國務(wù)院辦公廳

國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)草原保護(hù)修復(fù)的若干意見

國辦發(fā)〔2021〕7號(hào)



各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：

草原是我國重要的生態(tài)系統(tǒng)和自然資源，在維護(hù)國家生態(tài)安全、邊疆穩(wěn)定、民族團(tuán)結(jié)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展、農(nóng)牧民增收等方面具有基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性作用。黨的十八大以來，草原保護(hù)修復(fù)工作取得顯著成效，草原生態(tài)持續(xù)惡化的狀況得到初步遏制，部分地區(qū)草原生態(tài)明顯恢復(fù)。但當(dāng)前我國草原生態(tài)系統(tǒng)整體仍較脆弱，保護(hù)修復(fù)力度不夠、利用管理水平不高、科技支撐能力不足、草原資源底數(shù)不清等問題依然突出，草原生態(tài)形勢依然嚴(yán)峻。為進(jìn)一步加強(qiáng)草原保護(hù)修復(fù)，加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，經(jīng)國務(wù)院同意，現(xiàn)提出以下意見。

一、總體要求

（一）指導(dǎo)思想。以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會(huì)精神，深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，堅(jiān)持綠水青山就是金山銀山、山水林田湖草是一個(gè)生命共同體，按照節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，以完善草原保護(hù)修復(fù)制度、推進(jìn)草原治理體系和治理能力現(xiàn)代化為主線，加強(qiáng)草原保護(hù)管理，推進(jìn)草原生態(tài)修復(fù)，促進(jìn)草原合理利用，改善草原生態(tài)狀況，推動(dòng)草原地區(qū)綠色發(fā)展，為建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國奠定重要基礎(chǔ)。

（二）工作原則。

堅(jiān)持尊重自然，保護(hù)優(yōu)先。遵循順應(yīng)生態(tài)系統(tǒng)演替規(guī)律和內(nèi)在機(jī)理，促進(jìn)草原休養(yǎng)生息，維護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)安全穩(wěn)定。宜林則林、宜草則草，林草有機(jī)結(jié)合。把保護(hù)草原生態(tài)放在更加突出的位置，全面維護(hù)和提升草原生態(tài)功能。

堅(jiān)持系統(tǒng)治理，分區(qū)施策。采取綜合措施全面保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)草原生態(tài)系統(tǒng)，同時(shí)注重因地制宜、突出重點(diǎn)，增強(qiáng)草原保護(hù)修復(fù)的系統(tǒng)性、針對(duì)性、長效性。

堅(jiān)持科學(xué)利用，綠色發(fā)展。正確處理保護(hù)與利用的關(guān)系，在保護(hù)好草原生態(tài)的基礎(chǔ)上，科學(xué)利用草原資源，促進(jìn)草原地區(qū)綠色發(fā)展和農(nóng)牧民增收。

堅(jiān)持政府主導(dǎo)，全民參與。明確地方各級(jí)人民政府保護(hù)修復(fù)草原的主導(dǎo)地位，落實(shí)林（草）長制，充分發(fā)揮農(nóng)牧民的主體作用，積極引導(dǎo)全社會(huì)參與草原保護(hù)修復(fù)。

（三）主要目標(biāo)。到2025年，草原保護(hù)修復(fù)制度體系基本建立，草畜矛盾明顯緩解，草原退化趨勢得到根本遏制，草原綜合植被蓋度穩(wěn)定在57%左右，草原生態(tài)狀況持續(xù)改善。到2035年，草原保護(hù)修復(fù)制度體系更加完善，基本實(shí)現(xiàn)草畜平衡，退化草原得到有效治理和修復(fù)，草原綜合植被蓋度穩(wěn)定在60%左右，草原生態(tài)功能和生產(chǎn)功能顯著提升，在美麗中國建設(shè)中的作用彰顯。到本世紀(jì)中葉，退化草原得到全面治理和修復(fù)，草原生態(tài)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)，形成人與自然和諧共生的新格局。

二、工作措施

（四）建立草原調(diào)查體系。完善草原調(diào)查制度，整合優(yōu)化草原調(diào)查隊(duì)伍，健全草原調(diào)查技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。在第三次全國國土調(diào)查基礎(chǔ)上，適時(shí)組織開展草原資源專項(xiàng)調(diào)查，全面查清草原類型、權(quán)屬、面積、分布、質(zhì)量以及利用狀況等底數(shù)，建立草原管理基本檔案。（自然資源部、國家林草局負(fù)責(zé)）

（五）健全草原監(jiān)測評(píng)價(jià)體系。建立完善草原監(jiān)測評(píng)價(jià)隊(duì)伍、技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)體系。加強(qiáng)草原監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，充分利用遙感衛(wèi)星等數(shù)據(jù)資源，構(gòu)建空天地一體化草原監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)化草原動(dòng)態(tài)監(jiān)測。健全草原監(jiān)測評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)匯交、定期發(fā)布和信息共享機(jī)制。加強(qiáng)草原統(tǒng)計(jì)，完善草原統(tǒng)計(jì)指標(biāo)和方法。（國家林草局、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、國家統(tǒng)計(jì)局等按職責(zé)分工負(fù)責(zé)）

（六）編制草原保護(hù)修復(fù)利用規(guī)劃。按照因地制宜、分區(qū)施策的原則，依據(jù)國土空間規(guī)劃，編制全國草原保護(hù)修復(fù)利用規(guī)劃，明確草原功能分區(qū)、保護(hù)目標(biāo)和管理措施。合理規(guī)劃牧民定居點(diǎn)，防止出現(xiàn)定居點(diǎn)周邊草原退化問題。地方各級(jí)人民政府要依據(jù)上一級(jí)規(guī)劃，編制本行政區(qū)域草原保護(hù)修復(fù)利用規(guī)劃并組織實(shí)施。（國家林草局、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部等按職責(zé)分工負(fù)責(zé)）

（七）加大草原保護(hù)力度。落實(shí)基本草原保護(hù)制度，把維護(hù)國家生態(tài)安全、保障草原畜牧業(yè)健康發(fā)展所需最基本、最重要的草原劃定為基本草原，實(shí)施更加嚴(yán)格的保護(hù)和管理，確�；�本草原面積不減少、質(zhì)量不下降、用途不改變。嚴(yán)格落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線制度和國土空間用途管制制度。加大執(zhí)法監(jiān)督力度，建立健全草原聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，嚴(yán)厲打擊、堅(jiān)決遏制各類非法擠占草原生態(tài)空間、亂開濫墾草原等行為。建立健全草原執(zhí)法責(zé)任追究制度，嚴(yán)格落實(shí)草原生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。加強(qiáng)礦藏開采、工程建設(shè)等征占用草原審核審批管理，強(qiáng)化源頭管控和事中事后監(jiān)管。依法規(guī)范規(guī)模化養(yǎng)殖場等設(shè)施建設(shè)占用草原行為。完善落實(shí)禁牧休牧和草畜平衡制度，依法查處超載過牧和禁牧休牧期違規(guī)放牧行為。組織開展草畜平衡示范縣建設(shè)，總結(jié)推廣實(shí)現(xiàn)草畜平衡的經(jīng)驗(yàn)和模式。（國家林草局、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等按職責(zé)分工負(fù)責(zé)）

（八）完善草原自然保護(hù)地體系。整合優(yōu)化建立草原類型自然保護(hù)地，實(shí)行整體保護(hù)、差別化管理。開展自然保護(hù)地自然資源確權(quán)登記，在自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)，原則上禁止人為活動(dòng)；在自然保護(hù)地一般控制區(qū)和草原自然公園，實(shí)行負(fù)面清單管理，規(guī)范生產(chǎn)生活和旅游等活動(dòng)，增強(qiáng)草原生態(tài)系統(tǒng)的完整性和連通性，為野生動(dòng)植物生存繁衍留下空間，有效保護(hù)生物多樣性。（國家林草局、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部等按職責(zé)分工負(fù)責(zé)）

（九）加快推進(jìn)草原生態(tài)修復(fù)。實(shí)施草原生態(tài)修復(fù)治理，加快退化草原植被和土壤恢復(fù)，提升草原生態(tài)功能和生產(chǎn)功能。在嚴(yán)重超載過牧地區(qū)，采取禁牧封育、免耕補(bǔ)播、松土施肥、鼠蟲害防治等措施，促進(jìn)草原植被恢復(fù)。對(duì)已墾草原，按照國務(wù)院批準(zhǔn)的范圍和規(guī)模，有計(jì)劃地退耕還草。在水土條件適宜地區(qū)，實(shí)施退化草原生態(tài)修復(fù)，鼓勵(lì)和支持人工草地建設(shè)，恢復(fù)提升草原生產(chǎn)能力，支持優(yōu)質(zhì)儲(chǔ)備飼草基地建設(shè)，促進(jìn)草原生態(tài)修復(fù)與草原畜牧業(yè)高質(zhì)量發(fā)展有機(jī)融合。強(qiáng)化草原生物災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警，加強(qiáng)草原有害生物及外來入侵物種防治，不斷提高綠色防治水平。完善草原火災(zāi)突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，加強(qiáng)草原火情監(jiān)測預(yù)警和火災(zāi)防控。健全草原生態(tài)保護(hù)修復(fù)監(jiān)管制度。（國家林草局、自然資源部、應(yīng)急部、生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等按職責(zé)分工負(fù)責(zé)）

（十）統(tǒng)籌推進(jìn)林草生態(tài)治理。按照山水林田湖草整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理的要求和宜林則林、宜草則草、宜荒則荒的原則，統(tǒng)籌推進(jìn)森林、草原保護(hù)修復(fù)和荒漠化治理。在干旱半干旱地區(qū)，堅(jiān)持以水定綠，采取以草灌為主、林草結(jié)合方式恢復(fù)植被，增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性。在林草交錯(cuò)地帶，營造林草復(fù)合植被，避免過分強(qiáng)調(diào)集中連片和高密度造林。在森林區(qū)，適當(dāng)保留林間和林緣草地，形成林地、草地鑲嵌分布的復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)。在草原區(qū)，對(duì)生態(tài)系統(tǒng)脆弱、生態(tài)區(qū)位重要的退化草原，加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)和保護(hù)管理，鞏固生態(tài)治理成果。研究設(shè)置林草覆蓋率指標(biāo)，用于考核評(píng)價(jià)各地生態(tài)建設(shè)成效。（國家林草局負(fù)責(zé)）

（十一）大力發(fā)展草種業(yè)。建立健全國家草種質(zhì)資源保護(hù)利用體系，鼓勵(lì)地方開展草種質(zhì)資源普查，建立草種質(zhì)資源庫、資源圃及原生境保護(hù)為一體的保存體系，完善草種質(zhì)資源收集保存、評(píng)價(jià)鑒定、創(chuàng)新利用和信息共享的技術(shù)體系。加強(qiáng)優(yōu)良草種特別是優(yōu)質(zhì)鄉(xiāng)土草種選育、擴(kuò)繁、儲(chǔ)備和推廣利用，不斷提高草種自給率，滿足草原生態(tài)修復(fù)用種需要。完善草品種審定制度，加強(qiáng)草種質(zhì)量監(jiān)管。（國家林草局負(fù)責(zé)）

（十二）合理利用草原資源。牧區(qū)要以實(shí)現(xiàn)草畜平衡為目標(biāo)，優(yōu)化畜群結(jié)構(gòu)，控制放牧牲畜數(shù)量，提高科學(xué)飼養(yǎng)和放牧管理水平，減輕天然草原放牧壓力。半農(nóng)半牧區(qū)要因地制宜建設(shè)多年生人工草地，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。農(nóng)區(qū)要結(jié)合退耕還草、草田輪作等工作，大力發(fā)展人工草地，提高飼草供給能力，發(fā)展規(guī)�；�、標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖。加快轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)草原畜牧業(yè)生產(chǎn)方式，優(yōu)化牧區(qū)、半農(nóng)半牧區(qū)和農(nóng)區(qū)資源配置，推行“牧區(qū)繁育、農(nóng)區(qū)育肥”等生產(chǎn)模式，提高資源利用效率。發(fā)展現(xiàn)代草業(yè)，支持草產(chǎn)品加工業(yè)發(fā)展，建立完善草產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系。強(qiáng)化農(nóng)牧民培訓(xùn)，提升科學(xué)保護(hù)、合理利用草原的能力水平。（農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家林草局等按職責(zé)分工負(fù)責(zé)）

（十三）完善草原承包經(jīng)營制度。加快推進(jìn)草原確權(quán)登記頒證。牧區(qū)半牧區(qū)要著重解決草原承包地塊四至不清、證地不符、交叉重疊等問題。草原面積較小、零星分布地區(qū)，要因地制宜采取靈活多樣方式落實(shí)完善草原承包經(jīng)營制度，明確責(zé)任主體。加強(qiáng)草原承包經(jīng)營管理，明確所有權(quán)、使用權(quán)，穩(wěn)定承包權(quán)，放活經(jīng)營權(quán)。規(guī)范草原經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，引導(dǎo)鼓勵(lì)按照放牧系統(tǒng)單元實(shí)行合作經(jīng)營，提高草原合理經(jīng)營利用水平。在落實(shí)草原承包經(jīng)營制度和規(guī)范經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)，要充分考慮草原生態(tài)系統(tǒng)的完整性，防止草原碎片化。（國家林草局、自然資源部等按職責(zé)分工負(fù)責(zé)）

（十四）穩(wěn)妥推進(jìn)國有草原資源有償使用制度改革。合理確定國有草原有償使用范圍。由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員實(shí)行家庭或者聯(lián)戶承包經(jīng)營使用的國有草原，不納入有償使用范圍，但需要明確使用者保護(hù)草原的義務(wù)。應(yīng)簽訂協(xié)議明確國有草原所有權(quán)代理行使主體和使用權(quán)人并落實(shí)雙方權(quán)利義務(wù)。探索創(chuàng)新國有草原所有者權(quán)益的有效實(shí)現(xiàn)形式，國有草原所有權(quán)代理行使主體以租金、特許經(jīng)營費(fèi)、經(jīng)營收益分紅等方式收取有償使用費(fèi)，并建立收益分配機(jī)制。將有償使用情況納入年度國有資產(chǎn)報(bào)告。（國家林草局、自然資源部、國家發(fā)展改革委、財(cái)政部等按職責(zé)分工負(fù)責(zé)）

（十五）推動(dòng)草原地區(qū)綠色發(fā)展。科學(xué)推進(jìn)草原資源多功能利用，加快發(fā)展綠色低碳產(chǎn)業(yè)，努力拓寬農(nóng)牧民增收渠道。充分發(fā)揮草原生態(tài)和文化功能，打造一批草原旅游景區(qū)、度假地和精品旅游線路，推動(dòng)草原旅游和生態(tài)康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。引導(dǎo)支持草原地區(qū)低收入人口通過參與草原保護(hù)修復(fù)增加收入。（國家林草局、文化和旅游部、國家鄉(xiāng)村振興局等按職責(zé)分工負(fù)責(zé)）

三、保障措施

（十六）提升科技支撐能力。通過國家科技計(jì)劃，支持草原科技創(chuàng)新，開展草原保護(hù)修復(fù)重大問題研究，盡快在退化草原修復(fù)治理、生態(tài)系統(tǒng)重建、生態(tài)服務(wù)價(jià)值評(píng)估、智慧草原建設(shè)等方面取得突破，著力解決草原保護(hù)修復(fù)科技支撐能力不足問題。加強(qiáng)草品種選育、草種生產(chǎn)、退化草原植被恢復(fù)、人工草地建設(shè)、草原有害生物防治等關(guān)鍵技術(shù)和裝備研發(fā)推廣。建立健全草原保護(hù)修復(fù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。加強(qiáng)草原學(xué)科建設(shè)和高素質(zhì)專業(yè)人才培養(yǎng)。加強(qiáng)草原重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、長期科研基地、定位觀測站、創(chuàng)新聯(lián)盟等平臺(tái)建設(shè)，構(gòu)建產(chǎn)學(xué)研推用協(xié)調(diào)機(jī)制，提高草原科技成果轉(zhuǎn)化效率。加強(qiáng)草原保護(hù)修復(fù)國際合作與交流，積極參與全球生態(tài)治理。（科技部、教育部、國家林草局等按職責(zé)分工負(fù)責(zé)）

（十七）完善法律法規(guī)體系。加快推動(dòng)草原法修改，研究制定基本草原保護(hù)相關(guān)規(guī)定，推動(dòng)地方性法規(guī)制修訂，健全草原保護(hù)修復(fù)制度體系。加大草原法律法規(guī)貫徹實(shí)施力度，建立健全違法舉報(bào)、案件督辦等機(jī)制，依法打擊各類破壞草原的違法行為。完善草原行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制，依法懲治破壞草原的犯罪行為。（國家林草局、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、司法部、公安部等按職責(zé)分工負(fù)責(zé)）

（十八）加大政策支持力度。建立健全草原保護(hù)修復(fù)財(cái)政投入保障機(jī)制，加大中央財(cái)政對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度。健全草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。地方各級(jí)人民政府要把草原保護(hù)修復(fù)及相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入基本建設(shè)規(guī)劃，加大投入力度，完善補(bǔ)助政策。探索開展草原生態(tài)價(jià)值評(píng)估和資產(chǎn)核算。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)設(shè)適合草原特點(diǎn)的金融產(chǎn)品，強(qiáng)化金融支持。鼓勵(lì)地方探索開展草原政策性保險(xiǎn)試點(diǎn)。鼓勵(lì)社會(huì)資本設(shè)立草原保護(hù)基金，參與草原保護(hù)修復(fù)。（國家林草局、國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、水利部、人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)等按職責(zé)分工負(fù)責(zé)）

（十九）加強(qiáng)管理隊(duì)伍建設(shè)。進(jìn)一步整合加強(qiáng)、穩(wěn)定壯大基層草原管理和技術(shù)推廣隊(duì)伍，提升監(jiān)督管理和公共服務(wù)能力。重點(diǎn)草原地區(qū)要強(qiáng)化草原監(jiān)管執(zhí)法，加強(qiáng)執(zhí)法人員培訓(xùn)，提升執(zhí)法監(jiān)督能力。加強(qiáng)草原管護(hù)員隊(duì)伍建設(shè)管理，充分發(fā)揮作用。支持社會(huì)化服務(wù)組織發(fā)展，充分發(fā)揮草原專業(yè)學(xué)會(huì)、協(xié)會(huì)等社會(huì)組織在政策咨詢、信息服務(wù)、科技推廣、行業(yè)自律等方面作用。（國家林草局、自然資源部、人力資源社會(huì)保障部、民政部等按職責(zé)分工負(fù)責(zé)）

四、組織領(lǐng)導(dǎo)

（二十）加強(qiáng)對(duì)草原保護(hù)修復(fù)工作的領(lǐng)導(dǎo)。地方各級(jí)人民政府要進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí)，切實(shí)把草原保護(hù)修復(fù)工作擺在重要位置，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，周密安排部署，確保取得實(shí)效。省級(jí)人民政府對(duì)本行政區(qū)域草原保護(hù)修復(fù)工作負(fù)總責(zé)，實(shí)行市（地、州、盟）、縣（市、區(qū)、旗）人民政府目標(biāo)責(zé)任制。要把草原承包經(jīng)營、基本草原保護(hù)、草畜平衡、禁牧休牧等制度落實(shí)情況納入地方各級(jí)人民政府年度目標(biāo)考核，細(xì)化考核指標(biāo)，壓實(shí)地方責(zé)任。

（二十一）落實(shí)部門責(zé)任。各有關(guān)部門要根據(jù)職責(zé)分工，認(rèn)真做好草原保護(hù)修復(fù)相關(guān)工作。各級(jí)林業(yè)和草原主管部門要適應(yīng)生態(tài)文明體制改革新形勢，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)草原保護(hù)修復(fù)工作的管理、服務(wù)和監(jiān)督，及時(shí)研究解決重大問題。

（二十二）引導(dǎo)全社會(huì)關(guān)心支持草原事業(yè)發(fā)展。深入開展草原普法宣傳和科普活動(dòng)，廣泛宣傳草原的重要生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化功能，不斷增強(qiáng)全社會(huì)關(guān)心關(guān)愛草原和依法保護(hù)草原的意識(shí)，夯實(shí)加強(qiáng)草原保護(hù)修復(fù)的群眾基礎(chǔ)。充分發(fā)揮種草護(hù)草在國土綠化中的重要作用，積極動(dòng)員社會(huì)組織和群眾參與草原保護(hù)修復(fù)。

國務(wù)院辦公廳

2021年3月12日