置，全面建立以綠色生態(tài)為導向的制度體系，基本形成與資源環(huán)境承載力相匹配、與生產生活生態(tài)相協(xié)調的農業(yè)發(fā)展格局，努力實現耕地數量不減少、耕地質量不降低、地下水不超采，化肥、農藥使用量零增長，秸稈、畜禽糞污、農膜全利用，實現農業(yè)可持續(xù)發(fā)展、農民生活更加富裕、鄉(xiāng)村更加美麗宜居。

資源利用更加節(jié)約高效。到2020年，嚴守18.65億畝耕地紅線，全國耕地質量平均比2015年提高0.5個等級，農田灌溉水有效利用系數提高到0.55以上。到2030年，全國耕地質量水平和農業(yè)用水效率進一步提高。

產地環(huán)境更加清潔。到2020年，主要農作物化肥、農藥使用量實現零增長，化肥、農藥利用率達到40%；秸稈綜合利用率達到85%，養(yǎng)殖廢棄物綜合利用率達到75%，農膜回收率達到80%。到2030年，化肥、農藥利用率進一步提升，農業(yè)廢棄物全面實現資源化利用。

生態(tài)系統(tǒng)更加穩(wěn)定。到2020年，全國森林覆蓋率達到23%以上，濕地面積不低于8億畝，基本農田林網控制率達到95%，草原綜合植被蓋度達到56%。到2030年，田園、草原、森林、濕地、水域生態(tài)系統(tǒng)進一步改善。

綠色供給能力明顯提升。到2020年，全國糧食（谷物）綜合生產能力穩(wěn)定在5.5億噸以上，農產品質量安全水平和品牌農產品占比明顯提升，休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游加快發(fā)展。到2030年，農產品供給更加優(yōu)質安全，農業(yè)生態(tài)服務能力進一步提高。

二、優(yōu)化農業(yè)主體功能與空間布局

（四）落實農業(yè)功能區(qū)制度。大力實施國家主體功能區(qū)戰(zhàn)略，依托全國農業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃和優(yōu)勢農產品區(qū)域布局規(guī)劃，立足水土資源匹配性，將農業(yè)發(fā)展區(qū)域細劃為優(yōu)化發(fā)展區(qū)、適度發(fā)展區(qū)、保護發(fā)展區(qū)，明確區(qū)域發(fā)展重點。加快劃定糧食生產功能區(qū)、重要農產品生產保護區(qū)，認定特色農產品優(yōu)勢區(qū)，明確區(qū)域生產功能。

（五）建立農業(yè)生產力布局制度。圍繞解決空間布局上資源錯配和供給錯位的結構性矛盾，努力建立反映市場供求與資源稀缺程度的農業(yè)生產力布局，鼓勵因地制宜、就地生產、就近供應，建立主要農產品生產布局定期監(jiān)測和動態(tài)調整機制。在優(yōu)化發(fā)展區(qū)更好發(fā)揮資源優(yōu)勢，提升重要農產品生產能力；在適度發(fā)展區(qū)加快調整農業(yè)結構，限制資源消耗大的產業(yè)規(guī)模；在保護發(fā)展區(qū)堅持保護優(yōu)先、限制開發(fā)，加大生態(tài)建設力度，實現保供給與保生態(tài)有機統(tǒng)一。完善糧食主產區(qū)利益補償機制，健全糧食產銷協(xié)作機制，推動糧食產銷橫向利益補償。鼓勵地方積極開展試驗示范、農墾率先示范，提高軍地農業(yè)綠色發(fā)展水平。推進國家農業(yè)可持續(xù)發(fā)展試驗示范區(qū)創(chuàng)建，同時成為農業(yè)綠色發(fā)展的試點先行區(qū)。

（六）完善農業(yè)資源環(huán)境管控制度。強化耕地、草原、漁業(yè)水域、濕地等用途管控，嚴控圍湖造田、濫墾濫占草原等不合理開發(fā)建設活動對資源環(huán)境的破壞。堅持最嚴格的耕地保護制度，全面落實永久基本農田特殊保護政策措施。以縣為單位，針對農業(yè)資源與生態(tài)環(huán)境突出問題，建立農業(yè)產業(yè)準入負面清單制度，因地制宜制定禁止和限制發(fā)展產業(yè)目錄，明確種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展方向和開發(fā)強度，強化準入管理和底線約束，分類推進重點地區(qū)資源保護和嚴重污染地區(qū)治理。

（七）建立農業(yè)綠色循環(huán)低碳生產制度。在華北、西北等地下水過度利用區(qū)適度壓減高耗水作物，在東北地區(qū)嚴格控制旱改水，選育推廣節(jié)肥、節(jié)水、抗病新品種。以土地消納糞污能力確定養(yǎng)殖規(guī)模，引導畜牧業(yè)生產向環(huán)境容量大的地區(qū)轉移，科學合理劃定禁養(yǎng)區(qū)，適度調減南方水網地區(qū)養(yǎng)殖總量。禁養(yǎng)區(qū)劃定減少的畜禽規(guī)模養(yǎng)殖用地，可在適宜養(yǎng)殖區(qū)域按有關規(guī)定及時予以安排，并強化服務。實施動物疫病凈化計劃，推動動物疫病防控從有效控制到逐步凈化消滅轉變。推行水產健康養(yǎng)殖制度，合理確定湖泊、水庫、灘涂、近岸海域等養(yǎng)殖規(guī)模和養(yǎng)殖密度，逐步減少河流湖庫、近岸海域投餌網箱養(yǎng)殖，防控水產養(yǎng)殖污染。建立低碳、低耗、循環(huán)、高效的加工流通體系。探索區(qū)域農業(yè)循環(huán)利用機制，實施糧經飼統(tǒng)籌、種養(yǎng)加結合、農林牧漁融合循環(huán)發(fā)展。

（八）建立貧困地區(qū)農業(yè)綠色開發(fā)機制。立足貧困地區(qū)資源稟賦，堅持保護環(huán)境優(yōu)先，因地制宜選擇有資源優(yōu)勢的特色產業(yè)，推進產業(yè)精準扶貧。把貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢轉化為經濟優(yōu)勢，推行綠色生產方式，大力發(fā)展綠色、有機和地理標志優(yōu)質特色農產品，支持創(chuàng)建區(qū)域品牌；推進一二三產融合發(fā)展，發(fā)揮生態(tài)資源優(yōu)勢，發(fā)展休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游，帶動貧困農戶脫貧致富。

三、強化資源保護與節(jié)約利用

（九）建立耕地輪作休耕制度。推動用地與養(yǎng)地相結合，集成推廣綠色生產、綜合治理的技術模式，在確保國家糧食安全和農民收入穩(wěn)定增長的前提下，對土壤污染嚴重、區(qū)域生態(tài)功能退化、可利用水資源匱乏等不宜連續(xù)耕作的農田實行輪作休耕。降低耕地利用強度，落實東北黑土地保護制度，管控西北內陸、沿海灘涂等區(qū)域開墾耕地行為。全面建立耕地質量監(jiān)測和等級評價制度，明確經營者耕地保護主體責任。實施土地整治，推進高標準農田建設。

（十）建立節(jié)約高效的農業(yè)用水制度。推行農業(yè)灌溉用水總量控制和定額管理。強化農業(yè)取水許可管理，嚴格控制地下水利用，加大地下水超采治理力度。全面推進農業(yè)水價綜合改革，按照總體不增加農民負擔的原則，加快建立合理農業(yè)水價形成機制和節(jié)水激勵機制，切實保護農民合理用水權益，提高農民有償用水意識和節(jié)水積極性。突出農藝節(jié)水和工程節(jié)水措施，推廣水肥一體化及噴灌、微灌、管道輸水灌溉等農業(yè)節(jié)水技術，健全基層節(jié)水農業(yè)技術推廣服務體系。充分利用天然降水，積極有序發(fā)展雨養(yǎng)農業(yè)。

（十一）健全農業(yè)生物資源保護與利用體系。加強動植物種質資源保護利用，加快國家種質資源庫、畜禽水產基因庫和資源保護場（區(qū)、圃）規(guī)劃建設，推進種質資源收集保存、鑒定和育種，全面普查農作物種質資源。加強野生動植物自然保護區(qū)建設，推進瀕危野生植物資源原生境保護、移植保存和人工繁育。實施生物多樣性保護重大工程，開展瀕危野生動植物物種調查和專項救護，實施珍稀瀕危水生生物保護行動計劃和長江珍稀特有水生生物拯救工程。加強海洋漁業(yè)資源調查研究能力建設。完善外來物種風險監(jiān)測評估與防控機制，建設生物天敵繁育基地和關鍵區(qū)域生物入侵阻隔帶，擴大生物替代防治示范技術試點規(guī)模。

四、加強產地環(huán)境保護與治理

（十二）建立工業(yè)和城鎮(zhèn)污染向農業(yè)轉移防控機制。制定農田污染控制標準，建立監(jiān)測體系，嚴格工業(yè)和城鎮(zhèn)污染物處理和達標排放，依法禁止未經處理達標的工業(yè)和城鎮(zhèn)污染物進入農田、養(yǎng)殖水域等農業(yè)區(qū)域。強化經常性執(zhí)法監(jiān)管制度建設。出臺耕地土壤污染治理及效果評價標準，開展污染耕地分類治理。

（十三）健全農業(yè)投入品減量使用制度。繼續(xù)實施化肥農藥使用量零增長行動，推廣有機肥替代化肥、測土配方施肥，強化病蟲害統(tǒng)防統(tǒng)治和全程綠色防控。完善農藥風險評估技術標準體系，加快實施高劇毒農藥替代計劃。規(guī)范限量使用飼料添加劑，減量使用獸用抗菌藥物。建立農業(yè)投入品電子追溯制度，嚴格農業(yè)投入品生產和使用管理，支持低消耗、低殘留、低污染農業(yè)投入品生產。

（十四）完善秸稈和畜禽糞污等資源化利用制度。嚴格依法落實秸稈禁燒制度，整縣推進秸稈全量化綜合利用，優(yōu)先開展就地還田。推進秸稈發(fā)電并網運行和全額保障性收購，開展秸稈高值化、產業(yè)化利用，落實好沼氣、秸稈等可再生能源電價政策。開展尾菜、農產品加工副產物資源化利用。以沼氣和生物天然氣為主要處理方向，以農用有機肥和農村能源為主要利用方向，強化畜禽糞污資源化利用，依法落實規(guī)模養(yǎng)殖環(huán)境評價準入制度，明確地方政府屬地責任和規(guī)模養(yǎng)殖場主體責任。依據土地利用規(guī)劃，積極保障秸稈和畜禽糞污資源化利用用地。健全病死畜禽無害化處理體系，引導病死畜禽集中處理。

（十五）完善廢舊地膜和包裝廢棄物等回收處理制度。加快出臺新的地膜標準，依法強制生產、銷售和使用符合標準的加厚地膜，以縣為單位開展地膜使用全回收、消除土壤殘留等試驗試點。建立農藥包裝廢棄物等回收和集中處理體系，落實使用者妥善收集、生產者和經營者回收處理的責任。

五、養(yǎng)護修復農業(yè)生態(tài)系統(tǒng)

（十六）構建田園生態(tài)系統(tǒng)。遵循生態(tài)系統(tǒng)整體性、生物多樣性規(guī)律，合理確定種養(yǎng)規(guī)模，建設完善生物緩沖帶、防護林網、灌溉渠系等田間基礎設施，恢復田間生物群落和生態(tài)鏈，實現農田生態(tài)循環(huán)和穩(wěn)定。優(yōu)化鄉(xiāng)村種植、養(yǎng)殖、居住等功能布局，拓展農業(yè)多種功能，打造種養(yǎng)結合、生態(tài)循環(huán)、環(huán)境優(yōu)美的田園生態(tài)系統(tǒng)。

（十七）創(chuàng)新草原保護制度。健全草原產權制度，規(guī)范草原經營權流轉，探索建立全民所有草原資源有償使用和分級行使所有權制度。落實草原生態(tài)保護補助獎勵政策，嚴格實施草原禁牧休牧輪牧和草畜平衡制度，防止超載過牧。加強嚴重退化、沙化草原治理。完善草原監(jiān)管制度，加強草原監(jiān)理體系建設，強化草原征占用審核審批管理，落實土地用途管制制度。

（十八）健全水生生態(tài)保護修復制度�？茖W劃定江河湖海限捕、禁捕區(qū)域，健全海洋伏季休漁和長江、黃河、珠江等重點河流禁漁期制度，率先在長江流域水生生物保護區(qū)實現全面禁捕，嚴厲打擊“絕戶網”等非法捕撈行為。實施海洋漁業(yè)資源總量管理制度，完善漁船管理制度，建立幼魚資源保護機制，開展捕撈限額試點，推進海洋牧場建設。完善水生生物增殖放流，加強水生生物資源養(yǎng)護。因地制宜實施河湖水系自然連通，確定河道砂石禁采區(qū)、禁采期。

（十九）實行林業(yè)和濕地養(yǎng)護制度。建設覆蓋全面、布局合理、結構優(yōu)化的農田防護林和村鎮(zhèn)綠化林帶。嚴格實施濕地分級管理制度，嚴格保護國際重要濕地、國家重要濕地、國家級濕地自然保護區(qū)和國家濕地公園等重要濕地。開展退化濕地恢復和修復，嚴格控制開發(fā)利用和圍墾強度。加快構建退耕還林還草、退耕還濕、防沙治沙，以及石漠化、水土流失綜合生態(tài)治理長效機制。

六、健全創(chuàng)新驅動與約束激勵機制

（二十）構建支撐農業(yè)綠色發(fā)展的科技創(chuàng)新體系。完善科研單位、高校、企業(yè)等各類創(chuàng)新主體協(xié)同攻關機制，開展以農業(yè)綠色生產為重點的科技聯合攻關。在農業(yè)投入品減量高效利用、種業(yè)主要作物聯合攻關、有害生物綠色防控、廢棄物資源化利用、產地環(huán)境修復和農產品綠色加工貯藏等領域盡快取得一批突破性科研成果。完善農業(yè)綠色科技創(chuàng)新成果評價和轉化機制，探索建立農業(yè)技術環(huán)境風險評估體系，加快成熟適用綠色技術、綠色品種的示范、推廣和應用。借鑒國際農業(yè)綠色發(fā)展經驗，加強國際間科技和成果交流合作。

（二十一）完善農業(yè)生態(tài)補貼制度。建立與耕地地力提升和責任落實相掛鉤的耕地地力保護補貼機制。改革完善農產品價格形成機制，深化棉花目標價格補貼，統(tǒng)籌玉米和大豆生產者補貼，堅持補貼向優(yōu)勢區(qū)傾斜，減少或退出非優(yōu)勢區(qū)補貼。改革漁業(yè)補貼政策，支持捕撈漁民減船轉產、海洋牧場建設、增殖放流等資源養(yǎng)護措施。完善耕地、草原、森林、濕地、水生生物等生態(tài)補償政策，繼續(xù)支持退耕還林還草。有效利用綠色金融激勵機制，探索綠色金融服務農業(yè)綠色發(fā)展的有效方式，加大綠色信貸及專業(yè)化擔保支持力度，創(chuàng)新綠色生態(tài)農業(yè)保險產品。加大政府和社會資本合作（PPP）在農業(yè)綠色發(fā)展領域的推廣應用，引導社會資本投向農業(yè)資源節(jié)約、廢棄物資源化利用、動物疫病凈化和生態(tài)保護修復等領域。

（二十二）建立綠色農業(yè)標準體系。清理、廢止與農業(yè)綠色發(fā)展不適應的標準和行業(yè)規(guī)范。制定修訂農獸藥殘留、畜禽屠宰、飼料衛(wèi)生安全、冷鏈物流、畜禽糞污資源化利用、水產養(yǎng)殖尾水排放等國家標準和行業(yè)標準。強化農產品質量安全認證機構監(jiān)管和認證過程管控。改革無公害農產品認證制度，加快建立統(tǒng)一的綠色農產品市場準入標準，提升綠色食品、有機農產品和地理標志農產品等認證的公信力和權威性。實施農業(yè)綠色品牌戰(zhàn)略，培育具有區(qū)域優(yōu)勢特色和國際競爭力的農產品區(qū)域公用品牌、企業(yè)品牌和產品品牌。加強農產品質量安全全程監(jiān)管，健全與市場準入相銜接的食用農產品合格證制度，依托現有資源建立國家農產品質量安全追溯管理平臺，加快農產品質量安全追溯體系建設。積極參與國際標準的制定修訂，推進農產品認證結果互認。

（二十三）完善綠色農業(yè)法律法規(guī)體系。研究制定修訂體現農業(yè)綠色發(fā)展需求的法律法規(guī)，完善耕地保護、農業(yè)污染防治、農業(yè)生態(tài)保護、農業(yè)投入品管理等方面的法律制度。開展農業(yè)節(jié)約用水立法研究工作。加大執(zhí)法和監(jiān)督力度，依法打擊破壞農業(yè)資源環(huán)境的違法行為。健全重大環(huán)境事件和污染事故責任追究制度及損害賠償制度，提高違法成本和懲罰標準。

（二十四）建立農業(yè)資源環(huán)境生態(tài)監(jiān)測預警體系。建立耕地、草原、漁業(yè)水域、生物資源、產地環(huán)境以及農產品生產、市場、消費信息監(jiān)測體系，加強基礎設施建設，統(tǒng)一標準方法，實時監(jiān)測報告，科學分析評價，及時發(fā)布預警。定期監(jiān)測農業(yè)資源環(huán)境承載能力，建立重要農業(yè)資源臺賬制度，構建充分體現資源稀缺和損耗程度的生產成本核算機制，研究農業(yè)生態(tài)價值統(tǒng)計方法。充分利用農業(yè)信息技術，構建天空地數字農業(yè)管理系統(tǒng)。

（二十五）健全農業(yè)人才培養(yǎng)機制。把節(jié)約利用農業(yè)資源、保護產地環(huán)境、提升生態(tài)服務功能等內容納入農業(yè)人才培養(yǎng)范疇，培養(yǎng)一批具有綠色發(fā)展理念、掌握綠色生產技術技能的農業(yè)人才和新型職業(yè)農民。積極培育新型農業(yè)經營主體，鼓勵其率先開展綠色生產。健全生態(tài)管護員制度，在生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)因地制宜增加護林員、草管員等公益崗位。

七、保障措施

（二十六）落實領導責任。地方各級黨委和政府要加強組織領導，把農業(yè)綠色發(fā)展納入領導干部任期生態(tài)文明建設責任制內容。農業(yè)部要發(fā)揮好牽頭協(xié)調作用，會同有關部門按照本意見的要求，抓緊研究制定具體實施方案，明確目標任務、職責分工和具體要求，建立農業(yè)綠色發(fā)展推進機制，確保各項政策措施落到實處，重要情況要及時向黨中央、國務院報告。

（二十七）實施農業(yè)綠色發(fā)展全民行動。在生產領域，推行畜禽糞污資源化利用、有機肥替代化肥、秸稈綜合利用、農膜回收、水生生物保護，以及投入品綠色生產、加工流通綠色循環(huán)、營銷包裝低耗低碳等綠色生產方式。在消費領域，從國民教育、新聞宣傳、科學普及、思想文化等方面入手，持續(xù)開展“光盤行動”，推動形成厲行節(jié)約、反對浪費、抵制奢侈、低碳循環(huán)等綠色生活方式。

（二十八）建立考核獎懲制度。依據綠色發(fā)展指標體系，完善農業(yè)綠色發(fā)展評價指標，適時開展部門聯合督查。結合生態(tài)文明建設目標評價考核工作，對農業(yè)綠色發(fā)展情況進行評價和考核。建立獎懲機制，對農業(yè)綠色發(fā)展中取得顯著成績的單位和個人，按照有關規(guī)定給予表彰，對落實不力的進行問責。