[ 劉建昆 ]——(2009-10-30) / 已閱9970次
也談公路兩側(cè)建筑控制區(qū)的法律性質(zhì)及相關(guān)問題
劉建昆
劉建民法官在《談公路兩側(cè)建筑控制區(qū)的法律性質(zhì)及相關(guān)問題》一文（http://www.dffy.com/sifashijian/sw/200506/20050611181339.Htm）就實(shí)定法上公路兩側(cè)建筑控制區(qū)的一些問題做了研究，在行政法學(xué)學(xué)者關(guān)注點(diǎn)大多局限于“理論”的情況下，這種實(shí)務(wù)部門的研究能更加著眼于法治的所謂的“本土資源”，是一件十分值得贊賞的事情。
與其他一些國家一樣，公路也是我國的法定公物種類。從公物法角度觀察，兩側(cè)建筑控制區(qū)在世基于道路公物的擴(kuò)展、保護(hù)等需要，而劃定的一定區(qū)域，在這些區(qū)域上實(shí)施建筑管制。在公物法上這一制度有必要作進(jìn)一步的深入觀察。
一、公物法上的建筑控制區(qū)
《公路法》第五十六條明確規(guī)定：“除公路防護(hù)、養(yǎng)護(hù)需要外，禁止在公路兩側(cè)的建筑控制區(qū)修建建筑物”�！豆繁Ｗo(hù)條例》征求意見稿第二十八條表述為“[建控區(qū)劃定]縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)依法劃定公路的建筑控制區(qū)范圍，并向社會公告。公路建筑控制區(qū)的范圍，從公路用地外側(cè)起起向外的距離不小下列限值：（一）國道20米、省道15米、縣道10米、鄉(xiāng)道5米；（二）高速公路30米；（三）互通立交和特大型橋梁50米”。
劉建民法官介紹說：“公路控制區(qū)的土地權(quán)屬性質(zhì)不變，并非實(shí)際征用地�！薄耙皇乾F(xiàn)行法律并無明文規(guī)定應(yīng)將其征為國有；二是國家沒有必要用巨額資金征為國有予以閑置；三是土地權(quán)屬性質(zhì)不變有利于發(fā)揮土地的最大效益，農(nóng)民仍可以種莊稼、搞養(yǎng)殖等。但是，公路控制區(qū)范圍內(nèi)行為和權(quán)利是受限制的，表現(xiàn)為永久性建筑物禁止建設(shè)，已有建筑物的翻建、改建、擴(kuò)建受限，且有隨時(shí)被責(zé)令拆除的風(fēng)險(xiǎn)�！�
那么，在公物法上，這種與公物本體相鄰，額外附加了行政法上的義務(wù)的不動(dòng)產(chǎn)，能否構(gòu)成公物的組成部分？在水法上，河道管理中也有類似的“護(hù)堤地”制度，有些護(hù)堤地也未經(jīng)劃撥或者征用和直接歸屬河道管理部門。我們認(rèn)為，未經(jīng)劃撥或者征用并由公物行政機(jī)關(guān)管理，則不宜作為該法定種類的公物。然而如何在法理上解釋公物行政機(jī)關(guān)對非公物的管理呢？理論上有兩種學(xué)說與之相關(guān)：
（一）不動(dòng)產(chǎn)公物與其他不動(dòng)產(chǎn)的相鄰關(guān)系和地役權(quán)學(xué)說。在民法上相鄰管理理論中，相鄰不動(dòng)產(chǎn)互相負(fù)有一定的權(quán)利義務(wù)。我國《物權(quán)法》也設(shè)立了地役權(quán)制度，允許通過民法上的合同為不動(dòng)產(chǎn)設(shè)定“地役權(quán)”。不動(dòng)產(chǎn)相鄰關(guān)系各方基于民法上的規(guī)定互相負(fù)有一定的權(quán)利義務(wù)，地役權(quán)系基于合同而承擔(dān)一定的權(quán)利義務(wù)。公物法理論也認(rèn)為，公物“沿線”的不動(dòng)產(chǎn)的所有者和管理者，享有對該公物的“依賴?yán)谩被蛘摺凹又氐囊话闶褂谩�；允許在公物上通過特許戶或許可在公物上設(shè)定權(quán)利。但是這種利用是屬于單向的，只能解釋相關(guān)人在不動(dòng)產(chǎn)公物上的權(quán)利義務(wù)。同時(shí)公物不動(dòng)產(chǎn)在管理中的公法特性決定了，盡管民法和行政法在這一問題上有基本原則上的相通之處，但是并非可以直接援引有關(guān)理論。
�。ǘ皽�(zhǔn)征收”學(xué)說。美國聯(lián)邦最高法院認(rèn)為財(cái)產(chǎn)權(quán)雖然可于某程度內(nèi)被管制，但若太過分，便會構(gòu)成管制準(zhǔn)征收，我國臺灣地區(qū)大法官也采取了名為特別犧牲的類似概念。準(zhǔn)征收的構(gòu)成要件包括四項(xiàng),即財(cái)產(chǎn)權(quán)、損害事實(shí)、公共利益和特別犧牲。準(zhǔn)征收又分為占有準(zhǔn)征收與管制準(zhǔn)征收。占有準(zhǔn)征收是指對不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)永久性物理占有，而管制準(zhǔn)征收是指政府按照經(jīng)濟(jì)管制法規(guī)等的規(guī)定而使公民私有不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)受損的情形。但是這些理論均是司法部門在司法救濟(jì)過程中形成的，對于行政執(zhí)法的指導(dǎo)意義有限。
�。ㄈ┤枕n行政法中“預(yù)定的公物”學(xué)說。日本學(xué)者鹽野宏在其著作《行政法》中介紹日本法上存在一種預(yù)定的公物“預(yù)定公物，是指尚未成為公物，但預(yù)定將成為公物，對其管理處分予公共規(guī)制的物。在這種意義上，這并不是公物的分類。預(yù)定公物的概念，是以作為制定法的公物管理法為前提的，公園預(yù)定地、河川預(yù)定地、道路預(yù)定地即是其例�！蔽覀冋J(rèn)為，可以將公路上的“建設(shè)控制區(qū)”認(rèn)為是公物法上的“預(yù)定的公物”，由公物管理機(jī)關(guān)對預(yù)定的公物執(zhí)行公物警察權(quán)。
二、規(guī)劃法上的建筑控制區(qū)
《公路法》第五十六條第二款“前款規(guī)定的建設(shè)控制區(qū)的范圍，由縣級以上地方人民政府按照保障公路運(yùn)行安全和節(jié)約用地的原則，依照國務(wù)院的規(guī)定劃定”。
我國實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)的規(guī)劃控制制度。在規(guī)劃法的實(shí)務(wù)中，也存在基于編定的城鄉(xiāng)規(guī)劃而對一定區(qū)域?qū)嵤┙ㄔO(shè)控制的情況。這些建設(shè)控制大致可以分為兩類，一類就是前述的有法律強(qiáng)制性規(guī)定，而為規(guī)劃部門在編制規(guī)劃時(shí)予以確認(rèn)的建設(shè)控制區(qū)。另一類則是規(guī)劃部門基于自身的職權(quán)，自己裁量編入規(guī)劃的建筑控制區(qū)。區(qū)別這兩種“建設(shè)控制”的意義在于，前者一般由其他行政機(jī)關(guān)（如國土行政部門、交通行政部門、水務(wù)行政部門、城市管理行政部門）實(shí)施預(yù)定公物的警察權(quán)保護(hù)，后者則由規(guī)劃部門執(zhí)法自行執(zhí)法。因此前者是具有優(yōu)先管轄權(quán)的，也可以作為《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條和六十六條規(guī)劃部門執(zhí)法權(quán)的例外情形。
在大多數(shù)情況下，預(yù)定的公物的管理部門與規(guī)劃部門具有共同的管理目標(biāo)，對于相關(guān)違法建筑的認(rèn)定上也不應(yīng)該存在不同。但是，由于規(guī)劃的編制中的復(fù)雜性等原因，實(shí)踐中已經(jīng)存在預(yù)定的公物管理中不同行政機(jī)關(guān)的發(fā)生的矛盾現(xiàn)象。例如在網(wǎng)上發(fā)現(xiàn)的一個(gè)案例：2006年2月24日，英山縣公路段路政員巡查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)事人段某在省道201中大線65K+600M處公路左側(cè)距公路邊坡坡腳9米處新建長11.7米、寬10米，共計(jì)面積117平方米的磚混結(jié)構(gòu)樓房，該樓房基礎(chǔ)已經(jīng)建成，第一層磚已做2米高。英山縣公路段路政員認(rèn)定為違法建筑，依照處罰程序下達(dá)了相關(guān)路政法律文書，責(zé)令停止違法行為并限期拆除，當(dāng)事人段某以經(jīng)城建、國土部門審定并核發(fā)《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》、《個(gè)人用地批準(zhǔn)通知書》為由，不服向縣人民政府提出申請復(fù)議。
在該案中，當(dāng)?shù)匾?guī)劃行政部門無視《公路法》等法規(guī)的規(guī)定，對預(yù)定的公物沒有編入規(guī)劃，甚至依據(jù)該規(guī)劃發(fā)放了《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》。這一現(xiàn)象是值得警惕的。
二○○九年十月三十日
