[ 蔡武 ]——(2009-10-19) / 已閱18656次
略論當(dāng)下國情中如何構(gòu)建我國行政調(diào)解
蔡武
隨著我國建設(shè)服務(wù)型政府的步伐不斷加快，行政機關(guān)在處理各類糾紛中的作用越來越受到社會各界的重視，而相對大家比較熟悉的行政調(diào)解不管是從立法到司法，還是從應(yīng)然到實然都存在很大的缺陷，有待于進一步對行政調(diào)解從理論立法和實踐執(zhí)法進行強化，使之更好的化解社會矛盾和糾紛。我國歷史上就有行政調(diào)解，而且在實際當(dāng)中其運用數(shù)量和次數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了司法，只是在近代變法后，行政與司法才逐漸分離。到目前為止，對行政調(diào)解有重大突破性的全面性的研究成果尚不是很多，這也是我國到目前為止，尚沒有一部真正意義上的行政調(diào)解法原因。就我國目前的行政調(diào)解制度來說，存在不全面和不完善之處，給我國法治進程帶來了諸多問題，如訴訟觀念的極端化、訴訟案件數(shù)量激增使法院不堪重負(fù)等等。在新的社會形勢下，必須重視行政調(diào)解，不斷完善行政調(diào)解制度，充分發(fā)揮行政調(diào)解在化解社會矛盾、增進社會和諧方面的功能與作用。以人為本是構(gòu)建社會主義的出發(fā)點和落腳點，而行政調(diào)解以尊重當(dāng)事人的自主意思表示、自主選擇為基本前提的，行政調(diào)解充分肯定了當(dāng)事人享有的權(quán)利價值。由雙方當(dāng)事人自主決定以何種方式和內(nèi)容來解決紛爭。只是在當(dāng)事人雙方很難達(dá)成一致意見時，行政機關(guān)才居間說合、幫助雙方交換意見并且提供與糾紛相關(guān)的正確信息，或者在明確糾紛真正對立點的基礎(chǔ)上提供切實可行的解決方案，從而幫助當(dāng)事人達(dá)成合意。在行政調(diào)解中，當(dāng)事人有權(quán)在法律規(guī)定范圍內(nèi)做自己的主人，自愿處分權(quán)利，而不必聽從行政機關(guān)的強制命令，這無疑是會在很大和度上提高當(dāng)事人的權(quán)利意識。
一、行政調(diào)解的涵義
調(diào)解作為一種具有東方特色的一項糾紛解決機制在解決糾紛中有著重要地位，許多西方國家都對此進行過借鑒。西方社會自20世紀(jì)70年代起開始興起簡稱ADR（AlternativeDisputeResolution）的所謂“解決糾紛的另類選擇”運動，即一般意義上的非訴訟解糾方式，提倡重視糾紛解決的非訴訟方式，并作為司法改革的一項重要內(nèi)容。 行政調(diào)解作為作為一種“東方經(jīng)驗”在中國源遠(yuǎn)流長，這種“東方”式的糾紛解決機制力求建構(gòu)公共權(quán)力與公民權(quán)利間的平衡，具有主持調(diào)解的主體上的特定性、調(diào)解方式上的非強制性、調(diào)解形式上的準(zhǔn)司法性以及調(diào)解協(xié)議效力上的非拘束性等特點。行政調(diào)解不僅有助于轉(zhuǎn)變政府職能、弘揚公民自治，更有利于矛盾的徹底解決，社會秩序的有效維護，卓有成效地彌補了司法審判制度的不足。在行政調(diào)解中應(yīng)嚴(yán)格遵循雙方自愿合意，做到法、理、情相結(jié)合，尊重糾紛當(dāng)事人訴權(quán)。
我國行政調(diào)解的歷史可以追溯到原始社會。當(dāng)時人們之間的爭端由部族首領(lǐng)（現(xiàn)代意義上的行政主腦）按照原始社會的風(fēng)俗、習(xí)慣，通過協(xié)商或者其他為糾紛當(dāng)事方所認(rèn)可的方式予以解決。而對于本氏族個別不遵守習(xí)慣的人，則是依靠社會輿論和社會道德力量，采取調(diào)和的辦法，使其歸順，認(rèn)識錯誤，達(dá)到平息矛盾、排紛解爭、調(diào)整好相互之間關(guān)系的目的，以維持正常社會生活秩序和生產(chǎn)秩序。可以說，這就是行政調(diào)解的最初的原始形式。奴隸社會的行政調(diào)解與原始社會相比，在性質(zhì)和內(nèi)容上已經(jīng)發(fā)生了變化，并且在官府調(diào)解（即相當(dāng)于現(xiàn)代意義上的政府調(diào)解）之外還有民間調(diào)解（與現(xiàn)代意義上的人民調(diào)解很相似）的劃分。在我國周代專門設(shè)有“掌司萬民之難而諧和之”的“調(diào)人”之職，這可能是我國歷史上最早的設(shè)立的專職“行政調(diào)解員”了。春秋時期儒家學(xué)派創(chuàng)始人孔子也是積極提倡調(diào)解，其在做魯國司寇時就宣稱“聽訟，吾猶人也，必也使無訟乎�！边M入封建社會后，統(tǒng)治階級為了推行禮治和道德教化，更加注重發(fā)揮行政調(diào)解的息事省訟功能�！班l(xiāng)有三老，有秩、嗇夫、游繳�！逼渲袉莘虻闹饕氊�(zé)就是調(diào)解爭訟。唐代的鄉(xiāng)里訟事，則先由里正、村正、坊正調(diào)解。而到了宋代，行政調(diào)解制度則正式得到法律確認(rèn)并被引入司法程序，當(dāng)然當(dāng)時的行政調(diào)解含有行政干預(yù)的成份在內(nèi)，要求地方官員“當(dāng)以職務(wù)教化為先，刑罰為后”，“每遇聽訟，于父子之間，則勸息教慈;于兄弟之間，則勸以愛友�！毙姓{(diào)解被廣泛用于解決當(dāng)事的民事糾紛，鄉(xiāng)里設(shè)社，社長負(fù)有調(diào)解職責(zé)即“諸論訴訟婚姻、家財、田宅、債負(fù)，若不系違法事重，并聽社長以量諭解免使妨廢農(nóng)務(wù)，煩擾官司�！贝撕竺鞒摹督堂癜裎摹泛颓宄摹洞笄迕袷略V訟法典》都有關(guān)于行政調(diào)解的規(guī)定。而在中國近現(xiàn)代，社會發(fā)生了巨大變革，中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)全國人民爭取獨立解放的同時，也大力推動了行政調(diào)解制度的發(fā)展。在我國新民主主義革命時期，革命根據(jù)地的基層人民政府就負(fù)有調(diào)解民事糾紛和輕微刑事案件的職責(zé)，特別是自1941年起，各根據(jù)地民主政權(quán)相繼頒布了適用本地區(qū)的有關(guān)調(diào)解工作的單行條例和專門指示，如《山東省調(diào)解委員會暫行組織條例》、《晉西北村調(diào)解暫行辦法》等，使調(diào)解工作走上了制度化與法律化軌道。
建國后，隨著民主與法制建設(shè)的不斷完善和加強，調(diào)解制度也走上了一條不斷完善和發(fā)展的道路。《中華人民共和國憲法》首先明確了人民調(diào)解委員會的地位，1989年國務(wù)院頒布的《人民調(diào)解委員會組織條例》和2002年司法部發(fā)布的《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》，對人民調(diào)解工作的性質(zhì)、任務(wù)和原則等作出了一系列的規(guī)定，確立了我國現(xiàn)行的人民調(diào)解制度。1991年頒布的《中華人民共和國民事訴訟法》將1982年《中華人民共和國民事訴訟法(試行)》規(guī)定的“著重調(diào)解”改為“自愿合法調(diào)解”，據(jù)此,確立了我國現(xiàn)行的訴訟調(diào)解制度。1999年頒布的《行政復(fù)議法》取消了1990年《行政復(fù)議條例》關(guān)于“復(fù)議機關(guān)審理復(fù)議案件，不適用調(diào)解”的規(guī)定，2007年頒布的國務(wù)院《行政復(fù)議法實施條例》明確規(guī)定兩種案件可以適用調(diào)解，從而最終在行政復(fù)議中也確立了行政調(diào)解制度。
所謂行政包括國家行政、社會行政和企業(yè)行政，我們在這里要論述的是國家行政，它是指一個國家的行政機關(guān)與該國的其他國家機關(guān),政黨組織,群眾團體等之間權(quán)力關(guān)系及其制度的總稱，其核心是行政機關(guān)在政治體制中擁有的職權(quán)范圍和權(quán)力地位；而所謂調(diào)解，是指雙方或多方當(dāng)事人之間發(fā)生權(quán)益糾紛，在第三者（即調(diào)解主持人）的主持下，通過第三者依照法律和政策的規(guī)定，對雙方當(dāng)事人的思想進行排解疏導(dǎo)，說服教育，促使發(fā)生糾紛的雙方當(dāng)事人，互相協(xié)商，互諒互讓，依法自愿達(dá)成協(xié)議，由此而解決糾紛的一種活動。它是排解糾紛，調(diào)整當(dāng)事人之間關(guān)系的重要途徑，也是當(dāng)前法律工作者要面對的一項經(jīng)常性的工作。行政調(diào)解就是通過行政主體的主導(dǎo)使糾紛當(dāng)事方在自愿意和合法的情況下解決糾紛，是使不同的利益主體之間趨于平衡，達(dá)到和諧一致的一種手段和方法�？v觀各種行政調(diào)解的定義可以看出，學(xué)者們一般都把行政調(diào)解的主體定位在國家行政機關(guān)，而將其他社會主體排除在外。
依照我國現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定和實踐經(jīng)驗，筆者認(rèn)為，行政調(diào)解，就是國家行政機關(guān)依照法律法規(guī)的規(guī)定，在其行使行政管理的職權(quán)范圍內(nèi)，對特定的民、商事糾紛及輕微刑事案件在分清是非查明事實的基礎(chǔ)上，在糾紛當(dāng)事方平等到自愿意的前提下，所進行的一種通過調(diào)而解紛的行政活動。行政調(diào)解的范圍應(yīng)當(dāng)包括民事領(lǐng)域的糾紛、商事領(lǐng)域的糾紛和情節(jié)輕微、危害不大的刑事自訴案件。
二、我國當(dāng)前行政調(diào)解的現(xiàn)狀
我國尚沒有現(xiàn)行法律對行政調(diào)解進行專門的規(guī)定，有關(guān)行政調(diào)解的規(guī)定大多散見于《中華人民共和國民事訴訟法》、《中華人民共和國行政訴訟法》、《中華人民共和國行政復(fù)議法》等專門的程序法及其司法解釋和《中華人民共和國婚姻法》、《中華人民共和國道路交通安全法》、《中華人民共和國治安管理處罰法》等法律及《中華人民共和國行政復(fù)議法實施條例》、《人民調(diào)解委員會組織條例》、《醫(yī)療事故處理條例》、《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》等行政法規(guī)中。此外，《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》、《交通事故處理程序規(guī)定》等規(guī)章中也有行政調(diào)解的相關(guān)具體規(guī)定。
糾紛所反映的是當(dāng)事人間復(fù)雜的利益對立與矛盾，而不是簡單地此對彼錯的問題，機械地通過“法律規(guī)定+事實認(rèn)定=處理結(jié)果”的方式作出裁斷并不利于妥當(dāng)處理糾紛和化解矛盾。正由于訴訟機制的局限性，許多國家在承認(rèn)和堅持司法最終解決糾紛的原則之下，大力發(fā)展訴訟外的糾紛處理機制。過去，我國的調(diào)解機制比較發(fā)達(dá)，現(xiàn)在仍有大量的調(diào)解，特別是行政調(diào)解機制存在。據(jù)不完全統(tǒng)計，當(dāng)前僅法律、行政法規(guī)乃至部門規(guī)章中所涉及的行政調(diào)解規(guī)定多達(dá)40余項，除個別規(guī)定某些的行政機關(guān)可調(diào)解一般民事糾紛外，大部分則是以特定領(lǐng)域的民事糾紛為調(diào)解對象，涉及到資源權(quán)屬糾紛、電信糾紛、消費糾紛、知識產(chǎn)權(quán)糾紛、交通事故糾紛等等。行政調(diào)解在化解社會矛盾方面發(fā)揮著重要的作用。以一般民間糾紛的行政調(diào)解為例，司法行政機關(guān)和公安部門均在此方面負(fù)有相應(yīng)的職責(zé)，而且大量普通的民間糾紛是通過行政調(diào)解得到解決的。這些糾紛主要日常生活中發(fā)生的，案情并不復(fù)雜，涉案金額一般也不高，不過數(shù)量龐大，處理妥當(dāng)則可以及時化解民間矛盾，反之可能使矛盾不斷激化，進而引發(fā)民事訴訟乃至治安、刑事案件甚至群體性事件。
行政調(diào)解無論從其宗旨還是形式上都是以人為本觀念的最直接的反映，它是一種混合了情、理、法的糾紛解決機制，它不同于人民調(diào)解和法院調(diào)解，其存在有助于轉(zhuǎn)變政府職能，促進行政管理現(xiàn)代化，同時還有助于提高公民的權(quán)利意識，弘揚意思自治。尤其是在以人為本的今天行政調(diào)解作為非訴訟方式更具有其不可比擬的優(yōu)勢。但是我國的行政調(diào)解目前卻存在著很多問題，其重要性常被人忽略，其本身的性質(zhì)、效力、和具體程序存在更是存在很多問題，我國現(xiàn)行行政調(diào)解制度發(fā)展的不夠完善，這與其在我國整個調(diào)解制度中的重要地位不相符，不利于發(fā)揮行政調(diào)解化解糾紛、促進社會穩(wěn)定的重大作用。我國現(xiàn)行法律制度關(guān)于行政調(diào)解的規(guī)定比較散亂，尚未形成制度化體系。同時，在行政實踐工作中，行政調(diào)解由于涉及到行政權(quán)力的介入，行政機關(guān)不易把握權(quán)力運用所要達(dá)到的合理性程度，導(dǎo)致行政調(diào)解工作在實踐中開展不力。因此，我國行政調(diào)解制度面臨著諸多亟待解決的問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
首先，行政調(diào)解的職能范圍不確定。在整個調(diào)解過程中，行政主體有可能獨立主持調(diào)解，起主導(dǎo)作用，也可能僅僅參與主持，起輔助或指導(dǎo)作用：如《中華人民共和國行政復(fù)議法實施條例》第50條規(guī)定由行政復(fù)議機關(guān)進行調(diào)解的情形及《中華人民共和國道路交通安全法》第74條規(guī)定對交通事故損害賠償?shù)臓幾h，當(dāng)事人請求公安機關(guān)交通管理部門調(diào)解等就是由行政機關(guān)主導(dǎo)主持進行的調(diào)解；而后者所指的行政主體參與并起輔助或指導(dǎo)作用的法律規(guī)定，主要是指關(guān)于行政調(diào)解與法院調(diào)解、人民調(diào)解的協(xié)作規(guī)定，如《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》第9條規(guī)定司法行政機關(guān)依照本法對人民調(diào)解工作進行指導(dǎo)和管理。《中華人民共和國民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定較間接，該法第87條規(guī)定人民法院進行調(diào)解，可以邀請有關(guān)單位和個人協(xié)助。行政機關(guān)應(yīng)屬于可受邀請的單位范疇。不過行政機關(guān)在此處是否履行了行政調(diào)解職能是一個存有爭議的問題。值得一提的是，《中華人民共和國行政訴訟法》第50條規(guī)定人民法院審理行政案件不適用調(diào)解。應(yīng)該說該法中不適用調(diào)解的規(guī)定指的是人民法院不能主持行政糾紛雙方當(dāng)事人之間的調(diào)解，但并未禁止由于另一行政機關(guān)對原告和被告之間的糾紛進行調(diào)解，從使而被告最終接受調(diào)解并向法院提出撤訴的情形。由這些散亂的法律規(guī)定可以看出，我國目前對行政機關(guān)在主持行政調(diào)解中的職能范圍尚未進行有效區(qū)分，也沒有作出具體法律規(guī)定。行政調(diào)解的職能范圍要么被界定得過寬，造成行政權(quán)力不恰當(dāng)?shù)亟槿敕ㄔ赫{(diào)解或人民調(diào)解活動，造成行政權(quán)力的濫用；要么被界定得過窄，導(dǎo)致行政調(diào)解工作缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)，不利于其開展工作。由此也導(dǎo)致部分人對行政介入處理民事糾紛往往持反對、消極的態(tài)度。許多人認(rèn)為，行政權(quán)力只能用于行政管理，而不能過多介入處理民事糾紛；應(yīng)主要通過訴訟解決民事糾紛，否則便有違法治的原則，也會為行政權(quán)的濫用創(chuàng)造條件。該認(rèn)識在實務(wù)界和學(xué)術(shù)界均有一定的影響。尤其是，近些年來在“維權(quán)”口號下，到法院討“說法”被過分地加以強調(diào)，并被作為衡量法制進步的重要標(biāo)準(zhǔn)。
其次，行政調(diào)解效力不明。行政調(diào)解不具有直接的司法執(zhí)行效力使得調(diào)解效果受到極大的影響。行政調(diào)解所達(dá)成的調(diào)解協(xié)議僅相當(dāng)于糾紛當(dāng)事人之間就解決糾紛另行簽訂民事合同，在履行上主要依靠當(dāng)事人的自覺。調(diào)解結(jié)束后，當(dāng)事人反悔或者拒不履行調(diào)解協(xié)議的，只能將糾紛再次進行行政裁決或者仲裁或者訴訟程序。調(diào)解效力的有限性無疑會影響一部分糾紛主體通過調(diào)解處理其糾紛的積極性和信心，而傾向于直接將糾紛提交法院。這也在實際上影響了行政機關(guān)的積極性，而不愿在行政調(diào)解方面投入過多精力，最終影響到行政調(diào)解的質(zhì)量，正是由此會逐漸導(dǎo)致了我國行政調(diào)解機制的萎縮。而且行政調(diào)解的這樣的不甚明朗的效力顯然也不利于社會誠信構(gòu)筑。如果任何人都可以隨意反悔自己自愿簽署的調(diào)解協(xié)議而無需承擔(dān)法律上的責(zé)任，就會助長社會不良風(fēng)氣，人們就會對社會誠信喪失信心，交易成本就會進一步增加。法院調(diào)解協(xié)議與及人民調(diào)解協(xié)議，我國法律法規(guī)和相應(yīng)的司法解釋賦予其明確的法律效力。前者一旦生效，若一方不履行法院調(diào)解協(xié)議，另一方可以持調(diào)解書向人民法院申請執(zhí)行。后者，相關(guān)司法解釋規(guī)定經(jīng)人民調(diào)解委員會調(diào)解達(dá)成的、有民事權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，并由雙方當(dāng)事人簽字或者蓋章的調(diào)解協(xié)議，具有民事合同性質(zhì)。但對于行政調(diào)解的效力我國法律卻規(guī)定得并不明確。關(guān)于確定行政調(diào)解效力的問題，實際上要解決的問題是：當(dāng)事人雙方經(jīng)行政調(diào)解達(dá)成的協(xié)議具何種效力，行政調(diào)解需不需要制作行政調(diào)解書及行政調(diào)解書是否具有法律上的強制執(zhí)行效力。行政機關(guān)在參與主持行政調(diào)解過程中實際發(fā)揮了兩個方面的作用：一個是協(xié)助、指導(dǎo)等輔助功能，另一是裁決判斷功能。而我國現(xiàn)行的法律制度在這兩個方面均沒有作出明確的規(guī)定。如果這些問題沒有獲得合理解決，在實踐工作中將不利于行政調(diào)解工作的開展，將使行政機關(guān)過于謹(jǐn)慎行使行政權(quán)力，不能為當(dāng)事人提供更好的解決糾紛的方案，甚至認(rèn)為當(dāng)事人不愿執(zhí)行行政調(diào)解協(xié)議有損于行政機關(guān)的威望，從而怠于行使行政權(quán)力。雖然，2007年頒布施行的《中華人民共和國行政復(fù)議法實施條例》對于行政復(fù)議調(diào)解書的效力作出了規(guī)定，但對于該規(guī)定是否具有法律上的強制執(zhí)行效力尚未作出明確規(guī)定。
再次，行政調(diào)解程序缺乏制度上的保障。隨著《中華人民共和國民事訴訟法》、《人民調(diào)解委員會組織條例》、《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》等法律法規(guī)的頒布及相關(guān)司法解釋的出臺，有關(guān)司法調(diào)解和人民調(diào)解的程序制度正逐步完善。而有關(guān)行政調(diào)解的程序規(guī)定則比較匱乏，大多體現(xiàn)為一些法律法規(guī)和部門規(guī)章中的抽象規(guī)定。行政調(diào)解的程序性規(guī)定還不夠健全。重實體、輕程序的問題也存在于行政調(diào)解機制中。在此方面，既缺乏行政機關(guān)進行行政調(diào)解的方法、時限等方面的具體規(guī)定，也缺乏如何在該機制中確保各方當(dāng)事人的參與以保障其合法權(quán)益、確保糾紛處理公正性的相關(guān)規(guī)定。許多調(diào)解機制仍保留著較強的行政化色彩，只注重行政機關(guān)的單方性，而不重視糾紛當(dāng)事人的參與，不顧及當(dāng)事人的主張和理由。對于當(dāng)事人而言，相關(guān)的糾紛處理程序缺乏必要的透明度和可預(yù)測性，容易導(dǎo)致當(dāng)事人對該糾紛處理機制公正性等缺乏信心，影響該機制的親和力。從我國現(xiàn)行法律制度來看，行政調(diào)解程序規(guī)定得比較好的是交通事故損害賠償?shù)男姓{(diào)解程序。從《中華人民共和國道路交通安全法》到《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》，再到《交通事故處理程序規(guī)定》對公安機關(guān)交通管理部門如何進行交通事故賠償損害的行政調(diào)解作出了詳細(xì)的規(guī)定。然而這樣的行政調(diào)解規(guī)定在其他行政機關(guān)職能部門中并不多見。由于行政機關(guān)相對于發(fā)生糾紛的當(dāng)事人在實際生活中處于較強勢的地位，如果不從行政調(diào)解程序上加強對于行政機關(guān)的規(guī)制，容易出現(xiàn)行政機關(guān)濫用行政權(quán)力，侵害當(dāng)事人權(quán)益的情形。同時，在我國現(xiàn)行的調(diào)解制度中，行政調(diào)解并不是法定的訴訟前置制度。大多數(shù)情況下，法律賦予了當(dāng)事人在行政調(diào)解和提起訴訟之間自由選擇的權(quán)利。由于缺乏行政調(diào)解程序上的規(guī)定，而作為行政機關(guān)管理職能之一的行政調(diào)解本身只具有單向服務(wù)功能，使得有些行政機或出于怕麻煩，或出于怕承擔(dān)責(zé)任，往往在工作中消極應(yīng)對行政調(diào)解，要求當(dāng)事人直接向人民法院起訴，這是違背我國全面建設(shè)服務(wù)型政府發(fā)展理念的。
最后，行政調(diào)解機制中有關(guān)行政調(diào)解組織的獨立性和專業(yè)性還有待提高。當(dāng)前可以進行行政調(diào)解的各類行政機關(guān)中，絕大多數(shù)仍屬于普通的行政機關(guān)，這類行政機關(guān)既要履行相關(guān)的行政管理職責(zé)，又要調(diào)節(jié)處理相關(guān)民事糾紛。而實際負(fù)責(zé)調(diào)處糾紛的往往只是其中的有關(guān)職能部門，行政調(diào)解主持的人員也絕大多數(shù)是來自所屬的行政機關(guān)，法律法規(guī)通常僅要求聘請相關(guān)專業(yè)人員，但是聘請與否完全由有關(guān)機構(gòu)自行決定；而且對于外部人員以及各類專業(yè)人士的比例也沒有硬性規(guī)定。
三、如何完善我國當(dāng)前的行政調(diào)解
當(dāng)代行政法的精神是利益一致、服務(wù)與合作、信任和溝通。公共利益與個人利益間的一致關(guān)系，是利益關(guān)系運動的重要成果之一公共利益與個人利益間的一致關(guān)系，是一定社會的公正價值的實現(xiàn)狀態(tài)和社會持續(xù)發(fā)展，秩序穩(wěn)定的體現(xiàn)，是政府與公眾間相互信任與溝通、服務(wù)與合作的反映。政府與相對人之間的關(guān)系應(yīng)該是一種和諧的關(guān)系，這種關(guān)系在行政訴訟中無法體現(xiàn)，在行政仲裁、行政裁決中也不易體現(xiàn)，只有在行政調(diào)解中，當(dāng)政府為協(xié)調(diào)雙方當(dāng)事人關(guān)系，穩(wěn)定社會關(guān)系而調(diào)解時，就會即反映了政府的服務(wù)精神，另一又體現(xiàn)了相對人對政府的信任與合作，二者的溝通隨即實現(xiàn)并有可能進一步發(fā)展。
應(yīng)當(dāng)正確看待民事糾紛處理的行政介入的行政調(diào)解機制。強調(diào)該機制是以確保司法最終解決糾紛和有效控制行政權(quán)濫用為前提。行政權(quán)保障和實現(xiàn)公共利益和公共秩序的目標(biāo)并不與保障公民的合法權(quán)益之間存在本質(zhì)的沖突。行政機關(guān)介入處理民事糾紛同樣也是現(xiàn)代行政的重要內(nèi)容。從這一點上講，民事糾紛處理的行政介入機制也是實現(xiàn)公共行政目的所不可或缺的。而且，通過該機制可以發(fā)揮有關(guān)行政機關(guān)的專業(yè)性，提高糾紛處理效果，合理配置訴訟資源，促進社會穩(wěn)定和諧。應(yīng)當(dāng)注意加強行政調(diào)解機制中相關(guān)機構(gòu)的獨立性和專業(yè)性。應(yīng)當(dāng)使行政調(diào)解機構(gòu)相對獨立于相關(guān)的行政機關(guān)乃至糾紛當(dāng)事人，以確保糾紛處理結(jié)果的公正性，消除當(dāng)事人的戒備與抵觸心理。還應(yīng)當(dāng)適當(dāng)吸收外部專家參與，并對人員的選配和比例設(shè)定明確的條件，如要求擔(dān)任相關(guān)工作的人員必須具備相關(guān)的工作經(jīng)驗或閱歷，并且應(yīng)當(dāng)明確其任命程序。 要逐步細(xì)化行政調(diào)解程序方面的規(guī)定。要對行政調(diào)解的具體過程、時限乃至糾紛當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)及調(diào)解機關(guān)的職權(quán)等做盡可能細(xì)致的規(guī)定。同時，在程序的具體設(shè)計方面，既要發(fā)揮相關(guān)行政機關(guān)依職權(quán)進行調(diào)查的優(yōu)勢，又要發(fā)揮當(dāng)事人的主動性和積極性，尊重當(dāng)事人的主張和證明的權(quán)利。應(yīng)當(dāng)嘗試改進關(guān)于行政調(diào)解效力方面的規(guī)定。為了提高行政調(diào)解的適用效果，可以考慮參考韓國等的做法，對于特定領(lǐng)域的行政調(diào)解，在確保相關(guān)行政調(diào)解機構(gòu)獨立性、專業(yè)性和調(diào)解程序公正性的基礎(chǔ)上，直接賦予該調(diào)解協(xié)議等同于法院調(diào)解的效力，即允許其具有執(zhí)行力。當(dāng)事人一旦自愿在調(diào)解協(xié)議上簽字蓋章，承諾接受調(diào)解結(jié)果，則不得再反悔。否則，對方當(dāng)事人可以向法院申請強制執(zhí)行。當(dāng)然，也可以參考我國臺灣地區(qū)的做法，即當(dāng)事人簽訂調(diào)解協(xié)議后，有關(guān)行政機關(guān)應(yīng)將該協(xié)議送交有管轄權(quán)的法院，由法院依專門程序進行審核。經(jīng)其審核無誤，便賦予其等同于法院調(diào)解的效力，允許其具有執(zhí)行力。當(dāng)然，設(shè)置上述制度的前提是進行行政調(diào)解的行政機關(guān)具有相應(yīng)的獨立性和專業(yè)性，其調(diào)解程序一般而言能夠保障結(jié)果的公正性。
要充分認(rèn)識行政調(diào)解的功能，并在此基礎(chǔ)上合理界定行政調(diào)解的職能范圍，并就不同范圍做出相應(yīng)的具體法律規(guī)定。如前述，行政機關(guān)在參與主持行政調(diào)解過程中發(fā)揮了兩個方面的作用：一個是協(xié)助、指導(dǎo)等輔助功能，另一是裁決判斷功能。行政機關(guān)在發(fā)揮協(xié)調(diào)、指導(dǎo)等輔助功能時，應(yīng)當(dāng)加強與人民法院、人民調(diào)解委員會的協(xié)作職能。若人民法院進行民事調(diào)解時，邀請了相關(guān)行政機關(guān)進行協(xié)助，行政機關(guān)要充分發(fā)揮自己的調(diào)解作用協(xié)助法院工作，但不能干涉法院辦案的獨立性。同時，司法行政機關(guān)應(yīng)進一步完善相關(guān)的工作制度，依照法律對人民調(diào)解工作進行更有效的指導(dǎo)和管理。另一方面，我國構(gòu)建“服務(wù)型政府”的理念就是希望在合法的基礎(chǔ)上充分發(fā)揮行政權(quán)力的積極能動性為公民、法人和其他組織提供高效便捷的服務(wù)。因此行政機關(guān)在發(fā)揮裁決判斷功能時，應(yīng)充分利用自己的專業(yè)知識和行政實踐工作經(jīng)驗，為當(dāng)事人提供高效、便捷的服務(wù)，有效地解決各種事故糾紛，保持社會穩(wěn)定，同時節(jié)省有限的司法資源。
我國目前設(shè)定行政調(diào)解的法律規(guī)范主要集中在公安行政、醫(yī)療衛(wèi)生行政、勞動行政、自然資源行政、環(huán)境保護行政、公共交通行政、商業(yè)行政、計量行政、郵政行政以及民政行政等領(lǐng)域。各種法律規(guī)范對行政調(diào)解的規(guī)定都很分散，不統(tǒng)一、不具體，操作性不強，導(dǎo)致在實踐中行政調(diào)解應(yīng)有的功能沒有發(fā)揮出來。為適應(yīng)構(gòu)建和諧社會的需要，必須積極完善行政調(diào)解制度。為此，筆者提出以下幾點設(shè)想：
1、在規(guī)范層面為行政調(diào)解制度設(shè)定統(tǒng)一的法律依據(jù)，制定一部行政調(diào)解法。要從法律和制度上逐步完善行政調(diào)解程序制度。行政調(diào)解的完善離不開對于其程序的法律規(guī)制，而我國現(xiàn)行的法律制度對于行政調(diào)解程序的規(guī)定不足。我國現(xiàn)行法律制度對交通事故損害賠償?shù)男姓{(diào)解程序的規(guī)定方式較為合理，在實際應(yīng)用中取得了很好的效果，因此可以其作參照，從法律到行政法規(guī)再到部門規(guī)章的漸進式規(guī)定對行政調(diào)解程序做出逐步細(xì)化的規(guī)定。同時承擔(dān)相關(guān)具體行政職能的行政機關(guān)在此基礎(chǔ)上可再制定出相應(yīng)的工作制度以指導(dǎo)行政調(diào)解具體工作。這樣既能確保行政機關(guān)發(fā)揮行政權(quán)力的積極能動性為行政相對人服務(wù)，體現(xiàn)其專業(yè)性強和實踐經(jīng)驗豐富的優(yōu)勢，又能在嚴(yán)格的程序規(guī)定之下防止行政權(quán)力被濫用，發(fā)生侵害行政相對人權(quán)益的情形。而在完善行政復(fù)議調(diào)解制度方面，盡管新施行的《中華人民共和國行政復(fù)議法實施條例》對行政復(fù)議調(diào)解作出了一些規(guī)定，但要對行政復(fù)議實踐工作起到良好的指導(dǎo)作用仍需要在實踐中摸索出更加具體的工作模式。
可以看出，在我國訴訟并不是公民尋求救濟的最佳方式，它僅僅是一種迫于無奈的選擇，通過訴訟方式解決糾紛還不能被我國當(dāng)前的倫理、現(xiàn)實狀況所完全接受，因而行政調(diào)解的存在便成為一種必要�！缎姓{(diào)解法》的出臺只是順應(yīng)這種現(xiàn)狀的要求。目前我國行政調(diào)解制度并沒有統(tǒng)一的法律規(guī)定，對于行政調(diào)解的相關(guān)內(nèi)容只是零散地規(guī)定在一些法律文件之中。這便導(dǎo)致我國的行政調(diào)解制度在法律規(guī)范上缺乏統(tǒng)一性。在遵循制定法傳統(tǒng)的我國，要有效發(fā)揮行政調(diào)解的作用，必須完善立法，增強行政調(diào)解在法律規(guī)范上的統(tǒng)一性。
制定“行政調(diào)解法”，對行政調(diào)解的原則、范圍、方式、程序、效力與法律責(zé)任等規(guī)定下來，這有利于緩解法院和各級政府信訪部門的工作壓力，可以彌補國家行政法制建設(shè)中的立法空缺，保障行政調(diào)解工作有效運行。
2、確立行政調(diào)解的原則。行政調(diào)解應(yīng)該遵循以下原則：（1）合法原則。行政調(diào)解必須遵循法律、法規(guī)的規(guī)定，要受到法的理念與精神的支配，公平、公正地化解糾紛，有效地保護各方當(dāng)事人的合法權(quán)益。（2） 自愿原則。其內(nèi)容包括：一是當(dāng)事人申請調(diào)解自愿；二是當(dāng)事人是否達(dá)成協(xié)議以及達(dá)成何種協(xié)議自愿；三是行政機關(guān)在行政調(diào)解程序中不能介入任何強權(quán)的因素，必須完全尊重當(dāng)事人的意識自治，為當(dāng)事人自愿達(dá)成調(diào)解提供最大限度的便利。（3）效益原則。設(shè)立行政調(diào)解的一個重要目的就是其解決糾紛具有高效益的優(yōu)點。因此，在行政調(diào)解中，必須避免調(diào)而不解等“和稀泥”現(xiàn)象的產(chǎn)生。
3、明確行政調(diào)解的范圍。
從社會發(fā)展的角度上看，行政調(diào)解的受案范圍應(yīng)不僅包括公民與公民之間、公民與法人或其他組織之間發(fā)生的民事爭議，也應(yīng)涵蓋了公民、法人或其他有關(guān)組織與行政機關(guān)之間發(fā)生的行政爭議。行政調(diào)解應(yīng)針對民事案件、行政爭議案件和勞動爭議案件，對于民事案件、行政爭議目前本來就屬于調(diào)解的范圍，我們所要做的是對民事案件的范圍的擴大，只要認(rèn)為行政機關(guān)有能力處理的案件，當(dāng)事人向行政機關(guān)申請行政機關(guān)必須予以調(diào)解；而對于勞動爭議案件，目前多采用行政仲裁來解決，但是現(xiàn)實中通過仲裁來解決勞動爭議并沒有起到很好的效果，如果采用行政機關(guān)對其采用行政調(diào)解的單一方式，就容易體現(xiàn)行政法的人文精神，行政機關(guān)與當(dāng)事人之間是服務(wù)與合作、信任與溝通的關(guān)系，如果采用行政仲裁就無法體現(xiàn)行政機關(guān)作為溫和的政府的一面，因此建議廢除行政仲裁，采用行政調(diào)解作為單一的處理勞動爭議案件。這也是以人為本對行政調(diào)解應(yīng)有制度的要求。因此，行政調(diào)解的范圍應(yīng)該具有廣泛性，包括與人身、財產(chǎn)有關(guān)的民事糾紛、部分行政糾紛（如內(nèi)部行政糾紛、行政賠償與補償糾紛、非強制性行政行為引起的糾紛、行政自由裁量行為引起的糾紛），以及一些小型的刑事糾紛等，以盡可能地使多種糾紛能通過調(diào)解的方式有效地得到解決。從美國的經(jīng)驗來看，其調(diào)解發(fā)展非常迅速，適用范圍也在逐步擴大。近年來，行政調(diào)解解決爭議范圍進一步擴大，對于有關(guān)消費者權(quán)益保護，租佃關(guān)系的民事爭議和小型的刑事案件等諸多糾紛均納入到調(diào)解的范圍之中。當(dāng)然，行政調(diào)解也不是萬能的，行政調(diào)解的范圍也不是無限的，對于法律有專門規(guī)定的某些刑事爭議和行政爭議等，則不應(yīng)納入行政調(diào)解的范圍，而應(yīng)當(dāng)按照專門的法律程序解決。
4、設(shè)置專門的行政調(diào)解機構(gòu)。雖然人們在遇到糾紛時，眾多情形下會優(yōu)先考慮請求行政機關(guān)的解決。但由于糾紛類別的不同，人們所訴求的行政機關(guān)也千差萬別，有的糾紛主體可能訴求于工商行政部門，有的糾紛主體可能訴求于土地行政部門等等。構(gòu)建一種制度必須要具有社會基礎(chǔ)，而不能脫離現(xiàn)有的制度現(xiàn)實。因此，筆者主張在行政系統(tǒng)設(shè)置專門的行政調(diào)解機構(gòu)，配備專門的行政調(diào)解人員。行政調(diào)解機構(gòu)的工作人員必須具有專門的法律知識或較為豐富的社會經(jīng)驗，這樣有利于提高行政調(diào)解運作的效率，推進行政調(diào)解向?qū)ｉT化、職業(yè)化的方向發(fā)展。此外，在行政調(diào)解的機構(gòu)設(shè)置和案件管轄上，應(yīng)堅持以基層為主的原則，以體現(xiàn)出便民的要求。
5、規(guī)范行政調(diào)解的運作程序。調(diào)解具有靈活性的特點，但靈活性并不代表就不需要程序。如果沒有程序的適當(dāng)規(guī)制，缺乏最低限度要求的正當(dāng)程序的保障，當(dāng)事人也難于達(dá)到完全自由的合意的理想狀態(tài)，就不可能有公正與合法的調(diào)解結(jié)果，并可能出現(xiàn)有學(xué)者所說的“合意的貧困化”現(xiàn)象。對于行政調(diào)解程序的規(guī)定，一般認(rèn)為主要包括以下幾方面：一是當(dāng)事人的申請；二是受理；三是當(dāng)面協(xié)商；四是達(dá)成協(xié)議；五是制作調(diào)解協(xié)議書。筆者認(rèn)為，除了上述程序外，還應(yīng)引入行政告知程序和聽證程序。所謂行政告知，是指當(dāng)糾紛當(dāng)事人向行政機關(guān)訴請行政調(diào)解時，該行政機關(guān)必須向糾紛主體說明行政調(diào)解必須注意的事項和正確途徑，不得置之不理和隨意拒絕。通過行政告知，使相對人明確行政調(diào)解的有關(guān)要求，幫助當(dāng)事人正確地行使自己的權(quán)利，從而有效地保護當(dāng)事人的權(quán)益。聽證程序是指行政機關(guān)在制作調(diào)解協(xié)議之前，聽取雙方當(dāng)事人的陳述、申辯和質(zhì)證，據(jù)此對當(dāng)事人進行說服、勸告以引導(dǎo)其達(dá)成調(diào)解協(xié)議的一種程序。聽證程序的目的在于弄清事實、發(fā)現(xiàn)真相，給予當(dāng)事人就爭議的事實表明意見的機會。另外，當(dāng)事人還有權(quán)利聘請代理人參與調(diào)解。
6、規(guī)定調(diào)解時限，明確行政調(diào)解機構(gòu)及其工作人員的法律責(zé)任。規(guī)定調(diào)解的時限，有助于保障調(diào)解的效率，結(jié)合我國的實際情況，可以將調(diào)解的期限規(guī)定為兩個月為宜。逾期不能達(dá)成調(diào)解的，行政調(diào)解機構(gòu)可以終結(jié)調(diào)解，這樣有利于督促當(dāng)事人合理地利用行政調(diào)解這種救濟方式，有利于消除久調(diào)不解而浪費資源的現(xiàn)象發(fā)生。責(zé)任是規(guī)范實施的保障，缺少了責(zé)任，程序、制度都不再牢靠。因此，應(yīng)規(guī)定行政調(diào)解機構(gòu)及其工作人員在行政調(diào)解中應(yīng)該履行的義務(wù)及違背義務(wù)應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，并建立相應(yīng)的追究責(zé)任的機制，以保障責(zé)任追究到位，促使行政調(diào)解機構(gòu)及其工作人員真正服務(wù)于民，促進行政調(diào)解活動在人們所期盼的和諧社會的軌道上健康、有序地運行。
7、要明確行政調(diào)解的效力。在現(xiàn)實中因為行政調(diào)解存在非正式形式以及正式形式調(diào)解的效力存在瑕疵，調(diào)解達(dá)成后雙方或單方撕毀協(xié)議、不履行協(xié)議的事跡大量存在。這樣一方面浪費了執(zhí)法資源，另一方面相對人的權(quán)益的保護就又遭受了一次挫折。因此，我們必須明確行政調(diào)解協(xié)議的效力。
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