[ 蔡武 ]——(2009-8-3) / 已閱53047次
第一，調(diào)解的主體不同，行政調(diào)解的主體是特定的國家行政機關(guān)和部分有法律法規(guī)授權(quán)組織。法院調(diào)解的主體僅限于各級人民法院，《民事訴訟法》第八十六條規(guī)定：“人民法院進(jìn)行調(diào)解，可以由審判人員一人主持也可以由合議庭主持，并盡可能就地進(jìn)行�！比嗣裾{(diào)解的主體可以是律師，也可以是調(diào)解委員會或者人民群眾。
第二，調(diào)解的性質(zhì)不同。行政調(diào)解和人民調(diào)解都是屬于訴訟外的調(diào)解，不具有司法性，而法院調(diào)解則屬于訴訟中的調(diào)解，具有司法性。
第三，調(diào)解的范圍不同。法院調(diào)解的范圍是人民法院受理的全部民、商事案件和部分刑事自訴案件，以及附帶民事訴訟案件。行政調(diào)解的范圍從現(xiàn)在的法律法規(guī)來看，大多局限于民事糾紛、輕微違法行為、權(quán)屬爭議及行政補償?shù)臄?shù)額爭議及部分刑事自訴案件這幾個方面，而且還不涵蓋上述這幾個方面的全部。而人民調(diào)解的范圍最為廣泛，所有的民事糾紛和輕微的刑事糾紛都可以通過人民調(diào)解加以解決。
第四，調(diào)解的效力不同。法院調(diào)解協(xié)議一經(jīng)送達(dá)簽收即生效，就具有和判決一樣的法律效力。當(dāng)事人不得反悔也無權(quán)再向法院起訴，只是在確有違反自愿原則的情況下才可向法院申訴；而行政調(diào)解目前普遍認(rèn)為雖具有一定的約束力，但不具有司法上的強制執(zhí)行力，調(diào)解協(xié)議的實施過程中，當(dāng)事人拒不履行，行政機關(guān)不得采取強制措施，須向法院訴訟后才能依法向法院申請強制執(zhí)行。至于人民調(diào)解，主要依靠當(dāng)事人自覺自愿來履行，不具有法律上的強制性，一方反悔而不履行時，另一方有權(quán)向人民法院提起訴訟，依據(jù)司法程序保護(hù)自己的
二、我國當(dāng)前行政調(diào)解的現(xiàn)狀
在社會關(guān)系領(lǐng)域，中國人固有的和諧觀念表現(xiàn)為“以和為貴”、“息訟”、“厭訴”等等。對于“干部解決”、“私了”等方式的選擇反映了人們對調(diào)解這種方式的渴求與熱愛。從和諧的理念來看，調(diào)解優(yōu)于訴訟，其目的直奔“息訟”、“止?fàn)帯敝黝}。如果通過調(diào)解的方式就能夠使糾紛得到解決，則無需采用訴訟的方式，調(diào)解應(yīng)處于訴訟的前位，訴訟只是實現(xiàn)社會公平、保障社會正義的最后一道屏障�！疤烊撕弦弧�、“無訟”、“重義輕利”、“德主刑輔”等所有傳統(tǒng)文化都表明一個立場，即“理想的社會一定是人民無爭的社會；爭論乃是絕對無益之事” 但這畢竟是一種理想，事實上，在人類社會中，矛盾的發(fā)生是不可避免的，不過減少矛盾的發(fā)生則是可能的。任何秩序都是建立在矛盾被解決的基礎(chǔ)之上的。秩序不會一勞永逸，一個良好的秩序不是指沒有矛盾的秩序，而是一個有著良好的矛盾解決機制的秩序，訴訟盡管是解決社會矛盾的一種機制，不過它只是解決糾紛的最后選擇，但不一定是最優(yōu)選擇。剛性的判決有時并不利于徹底解決糾紛等。對于糾紛的解決，行政調(diào)解有著訴訟無法比擬的特殊優(yōu)勢，從法治的角度觀察，設(shè)立行政調(diào)解制度，在自愿、合法的前提下對有關(guān)糾紛進(jìn)行調(diào)解，充分體現(xiàn)了“當(dāng)事人自治為主、國家干預(yù)為輔”的原則，這不僅有助于迅速解決糾紛，而且有助于促使雙方握手言和，符合“以和為貴”的傳統(tǒng)觀念。與對抗性很強的訴訟和冷酷的判決相比，行政調(diào)解更富人性化，更有人情味，“成則雙贏，不成也無輸方”，因此，頗受當(dāng)事人的青睞。從歷史和實證的角度分析，中國人對于糾紛的解決有明顯的“厭訴”傾向，更愿意通過“私了”的方式來化解糾紛。私了并不是一個法律概念�！冬F(xiàn)代漢語詞典》解釋的“私了”就是“不經(jīng)過司法手續(xù)而私下了結(jié)” 。（與“公了”相對）。通常理解，私了是指公民、法人或其他經(jīng)濟(jì)組織在遇到矛盾沖突、利益糾紛時，雙方通過擺事實、講道理的方式解決矛盾，平等、自愿、公平、合理地私下解決問題。這種方式簡便、及時又不傷和氣，有著悠久的歷史傳統(tǒng)和深厚的群眾基礎(chǔ)。在古代中國，在大多數(shù)告到衙門來的案件中，縣令都會反復(fù)敦促原告和被告私了。但在當(dāng)今的處理糾紛方式中，私了并不被看重。我國目前的法律法規(guī)庫中甚至查不到“私了”一詞。行政調(diào)解包含有“私了”的因素，吸收了“私了”的長處 。選擇調(diào)解的方式解決糾紛，有助于消除雙方當(dāng)事人之間的對立情緒，當(dāng)事人本著“和為貴”的理念，通過互諒互讓、平等協(xié)商，促成雙方握手言和，化干戈為玉帛，從而使糾紛得到徹底解決，這有利于維護(hù)社會的穩(wěn)定和增進(jìn)社會關(guān)系的和諧。從某種意義上講，“厭訴”的心理并不與法治的精神相違背。國務(wù)院頒布的《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》中明確提出要積極探索高效、便捷和成本低廉的防范、化解社會矛盾的機制，充分發(fā)揮調(diào)解在解決社會矛盾中的作用。目前我國主要的調(diào)解機制包括人民調(diào)解、行政調(diào)解和法院調(diào)解三類，建立相互協(xié)作的“三位一體”的調(diào)解機制是我國社會主義文明建議的基本要求。《中華人民共和國民事訴訟法》、《中華人民共和國行政訴訟法》、《人民調(diào)解委員會組織條例》、《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》等法律法規(guī)的頒布及相關(guān)司法解釋的出臺，法院調(diào)解和人民調(diào)解制度逐步得到了完善，而行政調(diào)解在我國現(xiàn)行法律制度上卻顯得成尤為薄弱，這種失衡必然會損害我國總體調(diào)解制度全面有序的發(fā)展。
我國尚沒有現(xiàn)行法律對行政調(diào)解進(jìn)行專門的規(guī)定，有關(guān)行政調(diào)解的規(guī)定大多散見于《中華人民共和國民事訴訟法》、《中華人民共和國行政訴訟法》、《中華人民共和國行政復(fù)議法》等專門的程序法及其司法解釋和《中華人民共和國婚姻法》、《中華人民共和國道路交通安全法》、《中華人民共和國治安管理處罰法》等法律及《中華人民共和國行政復(fù)議法實施條例》、《人民調(diào)解委員會組織條例》、《醫(yī)療事故處理條例》、《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》等行政法規(guī)中。此外，《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》、《交通事故處理程序規(guī)定》等規(guī)章中也有行政調(diào)解的相關(guān)具體規(guī)定。
行政調(diào)解較之法院法調(diào)解和人民調(diào)解，在處理糾紛、化解社會矛盾方面具有獨特作用，行政調(diào)解對我國和諧社會的構(gòu)建將發(fā)揮重大積極的作用。負(fù)責(zé)行政調(diào)解的行政主體多為具體職能部門，專業(yè)性較強，能充分利用所掌握的專業(yè)知識和豐富的實踐經(jīng)驗為該領(lǐng)域內(nèi)發(fā)生糾紛的當(dāng)事人提供更有效的調(diào)解。相較之司法調(diào)解，行政調(diào)解無需經(jīng)過復(fù)雜的訴訟程序，也無需支付相關(guān)費用，能節(jié)省當(dāng)事人的時間，并降低當(dāng)事人處理糾紛所花費的訴訟成本。而與人民調(diào)解相比，行政調(diào)解權(quán)威性更強。另外，在行政復(fù)議中開展行政調(diào)解工作，可以發(fā)揮行政機關(guān)的監(jiān)督作用。行政相對人與行政機關(guān)之間的糾紛由處于第三方的另一行政機關(guān)來進(jìn)行調(diào)解，可以發(fā)揮行政機關(guān)之間的內(nèi)部監(jiān)督作用，使糾紛在得到迅速解決的同時發(fā)現(xiàn)和改進(jìn)行政機關(guān)工作中的問題。
糾紛所反映的是當(dāng)事人間復(fù)雜的利益對立與矛盾，而不是簡單地此對彼錯的問題，機械地通過“法律規(guī)定+事實認(rèn)定=處理結(jié)果”的方式作出裁斷并不利于妥當(dāng)處理糾紛和化解矛盾。正由于訴訟機制的局限性，許多國家在承認(rèn)和堅持司法最終解決糾紛的原則之下，大力發(fā)展訴訟外的糾紛處理機制。過去，我國的調(diào)解機制比較發(fā)達(dá)，現(xiàn)在仍有大量的調(diào)解，特別是行政調(diào)解機制存在。據(jù)不完全統(tǒng)計，當(dāng)前僅法律、行政法規(guī)乃至部門規(guī)章中所涉及的行政調(diào)解規(guī)定多達(dá)40余項，除個別規(guī)定某些的行政機關(guān)可調(diào)解一般民事糾紛外，大部分則是以特定領(lǐng)域的民事糾紛為調(diào)解對象，涉及到資源權(quán)屬糾紛、電信糾紛、消費糾紛、知識產(chǎn)權(quán)糾紛、交通事故糾紛等等。行政調(diào)解在化解社會矛盾方面發(fā)揮著重要的作用。以一般民間糾紛的行政調(diào)解為例，司法行政機關(guān)和公安部門均在此方面負(fù)有相應(yīng)的職責(zé)，而且大量普通的民間糾紛是通過行政調(diào)解得到解決的。這些糾紛主要日常生活中發(fā)生的，案情并不復(fù)雜，涉案金額一般也不高，不過數(shù)量龐大，處理妥當(dāng)則可以及時化解民間矛盾，反之可能使矛盾不斷激化，進(jìn)而引發(fā)民事訴訟乃至治安、刑事案件甚至群體性事件。
（一）我國當(dāng)前行政調(diào)解中存在的問題
行政調(diào)解無論從其宗旨還是形式上都是以人為本觀念的最直接的反映，它是一種混合了情、理、法的糾紛解決機制，它不同于人民調(diào)解和法院調(diào)解，其存在有助于轉(zhuǎn)變政府職能，促進(jìn)行政管理現(xiàn)代化，同時還有助于提高公民的權(quán)利意識，弘揚意思自治。尤其是在以人為本的今天行政調(diào)解作為非訴訟方式更具有其不可比擬的優(yōu)勢。但是我國的行政調(diào)解目前卻存在著很多問題，其重要性常被人忽略，其本身的性質(zhì)、效力、和具體程序存在更是存在很多問題，我國現(xiàn)行行政調(diào)解制度發(fā)展的不夠完善，這與其在我國整個調(diào)解制度中的重要地位不相符，不利于發(fā)揮行政調(diào)解化解糾紛、促進(jìn)社會穩(wěn)定的重大作用。我國現(xiàn)行法律制度關(guān)于行政調(diào)解的規(guī)定比較散亂，尚未形成制度化體系。同時，在行政實踐工作中，行政調(diào)解由于涉及到行政權(quán)力的介入，行政機關(guān)不易把握權(quán)力運用所要達(dá)到的合理性程度，導(dǎo)致行政調(diào)解工作在實踐中開展不力。因此，我國行政調(diào)解制度面臨著諸多亟待解決的問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
首先是行政調(diào)解的職能范圍不確定。在整個調(diào)解過程中，行政主體有可能獨立主持調(diào)解，起主導(dǎo)作用，也可能僅僅參與主持，起輔助或指導(dǎo)作用：如《中華人民共和國行政復(fù)議法實施條例》第50條規(guī)定由行政復(fù)議機關(guān)進(jìn)行調(diào)解的情形及《中華人民共和國道路交通安全法》第74條規(guī)定對交通事故損害賠償?shù)臓幾h，當(dāng)事人請求公安機關(guān)交通管理部門調(diào)解等就是由行政機關(guān)主導(dǎo)主持進(jìn)行的調(diào)解；而后者所指的行政主體參與并起輔助或指導(dǎo)作用的法律規(guī)定，主要是指關(guān)于行政調(diào)解與法院調(diào)解、人民調(diào)解的協(xié)作規(guī)定，如《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》第9條規(guī)定司法行政機關(guān)依照本法對人民調(diào)解工作進(jìn)行指導(dǎo)和管理�！吨腥A人民共和國民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定較間接，該法第87條規(guī)定人民法院進(jìn)行調(diào)解，可以邀請有關(guān)單位和個人協(xié)助。行政機關(guān)應(yīng)屬于可受邀請的單位范疇。不過行政機關(guān)在此處是否履行了行政調(diào)解職能是一個存有爭議的問題。值得一提的是，《中華人民共和國行政訴訟法》第50條規(guī)定人民法院審理行政案件不適用調(diào)解。應(yīng)該說該法中不適用調(diào)解的規(guī)定指的是人民法院不能主持行政糾紛雙方當(dāng)事人之間的調(diào)解，但并未禁止由于另一行政機關(guān)對原告和被告之間的糾紛進(jìn)行調(diào)解，從使而被告最終接受調(diào)解并向法院提出撤訴的情形。由這些散亂的法律規(guī)定可以看出，我國目前對行政機關(guān)在主持行政調(diào)解中的職能范圍尚未進(jìn)行有效區(qū)分，也沒有作出具體法律規(guī)定。行政調(diào)解的職能范圍要么被界定得過寬，造成行政權(quán)力不恰當(dāng)?shù)亟槿敕ㄔ赫{(diào)解或人民調(diào)解活動，造成行政權(quán)力的濫用；要么被界定得過窄，導(dǎo)致行政調(diào)解工作缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)，不利于其開展工作。由此也導(dǎo)致部分人對行政介入處理民事糾紛往往持反對、消極的態(tài)度。許多人認(rèn)為，行政權(quán)力只能用于行政管理，而不能過多介入處理民事糾紛；應(yīng)主要通過訴訟解決民事糾紛，否則便有違法治的原則，也會為行政權(quán)的濫用創(chuàng)造條件。該認(rèn)識在實務(wù)界和學(xué)術(shù)界均有一定的影響。尤其是，近些年來在“維權(quán)”口號下，到法院討“說法”被過分地加以強調(diào)，并被作為衡量法制進(jìn)步的重要標(biāo)準(zhǔn) 。
其次是行政調(diào)解效力不明。行政調(diào)解不具有直接的司法執(zhí)行效力使得調(diào)解效果受到極大的影響。行政調(diào)解所達(dá)成的調(diào)解協(xié)議僅相當(dāng)于糾紛當(dāng)事人之間就解決糾紛另行簽訂民事合同，在履行上主要依靠當(dāng)事人的自覺。調(diào)解結(jié)束后，當(dāng)事人反悔或者拒不履行調(diào)解協(xié)議的，只能將糾紛再次進(jìn)行行政裁決或者仲裁或者訴訟程序。調(diào)解效力的有限性無疑會影響一部分糾紛主體通過調(diào)解處理其糾紛的積極性和信心，而傾向于直接將糾紛提交法院。這也在實際上影響了行政機關(guān)的積極性，而不愿在行政調(diào)解方面投入過多精力，最終影響到行政調(diào)解的質(zhì)量，正是由此會逐漸導(dǎo)致了我國行政調(diào)解機制的萎縮。而且行政調(diào)解的這樣的不甚明朗的效力顯然也不利于社會誠信構(gòu)筑。如果任何人都可以隨意反悔自己自愿簽署的調(diào)解協(xié)議而無需承擔(dān)法律上的責(zé)任，就會助長社會不良風(fēng)氣，人們就會對社會誠信喪失信心，交易成本就會進(jìn)一步增加。法院調(diào)解協(xié)議與及人民調(diào)解協(xié)議，我國法律法規(guī)和相應(yīng)的司法解釋賦予其明確的法律效力。前者一旦生效，若一方不履行法院調(diào)解協(xié)議，另一方可以持調(diào)解書向人民法院申請執(zhí)行。后者，相關(guān)司法解釋規(guī)定經(jīng)人民調(diào)解委員會調(diào)解達(dá)成的、有民事權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，并由雙方當(dāng)事人簽字或者蓋章的調(diào)解協(xié)議，具有民事合同性質(zhì)。但對于行政調(diào)解的效力我國法律卻規(guī)定得并不明確。關(guān)于確定行政調(diào)解效力的問題，實際上要解決的問題是：當(dāng)事人雙方經(jīng)行政調(diào)解達(dá)成的協(xié)議具何種效力，行政調(diào)解需不需要制作行政調(diào)解書及行政調(diào)解書是否具有法律上的強制執(zhí)行效力。行政機關(guān)在參與主持行政調(diào)解過程中實際發(fā)揮了兩個方面的作用：一個是協(xié)助、指導(dǎo)等輔助功能，另一是裁決判斷功能。而我國現(xiàn)行的法律制度在這兩個方面均沒有作出明確的規(guī)定。如果這些問題沒有獲得合理解決，在實踐工作中將不利于行政調(diào)解工作的開展，將使行政機關(guān)過于謹(jǐn)慎行使行政權(quán)力，不能為當(dāng)事人提供更好的解決糾紛的方案，甚至認(rèn)為當(dāng)事人不愿執(zhí)行行政調(diào)解協(xié)議有損于行政機關(guān)的威望，從而怠于行使行政權(quán)力。雖然，2007年頒布施行的《中華人民共和國行政復(fù)議法實施條例》對于行政復(fù)議調(diào)解書的效力作出了規(guī)定，但對于該規(guī)定是否具有法律上的強制執(zhí)行效力尚未作出明確規(guī)定。
再次是行政調(diào)解程序缺乏制度上的保障。
隨著《中華人民共和國民事訴訟法》、《人民調(diào)解委員會組織條例》、《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》等法律法規(guī)的頒布及相關(guān)司法解釋的出臺，有關(guān)司法調(diào)解和人民調(diào)解的程序制度正逐步完善。而有關(guān)行政調(diào)解的程序規(guī)定則比較匱乏，大多體現(xiàn)為一些法律法規(guī)和部門規(guī)章中的抽象規(guī)定。行政調(diào)解的程序性規(guī)定還不夠健全。重實體、輕程序的問題也存在于行政調(diào)解機制中。在此方面，既缺乏行政機關(guān)進(jìn)行行政調(diào)解的方法、時限等方面的具體規(guī)定，也缺乏如何在該機制中確保各方當(dāng)事人的參與以保障其合法權(quán)益、確保糾紛處理公正性的相關(guān)規(guī)定。許多調(diào)解機制仍保留著較強的行政化色彩，只注重行政機關(guān)的單方性，而不重視糾紛當(dāng)事人的參與，不顧及當(dāng)事人的主張和理由。對于當(dāng)事人而言，相關(guān)的糾紛處理程序缺乏必要的透明度和可預(yù)測性，容易導(dǎo)致當(dāng)事人對該糾紛處理機制公正性等缺乏信心，影響該機制的親和力。從我國現(xiàn)行法律制度來看，行政調(diào)解程序規(guī)定得比較好的是交通事故損害賠償?shù)男姓{(diào)解程序。從《中華人民共和國道路交通安全法》到《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》，再到《交通事故處理程序規(guī)定》對公安機關(guān)交通管理部門如何進(jìn)行交通事故賠償損害的行政調(diào)解作出了詳細(xì)的規(guī)定。然而這樣的行政調(diào)解規(guī)定在其他行政機關(guān)職能部門中并不多見。由于行政機關(guān)相對于發(fā)生糾紛的當(dāng)事人在實際生活中處于較強勢的地位，如果不從行政調(diào)解程序上加強對于行政機關(guān)的規(guī)制，容易出現(xiàn)行政機關(guān)濫用行政權(quán)力，侵害當(dāng)事人權(quán)益的情形。同時，在我國現(xiàn)行的調(diào)解制度中，行政調(diào)解并不是法定的訴訟前置制度。大多數(shù)情況下，法律賦予了當(dāng)事人在行政調(diào)解和提起訴訟之間自由選擇的權(quán)利。由于缺乏行政調(diào)解程序上的規(guī)定，而作為行政機關(guān)管理職能之一的行政調(diào)解本身只具有單向服務(wù)功能，使得有些行政機或出于怕麻煩，或出于怕承擔(dān)責(zé)任，往往在工作中消極應(yīng)對行政調(diào)解，要求當(dāng)事人直接向人民法院起訴，這是違背我國全面建設(shè)服務(wù)型政府發(fā)展理念的。
最后是行政調(diào)解機制中有關(guān)行政調(diào)解組織的獨立性和專業(yè)性還有待提高。當(dāng)前可以進(jìn)行行政調(diào)解的各類行政機關(guān)中，絕大多數(shù)仍屬于普通的行政機關(guān)，這類行政機關(guān)既要履行相關(guān)的行政管理職責(zé)，又要調(diào)節(jié)處理相關(guān)民事糾紛。而實際負(fù)責(zé)調(diào)處糾紛的往往只是其中的有關(guān)職能部門，行政調(diào)解主持的人員也絕大多數(shù)是來自所屬的行政機關(guān)，法律法規(guī)通常僅要求聘請相關(guān)專業(yè)人員，但是聘請與否完全由有關(guān)機構(gòu)自行決定；而且對于外部人員以及各類專業(yè)人士的比例也沒有硬性規(guī)定。
（二）行政調(diào)解存在的必要性
不可否認(rèn)的是行政調(diào)解有利于糾紛快捷地得到解決，降低解決糾紛的社會成本。生活中人們出現(xiàn)糾紛時，首選的途徑并非是法院訴訟的方式。政府介入糾紛的解決方式與其他解決糾紛的方式相比，有如下優(yōu)點：1、糾紛解決的主持者是國家行政機關(guān)，具有極大的權(quán)威性，易于使糾紛各方信服；2、糾紛的解決過程既有嚴(yán)肅性又有自律性，行政調(diào)解要遵循一定的程序，但不同于嚴(yán)格意義上的訴訟程序，這樣做既體現(xiàn)了行政機關(guān)處理糾紛的公正性的必然要求，又體現(xiàn)了當(dāng)事人相對平和的互諒互讓精神；3、糾紛的解決既有國家的強制力作為后盾，又充分體現(xiàn)了“和為貴”的傳統(tǒng)觀念和現(xiàn)代意義的自治原則。因此，在社會轉(zhuǎn)型時期，面對多樣化和復(fù)雜化的社會糾紛，需要發(fā)揮行政調(diào)解機制的作用，降低解決糾紛的社會成本。.行政調(diào)解有利于維護(hù)當(dāng)事人之間關(guān)系的穩(wěn)定，增進(jìn)社會和諧。盡管現(xiàn)在訴訟制度已經(jīng)越來越完善，但現(xiàn)實中訴訟往往是爭議雙方矛盾不可調(diào)和的體現(xiàn)，而訴訟程序的推進(jìn)以及可能出現(xiàn)的強制執(zhí)行，將可能導(dǎo)致雙方矛盾的尖銳化和關(guān)系的徹底破裂。在行政調(diào)解中，沒有原告和被告，只有申請人和被申請人，當(dāng)事雙方是在調(diào)解機構(gòu)的主持下協(xié)商解決糾紛，所以，被申請的一方既不會感到丟面子，也不會感到屈辱和憤怒。在中國廣大的農(nóng)村地區(qū)，人們往往生活的熟人社會之中，當(dāng)某人選擇訴訟作為解決糾紛方式時，隨之而來的，可能是街頭巷尾的斥責(zé)和抨擊所構(gòu)成的對他的巨大輿論壓力，甚至是絕大部分人對他的或明或暗的敵視。這使得當(dāng)事方選擇訴訟就可能面臨兩難：一方面，熟人關(guān)系一旦失去，幾乎無挽回，這使得選擇訴訟的當(dāng)事人不能在原來的熟人圈子里繼續(xù)原有的生活；另一方面，新的熟人關(guān)系又很難建立，這種結(jié)局不是當(dāng)事方所希望的。這說明在熟人社會中提起訴訟要付出人際關(guān)系不能和諧沿續(xù)的代價，這一般來說人們不愿承受的 。而當(dāng)糾紛通過行政調(diào)解處理時可以擺脫這種困境。
行政調(diào)解的無償性使得其與訴訟相比具有成本低廉的優(yōu)點，更容易為一般公民所接受。法院的訴訟途徑固然可以解決糾紛，維護(hù)正義，但當(dāng)事方往往要付出較高的成本。盡管各國關(guān)于訴訟收費制度各不相同，但是收取一定的訴訟費用則幾乎是共通的規(guī)則。由于律師代理費、訴訟費過于高昂，使得訴訟代價相比較高。而行政調(diào)解作為政府服務(wù)職能的一種體現(xiàn)，不收取費用，當(dāng)事人在選擇行政調(diào)解途徑時的總體花費與訴訟相比要低得多。從成本與收益上考慮，當(dāng)事人解決糾紛自然傾向于選擇行政調(diào)解。而且行政調(diào)解具有開放性，有利于糾紛的徹底解決，可以減輕法院的訴訟負(fù)擔(dān)，節(jié)約社會成本。訴訟一般只對原告的訴訟請求作出判決，超出訴訟請求以外的事項則不予審理，具有一定的封閉性。行政調(diào)解實行自愿原則，在調(diào)解過程中可以一并解決與爭議有關(guān)的各種問題，從而在糾紛的解決上具有開放性。所謂通過訴訟達(dá)到的判決使糾紛得到解決，指的是以既判力為基礎(chǔ)的強制性解決，這里所說的解決并不一定意味著糾紛在社會和心理的意義上也得到了真正解決。在一定和度上說，敗訴的當(dāng)事方一般是不滿判決的，這使得在訴訟層面上解決了的糾紛又有可能在社會其他方面表現(xiàn)出來。調(diào)解是當(dāng)事人在平等、自愿的基礎(chǔ)上互諒互讓解決糾紛，解決糾紛具有徹底性，這已經(jīng)從社會實踐中得到印證，這表明行政調(diào)解對于緩解社會各種矛盾具有極為重要的作用。這種被譽為“東方經(jīng)驗”的方式，得到眾多國家的學(xué)習(xí)與借鑒。美國最高法院前任首席大法官Warren Barger對中國的調(diào)解機制就曾大加贊許，倡議西方國家在這方面應(yīng)向中國學(xué)習(xí)。
行政調(diào)解有利于政府職能的轉(zhuǎn)變，塑造服務(wù)型政府理念，增強公民的權(quán)利意識。在精神層面上，行政調(diào)解體現(xiàn)了服務(wù)政府的理念，政府有責(zé)任為社會公眾提供服務(wù)，幫助當(dāng)事人在資源有限的情況下用便捷、成本低廉的方式解決糾紛。這與我國目前正在構(gòu)建和推行的建設(shè)法治政府與服務(wù)政府的目標(biāo)相吻合。同時，行政調(diào)解也有利于打破行政機關(guān)以行政命令等手段解決糾紛的服從式管理模式，其弱化了“管理”，強化了協(xié)調(diào)，體現(xiàn)出來的是政府的服務(wù)精神。這有利于促進(jìn)公眾對政府的認(rèn)同，增強政府的親和力，提升政府的威信。從公民的角度看，行政調(diào)解有利公民法律意識的提高。在行政調(diào)解的過程中，當(dāng)事人在法律規(guī)定的范圍內(nèi)做自己的主人，自主、自愿地處分其權(quán)利，不必聽命于行政機關(guān)，公民在政府面前這種充分的意識自治的展示，無疑有助于增強其權(quán)利意識，促使其養(yǎng)成熱愛法治、崇尚法治的理念。
綜上所說，行政調(diào)解在解決糾紛上具有如下優(yōu)點：
首先，行政調(diào)解以其快捷、低廉、尊重意思自治的方式解決當(dāng)事人之間的沖突。與法院訴訟相比，行政調(diào)解不需要煩瑣的手續(xù)，即時性也很強，無論是達(dá)成協(xié)議還是達(dá)不成協(xié)議而轉(zhuǎn)到訴訟程序，效率都非常高；與法院的訴訟程序相比，行政調(diào)解作為政府服務(wù)職能的一種體現(xiàn)，當(dāng)事人的總體花費與法院相對較高的訴訟費用、高昂的律師代理費相比要低廉得多，從成本與收上益考慮，當(dāng)事人自然更愿意選擇成本低廉的行政調(diào)解方式解決糾紛；行政調(diào)解尊重當(dāng)事人的意思自治，以當(dāng)事人參與為其必要條件，既有利于當(dāng)事人了解法律，也有利于減少以后的執(zhí)法成本。 行政調(diào)解的內(nèi)容、方式和調(diào)解結(jié)果，都要以合法為基礎(chǔ)。法律正如馬克思所講“即使是國王也不能對經(jīng)濟(jì)規(guī)律發(fā)號施令”，從終極意義上講，其本身就是對和諧社會的體現(xiàn)和保障。
其次，行政調(diào)解有利于實現(xiàn)行政機關(guān)與相對人之間的和諧。行政調(diào)解是在民主協(xié)商與當(dāng)事人自愿的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，它體現(xiàn)了民主管理與當(dāng)事人自主行使處分權(quán)的自愿原則的有機結(jié)合，同時亦能發(fā)揮與命令式的行政行為相同的作用。 通過做耐心、細(xì)致、全面、具體的調(diào)解工作，可以培養(yǎng)行政機關(guān)工作人員踏實認(rèn)真盡職盡責(zé)的工作作風(fēng)，樹立行政機關(guān)良好的工作形象，發(fā)揚為人民群眾服務(wù)的精神，并由此增強人民群眾對行政機關(guān)的信任，提高行政機關(guān)的執(zhí)法權(quán)威，進(jìn)一步建立人民群眾同政府密切融洽、協(xié)調(diào)、信賴的關(guān)系。行政調(diào)解將當(dāng)事人自主意思表示建立在對行政機關(guān)正確執(zhí)法而樹立起的權(quán)威的服從與信任感的基礎(chǔ)上，使當(dāng)事人自愿聽從行政機關(guān)正確有益的勸導(dǎo)說服，化解糾紛，解決矛盾。這樣，它便不同于單純按法律規(guī)定被動維持秩序的行政行為，因為它不僅在最低要求上完成了對糾份的解決，又進(jìn)一步使政府工作在更高層次上采用積極主動的方式，創(chuàng)立一種既為法律所允許、又為當(dāng)事人和政府所共同認(rèn)可和贊同的更合理、更完善的社會關(guān)系，促使行政機關(guān)在更加全面徹底的意義上履行自己的職責(zé)。
行政調(diào)解的過程也是行政機關(guān)與相對人之間針對是否依法自愿和是否依法調(diào)解的相互監(jiān)督過程。如前所述，法律本身也蘊涵和追求社會和諧，因此，行政相對人的監(jiān)督也促使行政機關(guān)依法行政，實現(xiàn)法律的和諧價值和追求。
最后，行政調(diào)解制度的存在保證社會沖突解決機制體系的和諧。依據(jù)我國《治安管理處罰法》第九條規(guī)定，公安機關(guān)行政調(diào)解的對象是“民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財物等違反治安管理并且情節(jié)較輕的行為”。因此，將激烈程度相當(dāng)輕微的社會沖突納入至行政調(diào)解范圍之內(nèi)，而將其他激烈的社會沖突納入到行政扣留乃至刑事制裁范疇之列，在實現(xiàn)節(jié)省公安機關(guān)的行政執(zhí)法資源目的的同時，既保障了社會沖突的解決，也實現(xiàn)了社會沖突解決機制內(nèi)在的協(xié)調(diào)。
三、如何完善我國當(dāng)前的行政調(diào)解
當(dāng)代行政法的精神是利益一致、服務(wù)與合作、信任和溝通。公共利益與個人利益間的一致關(guān)系，是利益關(guān)系運動的重要成果之一公共利益與個人利益間的一致關(guān)系，是一定社會的公正價值的實現(xiàn)狀態(tài)和社會持續(xù)發(fā)展，秩序穩(wěn)定的體現(xiàn)，是政府與公眾間相互信任與溝通、服務(wù)與合作的反映。政府與相對人之間的關(guān)系應(yīng)該是一種和諧的關(guān)系，這種關(guān)系在行政訴訟中無法體現(xiàn)，在行政仲裁、行政裁決中也不易體現(xiàn)，只有在行政調(diào)解中，當(dāng)政府為協(xié)調(diào)雙方當(dāng)事人關(guān)系，穩(wěn)定社會關(guān)系而調(diào)解時，就會即反映了政府的服務(wù)精神，另一又體現(xiàn)了相對人對政府的信任與合作，二者的溝通隨即實現(xiàn)并有可能進(jìn)一步發(fā)展。
（一）行政調(diào)解的價值取向
孟德斯鳩 認(rèn)為，政治自由只能在溫和的政府中得到 。經(jīng)濟(jì)法學(xué)派也認(rèn)為：所有的法律活動，執(zhí)法、司法、訴訟和全部法律制度（司法制度、公法制度、審判制度）說到底都是以有效地利用自然資源，最大限度地增加社會財富為目的 ，行政調(diào)解的價值作為對參與調(diào)解的社會主體的內(nèi)在需要所給予的滿足與實現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)包括兩個方面：一方面為內(nèi)在價值，即制度本身所應(yīng)具有的價值――公平、正義和效率等；另一方面為外在價值，即通過制度的運作而導(dǎo)致的實體公正――如和諧、秩序等。而只有充分實現(xiàn)了制度的內(nèi)在價值，才可能在實踐運作中帶來實體的公正，才可能進(jìn)一步實現(xiàn)制度的外在價值。因此，和諧、秩序固然是行政調(diào)解的價值取向，但現(xiàn)代行政調(diào)解最重要的價值應(yīng)當(dāng)是公平、正義、效率和諧及秩序。
首先是公平。法律雖然規(guī)定了一些靈活變通的準(zhǔn)則和自由裁量權(quán)，但在現(xiàn)實中仍不免產(chǎn)生法律對某些實際情況沒有作出規(guī)定或者雖有規(guī)定但不合理或不公平的情形，因此英國的法官創(chuàng)制了普通法之外的衡平法。在美國，為在刑事訴訟中實現(xiàn)控辯雙方的對等，便對擁有強大公共力量的控方的權(quán)力作了種種限制，如違法證據(jù)排除規(guī)則，對辯方賦予充分的自我防護(hù)權(quán)，譬如眾所周知的沉默權(quán)；而行政訴訟中的舉證責(zé)任倒置、被告舉證時限等制度，也是通過加重行政機關(guān)責(zé)任的方式，來維持原被告之間的權(quán)利義務(wù)平衡。 公平(fairness)的核心是“機會平等”， 它意味著糾紛當(dāng)事人在法律上享有同等的受救濟(jì)的權(quán)利和機會，而不受當(dāng)事人政治、經(jīng)濟(jì)、社會地位和民族、種族、信仰、地域及性別差異的限制。與訴訟、仲裁等救濟(jì)方式相比，行政調(diào)解以其暢通的訴求表達(dá)渠道，有效防止了因部門推諉、拖延等原因而實際剝奪社會弱勢群體獲得救濟(jì)的權(quán)利的情形發(fā)生，比其他糾紛解決方式更能彰顯公平價值。
公平還常常用于社會主體之間的權(quán)利義務(wù)的對等關(guān)系。行政調(diào)解主持人員的“中立”地位，使其能給予當(dāng)事雙方以平等待遇并公正作出裁決。當(dāng)然，這是以調(diào)解員必須具備優(yōu)良素質(zhì)為前提的。
其次是正義。法律從誕生之日起，便與正義建立了密切聯(lián)系，西方法律文化的核心問題就是法與正義的關(guān)系問題，無數(shù)學(xué)者和思想家也都賦予正義以深刻內(nèi)涵，但眾說紛紜，莫衷一是。盡管正義就象“普洛透斯的臉” 令人難以捉摸，但它畢竟是法律所追求的永恒目標(biāo)�？v觀各時期學(xué)者關(guān)于正義的探討，“給予每個人以其應(yīng)得的東西”或者說“各得其所”卻也體現(xiàn)了正義最為一般的規(guī)定性。也就是說，正義在某種程度上更關(guān)注實體或者說結(jié)果。博登海默認(rèn)為，“可以擴(kuò)大或縮小現(xiàn)行的補救辦法，偶爾還可以創(chuàng)設(shè)一種新的補救方法或辯護(hù)，如果正義要求使這種措施成為必要”，而行政調(diào)解的不斷完善和發(fā)展也正體現(xiàn)了這一點。
再次是效率。將效率引入糾紛解決領(lǐng)域，意味著以最少的成本投入獲得同樣的解決效果。在法治社會，糾紛解決程序的設(shè)計一開始就考慮到正義、公平與效益、效率的關(guān)系。特別是自20世紀(jì)后半葉以來，由于訴訟的增長導(dǎo)致“遲到的正義”和“難以實現(xiàn)的正義”日益尷尬地成為法治社會無法解決的難題的時候，理論界和實務(wù)界就在努力探求如何以最少的糾紛解決成本獲取最佳收益，以實現(xiàn)社會效果與法律效果的完美統(tǒng)一。 波斯納 認(rèn)為，法律權(quán)利（義務(wù)）作為一種資源，是不同利益集團(tuán)在“法律市場”上進(jìn)行交易的結(jié)果。 對一個社會來說，成本和收益的平衡確實應(yīng)該成為維持其正常運行的一個基本尺度，而成本相對較低的行政調(diào)解機制就是一種有效率的解紛方式。它能有效整合各種資源，且沒有嚴(yán)格的程序限制，當(dāng)事人可以花費較少的時間和精力，獲得獲得更好、更快的救濟(jì)；它也不必嚴(yán)格按照法律規(guī)范進(jìn)行三段式的推理和論證，當(dāng)事人能夠一步到位，直接進(jìn)入爭議核心；它的執(zhí)行成本較低，由于有相關(guān)部門和當(dāng)事人的全程參與，他們有可能不贊成“判決”，但他們卻更有可能服從“判決”。一些糾紛所反映的是當(dāng)事人間復(fù)雜的利益對立與矛盾，而不是簡單地此對彼錯的問題，機械地通過“法律規(guī)定+事實認(rèn)定=處理結(jié)果”的方式作出裁斷并不利于妥當(dāng)處理糾紛和化解矛盾。正由于訴訟機制的局限性，許多國家在承認(rèn)和堅持司法最終解決糾紛的原則之下，大力發(fā)展訴訟外的糾紛處理機制。
（二）當(dāng)前行政調(diào)解存在的問題的解決途徑
應(yīng)當(dāng)正確看待民事糾紛處理的行政介入的行政調(diào)解機制。強調(diào)該機制是以確保司法最終解決糾紛和有效控制行政權(quán)濫用為前提。行政權(quán)保障和實現(xiàn)公共利益和公共秩序的目標(biāo)并不與保障公民的合法權(quán)益之間存在本質(zhì)的沖突。行政機關(guān)介入處理民事糾紛同樣也是現(xiàn)代行政的重要內(nèi)容。從這一點上講，民事糾紛處理的行政介入機制也是實現(xiàn)公共行政目的所不可或缺的。而且，通過該機制可以發(fā)揮有關(guān)行政機關(guān)的專業(yè)性，提高糾紛處理效果，合理配置訴訟資源，促進(jìn)社會穩(wěn)定和諧。應(yīng)當(dāng)注意加強行政調(diào)解機制中相關(guān)機構(gòu)的獨立性和專業(yè)性。應(yīng)當(dāng)使行政調(diào)解機構(gòu)相對獨立于相關(guān)的行政機關(guān)乃至糾紛當(dāng)事人，以確保糾紛處理結(jié)果的公正性，消除當(dāng)事人的戒備與抵觸心理。還應(yīng)當(dāng)適當(dāng)吸收外部專家參與，并對人員的選配和比例設(shè)定明確的條件，如要求擔(dān)任相關(guān)工作的人員必須具備相關(guān)的工作經(jīng)驗或閱歷，并且應(yīng)當(dāng)明確其任命程序。 要逐步細(xì)化行政調(diào)解程序方面的規(guī)定。要對行政調(diào)解的具體過程、時限乃至糾紛當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)及調(diào)解機關(guān)的職權(quán)等做盡可能細(xì)致的規(guī)定。同時，在程序的具體設(shè)計方面，既要發(fā)揮相關(guān)行政機關(guān)依職權(quán)進(jìn)行調(diào)查的優(yōu)勢，又要發(fā)揮當(dāng)事人的主動性和積極性，尊重當(dāng)事人的主張和證明的權(quán)利。 應(yīng)當(dāng)嘗試改進(jìn)關(guān)于行政調(diào)解效力方面的規(guī)定。為了提高行政調(diào)解的適用效果，可以考慮參考韓國等的做法，對于特定領(lǐng)域的行政調(diào)解，在確保相關(guān)行政調(diào)解機構(gòu)獨立性、專業(yè)性和調(diào)解程序公正性的基礎(chǔ)上，直接賦予該調(diào)解協(xié)議等同于法院調(diào)解的效力，即允許其具有執(zhí)行力。當(dāng)事人一旦自愿在調(diào)解協(xié)議上簽字蓋章，承諾接受調(diào)解結(jié)果，則不得再反悔。否則，對方當(dāng)事人可以向法院申請強制執(zhí)行。當(dāng)然，也可以參考我國臺灣地區(qū)的做法，即當(dāng)事人簽訂調(diào)解協(xié)議后，有關(guān)行政機關(guān)應(yīng)將該協(xié)議送交有管轄權(quán)的法院，由法院依專門程序進(jìn)行審核。經(jīng)其審核無誤，便賦予其等同于法院調(diào)解的效力，允許其具有執(zhí)行力。當(dāng)然，設(shè)置上述制度的前提是進(jìn)行行政調(diào)解的行政機關(guān)具有相應(yīng)的獨立性和專業(yè)性，其調(diào)解程序一般而言能夠保障結(jié)果的公正性。
要充分認(rèn)識行政調(diào)解的功能，并在此基礎(chǔ)上合理界定行政調(diào)解的職能范圍，并就不同范圍做出相應(yīng)的具體法律規(guī)定。如前述，行政機關(guān)在參與主持行政調(diào)解過程中發(fā)揮了兩個方面的作用：一個是協(xié)助、指導(dǎo)等輔助功能，另一是裁決判斷功能。行政機關(guān)在發(fā)揮協(xié)調(diào)、指導(dǎo)等輔助功能時，應(yīng)當(dāng)加強與人民法院、人民調(diào)解委員會的協(xié)作職能。若人民法院進(jìn)行民事調(diào)解時，邀請了相關(guān)行政機關(guān)進(jìn)行協(xié)助，行政機關(guān)要充分發(fā)揮自己的調(diào)解作用協(xié)助法院工作，但不能干涉法院辦案的獨立性。同時，司法行政機關(guān)應(yīng)進(jìn)一步完善相關(guān)的工作制度，依照法律對人民調(diào)解工作進(jìn)行更有效的指導(dǎo)和管理。另一方面，我國構(gòu)建“服務(wù)型政府”的理念就是希望在合法的基礎(chǔ)上充分發(fā)揮行政權(quán)力的積極能動性為公民、法人和其他組織提供高效便捷的服務(wù)。因此行政機關(guān)在發(fā)揮裁決判斷功能時，應(yīng)充分利用自己的專業(yè)知識和行政實踐工作經(jīng)驗，為當(dāng)事人提供高效、便捷的服務(wù)，有效地解決各種事故糾紛，保持社會穩(wěn)定，同時節(jié)省有限的司法資源。
我國目前設(shè)定行政調(diào)解的法律規(guī)范主要集中在公安行政、醫(yī)療衛(wèi)生行政、勞動行政、自然資源行政、環(huán)境保護(hù)行政、公共交通行政、商業(yè)行政、計量行政、郵政行政以及民政行政等領(lǐng)域。各種法律規(guī)范對行政調(diào)解的規(guī)定都很分散，不統(tǒng)一、不具體，操作性不強，導(dǎo)致在實踐中行政調(diào)解應(yīng)有的功能沒有發(fā)揮出來。為適應(yīng)構(gòu)建和諧社會的需要，必須積極完善行政調(diào)解制度。為此，筆者提出以下幾點設(shè)想：
1. 在規(guī)范層面為行政調(diào)解制度設(shè)定統(tǒng)一的法律依據(jù)，制定一部行政調(diào)解法。要從法律和制度上逐步完善行政調(diào)解程序制度。行政調(diào)解的完善離不開對于其程序的法律規(guī)制，而我國現(xiàn)行的法律制度對于行政調(diào)解程序的規(guī)定不足。我國現(xiàn)行法律制度對交通事故損害賠償?shù)男姓{(diào)解程序的規(guī)定方式較為合理，在實際應(yīng)用中取得了很好的效果，因此可以其作參照，從法律到行政法規(guī)再到部門規(guī)章的漸進(jìn)式規(guī)定對行政調(diào)解程序做出逐步細(xì)化的規(guī)定。同時承擔(dān)相關(guān)具體行政職能的行政機關(guān)在此基礎(chǔ)上可再制定出相應(yīng)的工作制度以指導(dǎo)行政調(diào)解具體工作。這樣既能確保行政機關(guān)發(fā)揮行政權(quán)力的積極能動性為行政相對人服務(wù)，體現(xiàn)其專業(yè)性強和實踐經(jīng)驗豐富的優(yōu)勢，又能在嚴(yán)格的程序規(guī)定之下防止行政權(quán)力被濫用，發(fā)生侵害行政相對人權(quán)益的情形。而在完善行政復(fù)議調(diào)解制度方面，盡管新施行的《中華人民共和國行政復(fù)議法實施條例》對行政復(fù)議調(diào)解作出了一些規(guī)定，但要對行政復(fù)議實踐工作起到良好的指導(dǎo)作用仍需要在實踐中摸索出更加具體的工作模式。
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