最高人民檢察院

關于印發(fā)最高人民檢察院第四十六批指導性案例的通知



各省、自治區(qū)、直轄市人民檢察院，解放軍軍事檢察院，新疆生產(chǎn)建設兵團人民檢察院：

經(jīng)2023年4月24日最高人民檢察院第十四屆檢察委員會第二次會議決定，現(xiàn)將浙江省嵊州市人民檢察院督促規(guī)范成品油領域稅收監(jiān)管秩序行政公益訴訟案等四件案例（檢例第183—186號）作為第四十六批指導性案例（守護國財國土、助推惠民政策落實主題）發(fā)布，供參照適用。

最高人民檢察院

2023年6月29日

浙江省嵊州市人民檢察院督促規(guī)范成品油領域稅收監(jiān)管秩序行政公益訴訟案

（檢例第183號）

【關鍵詞】

行政公益訴訟訴前程序  國有財產(chǎn)保護  偷逃稅款  非標油  大數(shù)據(jù)法律監(jiān)督模型

【要  旨】

對于違規(guī)銷售、使用“非標油”等偷逃稅款造成國有財產(chǎn)流失的情形，檢察機關可以通過“解析個案、梳理要素、構(gòu)建模型、類案監(jiān)督、訴源治理”的法律監(jiān)督路徑，構(gòu)建大數(shù)據(jù)法律監(jiān)督模型，以法律監(jiān)督助力依法行政，凝聚國有財產(chǎn)保護執(zhí)法、司法合力。

【基本案情】

針對人民群眾反映強烈、新聞媒體曝光的“非標油”（指除正規(guī)成品油以外所有非法油品的總稱，包括來源不明確、渠道不合規(guī)、質(zhì)量不達標或偷逃稅款的非法油品）危害公共安全、污染大氣環(huán)境等問題，2019年8月，浙江省嵊州市人民檢察院（以下簡稱嵊州市檢察院）部署開展綜合整治“非標油”專項法律監(jiān)督活動，發(fā)現(xiàn)部分物流運輸、工程基建等用油企業(yè)，大量違規(guī)購買、使用“非標油”，并以非成品油增值稅發(fā)票進行違規(guī)抵扣；部分加油站則通過“無票銷售”、賬外走賬等方式大量銷售“非標油”，逃避稅收監(jiān)管。

【檢察機關履職過程】

2019年12月，嵊州市檢察院對在專項法律監(jiān)督活動中發(fā)現(xiàn)的無證無照加油點損害公共利益問題進行立案調(diào)查。該院抓住用油企業(yè)將購油資金作為經(jīng)營成本入賬抵稅的特征，探索運用大數(shù)據(jù)思維，碰撞多部門行政監(jiān)管數(shù)據(jù)，鎖定72家用油企業(yè)使用非成品油增值稅發(fā)票進行抵扣，涉及發(fā)票品名有“復合柴油”“導熱油”“輕質(zhì)循環(huán)油”等9種油品名稱，涉案貨值共計6200余萬元。上述用油企業(yè)將非成品油發(fā)票作為成品油增值稅發(fā)票進行違規(guī)抵扣稅款，造成國家稅收流失，損害了國家利益。2020年3月20日，嵊州市檢察院向稅務部門送達檢察建議書，建議對非成品油發(fā)票不符合實際用途、品名的違法現(xiàn)象進行整治，切實防控稅收風險。稅務部門收到檢察建議書后，依法履行稅收監(jiān)管職責，督促涉案企業(yè)補交稅費共計1008.11萬元，有效規(guī)范成品油消費端市場秩序。

嵊州市檢察院經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“非標油”不僅在消費端違規(guī)抵扣增值稅問題突出，還存在銷售端偷逃稅款問題，部分加油站在銷售“非標油”過程中，通過“無票銷售”、賬外走賬等方式逃避監(jiān)管，造成國家稅收大量流失。嵊州市檢察院以油罐車運行軌跡數(shù)據(jù)為突破口，將監(jiān)督視野從終端消費市場延伸至前端銷售市場。在上級檢察院支持下，嵊州市檢察院與相關科研機構(gòu)合作，設計研發(fā)了“非標油”綜合治理監(jiān)督模型（以下簡稱監(jiān)督模型）。該監(jiān)督模型依據(jù)“非標油”物流運輸規(guī)律計算出加油站實際應稅銷售收入，與稅務部門監(jiān)管數(shù)據(jù)進行碰撞分析，從而鎖定偷逃稅款違法線索。嵊州市檢察院通過該監(jiān)督模型排查某加油站，核算出2021年1月至8月期間該加油站自行申報應稅銷售收入與實際應稅銷售收入存在較大差距。針對新發(fā)現(xiàn)的加油站銷售“非標油”偷逃稅款損害國家利益的情形，2021年10月11日，嵊州市檢察院向稅務部門發(fā)出檢察建議書，建議采取有效措施追繳加油站偷逃稅款，規(guī)范加油站納稅申報工作等。稅務部門在收到檢察建議書后，組成專案組開展調(diào)查工作，并作出責令涉案加油站補繳稅費、罰款共計人民幣605萬元的行政處罰。

2021年8月，浙江省人民檢察院在全省部署違規(guī)銷售、使用“非標油”專項監(jiān)督活動。截至2022年底，浙江檢察機關督促稅務部門追繳稅款共計2.8億余元；通過監(jiān)督模型還發(fā)現(xiàn)黑加油點線索93處，已移送相關部門依法處理。在浙江省檢察機關的推動下，浙江省將該監(jiān)督模型升級打造為由稅務、檢察、交通運輸?shù)?7個省級部門參與的“成品油綜合智治”數(shù)字化多跨場景應用，規(guī)范成品油稅收監(jiān)管秩序，助力省域成品油市場“全鏈條”數(shù)字化閉環(huán)管理。

【指導意義】

（一）督促整治偷逃稅款違法行為是國有財產(chǎn)保護領域公益訴訟辦案的一個重要方面。國有財產(chǎn)保護領域監(jiān)督范圍點多面廣，檢察機關應注重運用系統(tǒng)思維，找準監(jiān)督切入口。稅收作為國家財政收入的重要組成部分，影響著社會主義市場經(jīng)濟的各個方面，辦好涉稅案件意義重大。針對“非標油”領域偷逃稅款行為隱蔽、行政監(jiān)管難度大、產(chǎn)業(yè)鏈條長等問題，檢察機關應當堅持問題導向，做深做實溯源治理，從規(guī)范“非標油”消費端票據(jù)行為到嚴懲銷售端偷逃稅款違法行為，以法律監(jiān)督助力行政機關依法行政，保護國有財產(chǎn)安全。

（二）檢察機關在公益訴訟辦案中要增強大數(shù)據(jù)思維，通過構(gòu)建大數(shù)據(jù)法律監(jiān)督模型，提升法律監(jiān)督質(zhì)效。對于在履職中發(fā)現(xiàn)的具有普遍性的社會治理難題，檢察機關應高度重視相關數(shù)據(jù)的收集與整理，尤其是對依法采集、具有統(tǒng)一標準的數(shù)據(jù)，提煉特征要素進行數(shù)據(jù)解析，并融入公益訴訟辦案規(guī)則流程，轉(zhuǎn)化為計算機能夠識別的“語言”，即發(fā)揮大數(shù)據(jù)法律監(jiān)督模型在發(fā)現(xiàn)線索、調(diào)查取證、固定證據(jù)以及提供解決問題方案等多方面作用，實現(xiàn)從個案辦理到類案監(jiān)督。

（三）檢察機關在依法能動履職的同時應注重與行政機關協(xié)作配合，提升社會治理效能。檢察機關與行政機關在保護國家利益和社會公共利益方面目標一致，辦案中應立足法律監(jiān)督職能定位，發(fā)揮公益訴訟檢察統(tǒng)籌協(xié)調(diào)多元主體協(xié)同共治職能作用，助推行政機關深入推進系統(tǒng)治理、綜合治理，將公益訴訟制度優(yōu)勢實實在在轉(zhuǎn)化為社會治理效能。

【相關規(guī)定】

《中華人民共和國行政訴訟法》（2017年修正）第二十五條第四款

《中華人民共和國稅收征收管理法》（2015年修正）第五條、第二十五條第一款、第六十三條第一款

《中華人民共和國發(fā)票管理辦法》（2019年修訂）第四條、第二十二條

《中華人民共和國發(fā)票管理辦法實施細則》（2019年修正）第二十八條、第三十四條

《道路運輸車輛動態(tài)監(jiān)督管理辦法》（2016年修正）第三條、第十三條、第二十條、第二十八條[現(xiàn)適用《道路運輸車輛動態(tài)監(jiān)督管理辦法》（2022年修正）第三條、第十二條、第十九條、第二十七條]

《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》（2021年施行）第七十五條第一款

辦案檢察院：浙江省嵊州市人民檢察院

承辦檢察官：金利烽  何益明  溫一浩 盛俊輝  徐山峻等

案例撰寫人：邵娟英  何琛  溫一浩

江蘇省揚州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)人民檢察院督促整治閑置國有土地行政公益訴訟案

（檢例第184號）

【關鍵詞】

行政公益訴訟訴前程序  國有土地使用權(quán)出讓  閑置土地  分類處置

【要  旨】

對于國有土地使用權(quán)出讓后土地閑置、違反土地出讓協(xié)議約定用途等情形，檢察機關可以通過行政公益訴訟督促負有監(jiān)管職責的行政機關依法履行職責。涉及多個行政機關、多個相對人、多種違法行為類型的，檢察機關可以采取不同辦案方式分類處置。

【基本案情】

2009年9月至2014年9月期間，江蘇省揚州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)（以下簡稱經(jīng)開區(qū)）A發(fā)電公司、B太陽能公司、C照明公司、D自動化公司、E光電公司共取得326畝國有土地使用權(quán)，一直未動工開發(fā)或投產(chǎn)，造成土地閑置。

【檢察機關履職過程】

2021年10月，揚州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)人民檢察院（以下簡稱經(jīng)開區(qū)檢察院）在履行職責中發(fā)現(xiàn)上述線索后，對涉案土地閑置的歷史成因、企業(yè)經(jīng)營狀況、行政機關履職情況等進行了初步調(diào)查，查明造成326畝土地閑置的原因比較復雜，ABCDE五家公司仍然沒有具體使用意向。用地企業(yè)與行政機關簽訂的《國有土地使用權(quán)出讓合同》均載明違反土地管理法律法規(guī)及出讓合同的違約責任、法律適用及爭議解決的條款，但相關行政機關未依法依規(guī)依約對企業(yè)的用地情況開展監(jiān)督管理工作。

2021年11月，經(jīng)開區(qū)檢察院研究認為，對于326畝閑置土地，雖然造成土地閑置的原因比較復雜，既有土地規(guī)劃、國家政策調(diào)整原因，也有企業(yè)自身原因，但相關行政機關未依照土地管理法依法履行監(jiān)管職責，未依照閑置土地處置辦法啟動調(diào)查程序，可歸結(jié)為違法不作為。2021年12月10日，經(jīng)開區(qū)檢察院以行政公益訴訟立案。經(jīng)調(diào)查查明，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》《江蘇省土地管理條例》以及經(jīng)開區(qū)工作委員會、管理委員會職責配置的有關規(guī)定，經(jīng)開區(qū)招商部門負責項目洽談、招引，自然資源部門負責向企業(yè)供地，工業(yè)和信息化部門負責服務企業(yè)。供地后，自然資源部門負有會同招商部門、工業(yè)和信息化部門建立信用監(jiān)管、動態(tài)巡查，加強對建設用地供應交易和供后開發(fā)利用的監(jiān)管職責；招商部門、工業(yè)和信息化部門，負有跟蹤管理、建立誠信檔案、配合自然資源部門處置閑置土地的職責。但上述職能部門對企業(yè)用地情況沒有全面履行后續(xù)監(jiān)管職責，且未形成監(jiān)管合力，導致土地資源長期閑置。

2022年2月11日，經(jīng)開區(qū)檢察院向自然資源、招商、工業(yè)和信息化等部門發(fā)出檢察建議，督促自然資源部門對326畝閑置土地啟動調(diào)查程序，督促招商部門、工業(yè)和信息化部門積極配合自然資源部門開展調(diào)查，并加強土地市場動態(tài)監(jiān)測與監(jiān)管。

2022年4月，經(jīng)開區(qū)檢察院相繼收到相關部門書面回復：已啟動閑置土地調(diào)查程序，案涉326畝土地閑置系市場、企業(yè)、政府多種因素疊加形成，符合協(xié)議收回的條件，自然資源部門及屬地政府等相關行政機關已著手與國有土地使用權(quán)人協(xié)商。同年5月，屬地政府與E光電公司簽訂《閑置土地回收補償協(xié)議書》，與B太陽能公司簽訂《節(jié)約集約用地盤活（處置）框架協(xié)議》。同年9月，屬地政府與D自動化公司簽訂《國有存量土地回收補償協(xié)議書》，上述3宗地隨后收回。同年10月，A發(fā)電公司、C照明公司制定再投資開發(fā)計劃，相關項目已進場實施。至此，案涉5宗閑置土地326畝處置完畢。

為建立健全及時發(fā)現(xiàn)、整治國有土地出讓后被閑置的機制，檢察機關與相關行政機關共同努力，推動經(jīng)開區(qū)管委會出臺了推進工業(yè)用地提質(zhì)增效的規(guī)范性文件，統(tǒng)一細化土地處置標準，并成立自然資源部門、招商部門等23家單位在內(nèi)的閑置產(chǎn)業(yè)用地處置工作專班，形成閑置土地長效監(jiān)管機制。

【指導意義】

（一）檢察機關辦理國有土地使用權(quán)出讓領域公益訴訟案件，既要關注土地出讓收入征繳問題，也要關注土地使用中的違法問題。土地資源稀缺，促進土地資源的優(yōu)化配置和節(jié)約集約利用是我國長期堅持的基本用地制度。國有土地使用權(quán)出讓后，閑置已成為制約地方經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的突出問題。檢察機關在辦理國有土地使用權(quán)出讓領域公益訴訟案件過程中，在重點關注土地出讓收入征繳是否到位的同時，也要關注國有土地出讓后使用中的閑置、違法改變用途等問題。

（二）對于違法情形復雜的國有土地閑置問題，檢察機關可以采取不同辦案方式分類處置。國有土地閑置，系市場、企業(yè)、政府多種因素疊加，有的可能涉及多個行政機關、多個相對人、多種違法違約類型，檢察機關應堅持法治思維，區(qū)分情況，分類處置。對于既存在土地規(guī)劃調(diào)整、國家政策調(diào)整、拆遷未按期交付土地等政府原因，也存在企業(yè)自身原因，造成土地閑置情形的，可以通過提出檢察建議督促行政機關依法履行監(jiān)管職責，符合起訴條件的可以提起行政公益訴訟；相關企業(yè)有整改意愿的，檢察機關可以與行政機關磋商，引導企業(yè)積極整改、合規(guī)經(jīng)營。

【相關規(guī)定】

《中華人民共和國行政訴訟法》（2017年修正）第二十五條第四款

《中華人民共和國土地管理法》（2019年修正）第三條、第五十六條

《中華人民共和國土地管理法實施條例》（2021年修正）第五十條

《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（2020年修正）第二十一條

《閑置土地處置辦法》（2012年修訂）第二條、第四條、第八條、第十二條

辦案檢察院：江蘇省揚州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)人民檢察院

承辦檢察官：王珺子  李志強  劉大軍  任愛梅  丁麗等

案例撰寫人：朱建勇  王珺子  李志強  丁麗  顧廣緒  王燁

湖南省長沙市檢察機關督促追回違法支出國有土地使用權(quán)出讓收入行政公益訴訟案

（檢例第185號）

【關鍵詞】

行政公益訴訟  國有財產(chǎn)保護  國有土地使用權(quán)出讓  土地出讓收入違法支出  撤回起訴

【要  旨】

檢察機關辦理國有土地使用權(quán)出讓收入公益訴訟案件，應加強跟進監(jiān)督，督促行政機關依法全面履職，確保應征收的款項全部上繳國庫。對于基層檢察院管轄可能存在干擾和阻力的，上級檢察院可以提級辦理，符合提起行政公益訴訟條件的，可以指定基層檢察院向同級法院提起訴訟。辦案中發(fā)現(xiàn)行政監(jiān)管漏洞的，可以向地方政府發(fā)出社會治理檢察建議，推動訴源治理。

【基本案情】

2017年12月27日，某地產(chǎn)集團公司在湖南省某市（縣級市，下同）競得五宗地塊（編號分別為071—075號）的國有建設用地使用權(quán)，出讓金總價為42.98億余元，約定競買保證金自動轉(zhuǎn)作受讓地塊的出讓金。由負責開發(fā)受讓地塊的該集團公司子公司——某置業(yè)有限公司（以下簡稱置業(yè)公司）與該市原國土資源局簽訂《國有建設用地使用權(quán)出讓合同》五份，保證金15.24億余元從公共資源中心轉(zhuǎn)入某市財政局非稅收入?yún)R繳結(jié)算戶（以下簡稱非稅賬戶）。2018年2月、11月，某市財政局以“退保證金”名義兩次將已進入非稅賬戶的國有土地使用權(quán)出讓收入（以下簡稱土地出讓收入）支出給置業(yè)公司2.9億余元。置業(yè)公司用該筆資金繳清五宗地塊契稅及072號地塊剩余土地價款，辦理了072號地塊不動產(chǎn)權(quán)證，申請抵押貸款26.5億余元。截至2019年9月4日，某市財政局未依法追回違法支出給置業(yè)公司的土地出讓收入2.9億余元。

【檢察機關履職過程】

2019年6月，湖南省人民檢察院開展全省國有土地使用權(quán)出讓領域公益訴訟專項監(jiān)督行動，在督辦某市檢察院辦理的欠繳國有土地出讓金系列案中發(fā)現(xiàn)該線索，遂交辦至湖南省長沙市人民檢察院（以下簡稱長沙市檢察院）。因該案系轄區(qū)內(nèi)重大復雜案件，長沙市檢察院決定自辦該案，于2019年8月21日立案調(diào)查。辦案人員通過調(diào)取土地出讓協(xié)議、支付憑證等書證、詢問相關人員及咨詢財務專家等方式調(diào)查查明：轉(zhuǎn)入非稅賬戶的競買保證金系置業(yè)公司繳納的五宗地塊費用，成交確認書簽訂后已自動轉(zhuǎn)作土地價款，應定性為土地出讓收入，屬于國有財產(chǎn)。某市財政局作為所在地人民政府財政部門和非稅收入主管部門，未將收繳的土地出讓收入及時足額上繳國庫，違規(guī)設立收入過渡戶滯留、挪用、坐支，無正當理由以“退保證金”名義向置業(yè)公司違法支出已進入非稅賬戶的土地出讓收入2.9億余元，損害了國家利益。

長沙市檢察院針對該案中財政部門違法支出土地出讓收入造成國有財產(chǎn)損失的違法情形，于2019年9月9日依法向某市財政局發(fā)出檢察建議，督促其依法履行法定職責，及時追回違法支出的土地出讓收入2.9億余元；針對該市在土地出讓收入等非稅收入收支管理方面存在的銜接不順暢、機制不完善、管理有漏洞等普遍性問題，于2019年9月11日向某市人民政府公開送達社會治理檢察建議書，建議其強化監(jiān)督職責和管理力度，治理監(jiān)管失范問題。

收到檢察建議后，某市財政局成立整改工作小組，迅速約談并要求置業(yè)公司提交還款計劃，提請某市人民政府召開專題會議研究整改措施。2019年9月26日，某市財政局書面回復稱，已依法啟動追繳程序，置業(yè)公司承諾在2019年10月15日之前還款。2019年11月14日，某市人民政府書面回復稱，該市已經(jīng)召集相關職能部門多次專題研究，進一步強化銜接和管理，堵塞漏洞。

省、市兩級檢察院持續(xù)跟進監(jiān)督發(fā)現(xiàn)，檢察建議回復期滿，某市財政局未依法全面履職，違法支出的土地出讓收入仍未追回。為避免可能出現(xiàn)的辦案阻力和干擾因素，經(jīng)湖南省檢察院批準，長沙市檢察院指定長沙市岳麓區(qū)人民檢察院（以下簡稱岳麓區(qū)檢察院）起訴管轄。岳麓區(qū)檢察院于2020年4月3日向集中管轄的長沙鐵路運輸法院提起行政公益訴訟，訴請某市財政局依法采取有效措施追回違法支出的土地出讓收入2.9億余元。對于案涉國家機關工作人員職務違法犯罪線索，長沙市檢察院同步移送長沙市紀委監(jiān)委處理。起訴后，省、市、區(qū)三級檢察院繼續(xù)跟進某市財政局追繳進度，2020年4月30日置業(yè)公司開出商業(yè)承兌匯票，由某市城投公司于5月27日代置業(yè)公司向某市財政局非稅賬戶退繳土地出讓收入，并繳入國庫，置業(yè)公司于2020年11月1日承兌該匯票。因訴訟請求全部實現(xiàn)，經(jīng)岳麓區(qū)檢察院提交撤回起訴決定書，長沙鐵路運輸法院裁定準予撤訴。

【指導意義】

（一）檢察機關對損害公益的違法行為應當堅持全流程監(jiān)督，依法保障國有財產(chǎn)安全。在辦理國有土地使用權(quán)出讓領域公益訴訟案件中，檢察機關既要監(jiān)督征收環(huán)節(jié)，督促征收部門及時收繳國有土地出讓收入，也要監(jiān)督征收資金劃繳國庫環(huán)節(jié)，確�！皯�繳盡繳、及時入庫”，防止土地出讓收入不當滯留、坐支、挪用造成國有財產(chǎn)損失。

（二）檢察機關在辦案過程中要注重通過訴的方式來推動問題解決。檢察建議回復期滿，行政機關仍未依法全面履職且公益仍受侵害的，檢察機關應依法提起行政公益訴訟，發(fā)揮訴訟程序、司法裁判增強監(jiān)督剛性、推動問題解決、引領社會價值的功能作用。提起訴訟后，檢察機關訴訟請求全部實現(xiàn)的，可以撤回起訴；確有必要的，可以變更訴訟請求，請求法院判決確認行政行為違法。

（三）充分發(fā)揮檢察一體化工作機制優(yōu)勢，排除辦案阻力。國財國土領域公益訴訟案件往往重大敏感、疑難復雜，辦案過程中，要充分發(fā)揮檢察一體化優(yōu)勢，共同分析研判，上下聯(lián)動發(fā)力。省、市檢察院要通過直接辦理重大復雜的國財國土公益訴訟案件，發(fā)揮示范引領作用。對于下級檢察院管轄有難度或者辦案有干擾阻力的案件，上級檢察院可以提級辦理，符合提起行政公益訴訟條件的，可以指定基層檢察院向同級法院提起訴訟。

（四）針對具有普遍性的問題發(fā)出社會治理檢察建議，助推國有財產(chǎn)保護。檢察機關針對辦案中發(fā)現(xiàn)的土地出讓收入收支管理不規(guī)范、存在監(jiān)管漏洞、部門協(xié)同配合不足等問題，可以向地方政府提出改進工作的社會治理檢察建議，推動政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，健全制度機制，加強行政監(jiān)管，提升治理能力。

【相關規(guī)定】

《中華人民共和國行政訴訟法》（2017年修正）第二十五條第四款

《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（2020年修訂）第五十條

《國有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》（2007年施行）第四條、第三十三條

辦案檢察院：湖南省人民檢察院 湖南省長沙市人民檢察院 湖南省長沙市岳麓區(qū)人民檢察院

承辦檢察官：姚紅  匡凌  劉麗萍  瞿玉成

案例撰寫人：姚紅  劉麗萍  彭兵

浙江省杭州市拱墅區(qū)人民檢察院督促落實電價優(yōu)惠政策行政公益訴訟案

（檢例第186號）

【關鍵詞】

行政公益訴訟訴前程序  公共政策執(zhí)行  轉(zhuǎn)供電  專項監(jiān)督

【要  旨】

轉(zhuǎn)供電主體違規(guī)收取電費，未執(zhí)行國家電費結(jié)算優(yōu)惠政策，導致公共政策的功能和目的無法實現(xiàn)，侵害了國家利益和社會公共利益，檢察機關可以開展公益訴訟，并通過專項監(jiān)督促進行業(yè)長效久治。

【基本案情】

轉(zhuǎn)供電是指電網(wǎng)企業(yè)不直接供電、抄表和收費，而由其直供戶轉(zhuǎn)供給終端用戶并代為抄表、收費的情形。2018年起，國家多次下調(diào)一般工商業(yè)用電價格。2020年初，為減輕企業(yè)負擔、提振市場主體信心，國家又陸續(xù)推出一系列階段性降低企業(yè)用電成本的惠民助企政策。國家發(fā)展改革委發(fā)布通知，要求電網(wǎng)企業(yè)在計收一般工商業(yè)及其他電價類別的電力用戶電費時，按原到戶電價水平的95%結(jié)算。浙江省杭州市拱墅區(qū)內(nèi)作為轉(zhuǎn)供電主體的多個產(chǎn)業(yè)園區(qū)、商業(yè)綜合體和物業(yè)公司違反規(guī)定，在與電力終端用戶結(jié)算時，未對終端用戶實施電費降價、未執(zhí)行階段性電費優(yōu)惠政策，涉及款項巨大。

【檢察機關履職過程】

2020年4月，浙江省杭州市拱墅區(qū)人民檢察院（以下簡稱拱墅區(qū)檢察院）在履行職責中發(fā)現(xiàn)上述案件線索后開展初步調(diào)查，并于同年6月立案調(diào)查。一方面從市場監(jiān)管、供電部門調(diào)取轉(zhuǎn)供電主體數(shù)量、分布情況、終端用戶結(jié)構(gòu)、用電量等基礎信息，詳細了解轉(zhuǎn)供電環(huán)節(jié)運作流程和操作程序；另一方面對相關轉(zhuǎn)供電終端用戶和轉(zhuǎn)供電企業(yè)進行調(diào)查，詢問公司負責人、財務人員等主要人員，調(diào)取電費明細和發(fā)票、房屋租賃合同、電費收繳清單等書證，查實6家轉(zhuǎn)供電企業(yè)違反規(guī)定，未對終端用戶實施電費降價、未執(zhí)行階段性九五折結(jié)算電費的國家優(yōu)惠政策。

拱墅區(qū)檢察院審查認為，國家出臺階段性降低企業(yè)用電成本的優(yōu)惠政策，是為幫扶中小微企業(yè)紓困解難，實現(xiàn)經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展而實施的助企惠民公共政策。電費降價優(yōu)惠源于國家電網(wǎng)企業(yè)的經(jīng)營性財產(chǎn)收入，國家制定出臺電費降價、電費優(yōu)惠政策，系行使其對電網(wǎng)企業(yè)經(jīng)營性國有財產(chǎn)的使用、處分權(quán)利。而轉(zhuǎn)供電主體不執(zhí)行電費降價、電費優(yōu)惠政策，相當于利用優(yōu)勢地位截取國家政策優(yōu)惠資金，導致電費降價紅利未能足額傳導至不特定多數(shù)的終端用戶，非法侵占了國家政策紅利補貼，違背了降低企業(yè)用電成本的政策初衷，消解了國家為企業(yè)減負的政策目的，侵害了國家利益和社會公共利益。

轉(zhuǎn)供電主體不執(zhí)行電費降價、電費優(yōu)惠政策，其行為違反了《中華人民共和國電力法》第四十四條第一款、《中華人民共和國價格法》第十二條等相關規(guī)定。根據(jù)《中華人民共和國價格法》第三十三條、第三十九條等規(guī)定，市場監(jiān)督管理部門作為價格主管部門，依法應當對價格活動進行監(jiān)督檢查，并且《國家發(fā)展改革委關于階段性降低企業(yè)用電成本支持企業(yè)復工復產(chǎn)的通知》也要求，相關部門要積極配合當?shù)厥袌霰O(jiān)督管理部門，切實加強轉(zhuǎn)供電環(huán)節(jié)收費行為監(jiān)管，確保電費降價紅利及時足額傳導到終端用戶。據(jù)此，同年8月21日拱墅區(qū)檢察院向拱墅區(qū)市場監(jiān)督管理局（以下簡稱拱墅區(qū)市場監(jiān)管局）發(fā)出檢察建議，建議對涉案6家轉(zhuǎn)供電企業(yè)的違法行為進行查處，對轄區(qū)內(nèi)所有轉(zhuǎn)供電企業(yè)開展專項排查。

拱墅區(qū)市場監(jiān)管局收到檢察建議后，高度重視，積極開展專項整治行動。鑒于本案涉及的終端用戶多、電費數(shù)額高、清退難度大，拱墅區(qū)檢察院多次與拱墅區(qū)市場監(jiān)管局召開聯(lián)席會議，分析案件查辦過程中的法律適用、辦案方式和執(zhí)法尺度，達成共識。拱墅區(qū)市場監(jiān)管局制定了清理轉(zhuǎn)供電環(huán)節(jié)加價的工作方案，對檢察建議涉及的6家轉(zhuǎn)供電企業(yè)立案調(diào)查，依法開展電費清退工作；集體約談轄區(qū)內(nèi)多個產(chǎn)業(yè)園區(qū)、商業(yè)綜合體和物業(yè)公司的經(jīng)營者，引導轉(zhuǎn)供電企業(yè)自主退費；加大政策宣傳力度，采取聯(lián)合宣講、發(fā)放告知書、現(xiàn)場檢查等方式，擴大政策及其優(yōu)惠措施的知曉度。截至2021年6月，檢察建議所涉的6家轉(zhuǎn)供電企業(yè)清退多收費用共計290萬余元，罰沒款項240萬余元。拱墅區(qū)市場監(jiān)管局在轄區(qū)范圍內(nèi)開展專項排查，檢查轉(zhuǎn)供電企業(yè)83家，清退多收費用4464萬余元，惠及終端用戶14000余戶，實施行政處罰28件，罰沒款項807萬余元，整治工作取得明顯成效。

在此基礎上，杭州市人民檢察院于2021年2月在全市開展專項監(jiān)督，全面排查整治轉(zhuǎn)供電環(huán)節(jié)違規(guī)收取電費行為，推動相關職能部門排查轉(zhuǎn)供電企業(yè)276家，行政罰款1122萬余元，清退多收費用8653萬余元，惠及終端用戶4萬余戶。

【指導意義】

（一）監(jiān)督保障惠民公共政策有效執(zhí)行，屬于公益訴訟檢察職責范圍。公共政策是國家統(tǒng)籌分配社會利益、協(xié)調(diào)經(jīng)濟社會活動的手段、工具和杠桿，與民生和經(jīng)濟社會發(fā)展息息相關，需要法律的保障。檢察機關是保障國家法律統(tǒng)一正確實施的司法機關，要立足保護國家利益和社會公共利益的職能定位，充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能作用，對公共政策實施過程中違法違規(guī)套取、騙取、截留、挪用各類惠民助企補貼等損害國家利益或者社會公共利益的情形，依法能動履職，督促有關行政機關加強監(jiān)管，確保國家惠民助企政策落地見效。

（二）對于有一定普遍性的問題，檢察機關可以通過專項監(jiān)督推動訴源治理。針對一定區(qū)域內(nèi)點多面廣具有普遍性的問題，檢察機關可以總結(jié)提煉辦案中可復制、可推廣的經(jīng)驗，開展專項監(jiān)督活動，實現(xiàn)類案監(jiān)督，推動訴源治理。專項監(jiān)督活動中，在立足法律監(jiān)督職能定位的基礎上，可以加強與行政機關的協(xié)作配合，形成執(zhí)法司法合力。

【相關規(guī)定】

《中華人民共和國行政訴訟法》（2017年修正）第二十五條第四款

《中華人民共和國電力法》（2018年修正）第四十四條第一款

《中華人民共和國價格法》（1998年施行）第十二條、第三十三條、第三十九條

《電力供應與使用條例》（2019年修訂）第二十條第二款

《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》（2021年施行）第七十五條

辦案檢察院：浙江省杭州市拱墅區(qū)人民檢察院

承辦檢察官：朱媚  余意然  華夏浩

案例撰寫人：朱媚  余意然  周姝  畢克來