[ 張安騰 ]——(2002-12-15) / 已閱40890次
論市場經(jīng)濟體制下我國環(huán)境資源保護(hù)法的完善
張安騰*
一、引言
保護(hù)環(huán)境和合理利用自然資源，是實現(xiàn)人類社會可持續(xù)發(fā)展的前提和關(guān)鍵。環(huán)境和發(fā)展研究已成為當(dāng)今世界的重要課題。從歷史的角度來看，隨著一場與工業(yè)革命意義同樣重大的“環(huán)境革命”的誕生，環(huán)境資源保護(hù)法（以下簡稱“環(huán)保法”）正日益受到人們的普遍重視，從而成為第二次世界大戰(zhàn)以來發(fā)展最快的法律之一。作為一門新興的法律，環(huán)保法是多部門法發(fā)展的結(jié)果，憲法、行政法、民法、刑法、訴訟法等部門法在環(huán)境保護(hù)方面的發(fā)展，不僅使其成為環(huán)境法體系不可或缺的組成部分，也使其原理成為環(huán)保法理論體系的重要支柱。
我國是一個處于由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌過程中的發(fā)展中國家，目前正面臨著發(fā)展經(jīng)濟和保護(hù)環(huán)境的雙重任務(wù)。隨著我國現(xiàn)代科技的進(jìn)步和經(jīng)濟的發(fā)展，不僅給人們的物質(zhì)文化生活帶來空前繁榮，也造成了許多環(huán)境問題。一方面使原本某些方面的立法空白凸顯出來，另一方面也使得原本環(huán)境法體系中的一些內(nèi)容因不適應(yīng)當(dāng)前的形勢而亟待修改。1下文將就我國現(xiàn)行的環(huán)保法的體系所存在的一些缺陷及產(chǎn)生這些缺陷的原因進(jìn)行初步探討，并提出有關(guān)建議，以期不斷完善我國的環(huán)保法，更好地為經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)。
二、環(huán)保法體系的缺陷及原因
關(guān)于我國環(huán)保法體系的劃分方法，可謂仁者見仁，智者見智。但普遍都認(rèn)為環(huán)保法是一個獨立的法律部門，并形成了以憲法關(guān)于環(huán)境資源保護(hù)規(guī)定為基礎(chǔ)，一綜合性環(huán)境基本法為核心，其他相關(guān)部門法關(guān)于環(huán)境保護(hù)的規(guī)定為補充，以及包括污染紡織、自然保護(hù)、環(huán)境糾紛處理、損害救濟、環(huán)境管理組織等內(nèi)容的環(huán)境法律、法規(guī)、制度和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)組成的體系。2但由于經(jīng)濟的發(fā)展而不斷產(chǎn)生新的環(huán)境問題，且我國的環(huán)保法體系相當(dāng)一部分帶有濃厚的計劃體制色彩，在現(xiàn)今市場經(jīng)濟條件下，所有上述這些缺陷日益阻礙著經(jīng)濟的發(fā)展、社會的進(jìn)步，迫切要求加大力度完善我國的環(huán)保法體系。以下將從這些缺陷產(chǎn)生的原因出發(fā)，分別論述之：
㈠、體系外部原因所帶來的缺陷
隨著市場經(jīng)濟體制的確立及經(jīng)濟建設(shè)的不斷發(fā)展，新的環(huán)境資源保護(hù)關(guān)系不斷出現(xiàn)，必然要求新的環(huán)保法的制定實施，再繼之便是環(huán)境司法要適應(yīng)新的環(huán)保法體系的要求。體現(xiàn)在外部層次上，即為立法上的空白，亦可稱為滯后性。所謂滯后性，指環(huán)保法在時間上總是落后于環(huán)境問題的要求及實踐發(fā)展。滯后現(xiàn)象已為各國環(huán)境法的發(fā)展歷史所證明。有三方面的原因造成了這種滯后性：3⑴、國家權(quán)力觀念。環(huán)境問題只有發(fā)展到影響社會安定和發(fā)展時才成為現(xiàn)代國家行政管理的對象。⑵、環(huán)境問題的嚴(yán)重程度和環(huán)境意識。一般說來，環(huán)境意識落后于環(huán)境問題的發(fā)展程度，而環(huán)境意識在行政管理領(lǐng)域又直接制約著管理制度，這必然帶來滯后性。⑶、反饋機制自身的限制。系統(tǒng)的復(fù)雜性，反饋環(huán)節(jié)的多元化及立法程序上的時間限制都會引起這種滯后性。從解決方法上看，滯后性只能事后進(jìn)行完善，不可能從根本上避免。當(dāng)然，立法時在現(xiàn)實可行性基礎(chǔ)上充分考慮環(huán)境問題的發(fā)展趨勢，使立法具有一定的超前性，這在實踐中是可行的，也是可取的。
㈡、體系內(nèi)部原因所引起的缺陷
從環(huán)保法體系內(nèi)部來看，作為體系組成部分的相關(guān)法律、法規(guī)的改變都會相應(yīng)地改變環(huán)保法體系的內(nèi)容和影響環(huán)保法的執(zhí)行。而且，從整體上看，我國現(xiàn)有環(huán)保法體系的結(jié)構(gòu)還不完整，子系統(tǒng)不周全，導(dǎo)致系統(tǒng)功能不完善，使環(huán)境資源保護(hù)關(guān)系中的某些環(huán)節(jié)尚無適當(dāng)?shù)目刂剖侄巍＞唧w說來有：
1、功能不協(xié)調(diào)。從實踐上看，它表現(xiàn)為某一環(huán)境問題未被調(diào)整或進(jìn)行了互相矛盾的調(diào)整，亦即有的環(huán)境法律系統(tǒng)間作用互相矛盾或存在空白點。初步看來，這有兩個原因：⑴、系統(tǒng)結(jié)構(gòu)不完整，某些應(yīng)有的法律制度尚未確定。（這和立法的滯后性是有根本區(qū)別的）⑵、系統(tǒng)結(jié)構(gòu)不合理，有的制度間未能很好地配合。如排無收費和水源利用政策及市政工程管理等方面就存在著配合不周的問題。
2、有的子系統(tǒng)不符合技術(shù)合理性。環(huán)境問題首先作為一個技術(shù)經(jīng)濟問題而存在，其產(chǎn)生原因是各類技術(shù)的不合理運用，最終解決也只能依靠技術(shù)進(jìn)步。環(huán)保法要產(chǎn)生有效的作用，它本身必須合理，即：⑴、內(nèi)容滿足技術(shù)合理性。許多制度是環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域內(nèi)技術(shù)規(guī)范的發(fā)展，應(yīng)符合環(huán)境科學(xué)的規(guī)律和要求。⑵、結(jié)構(gòu)滿足操作技術(shù)合理性。環(huán)保法是通過法律對社會進(jìn)行調(diào)整控制的一種工具和方法，必須有適應(yīng)的結(jié)構(gòu)和程序保證操作上的合理性，使之符合市場經(jīng)濟和法制建設(shè)的一般規(guī)律。4但是，目前我國環(huán)保法在這兩方面或多或少存在某些問題，如環(huán)境影響評價制度中的公共參與問題、現(xiàn)場檢查制度問題、“三同時”制度問題，等等�？偟目磥恚鳛榧夹g(shù)性很強的環(huán)保法，在我國并未體現(xiàn)出這一特點，而更多的是一般的原則制度的規(guī)定。
三、環(huán)保法體系的完善
我國正處于經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌時期，這段期間也是政治、經(jīng)濟、社會變動最大的時期。環(huán)境立法問題就在這高度變遷的時空中，不斷受到試煉，不斷受到調(diào)適。由此而形成的環(huán)保法，也就因而帶有濃厚的動態(tài)氣息。現(xiàn)階段完善我國的環(huán)保法，應(yīng)從以下兩方面考慮：
㈠、環(huán)境立法對完善環(huán)保法的前提作用
這里所講的立法，僅包括制定新的法律規(guī)范。沒有環(huán)境立法，就沒有環(huán)保法體系，環(huán)境司法更無從談起。因此，完善環(huán)境立法是完善環(huán)保法體系的一個前提條件。而“立法的發(fā)動、進(jìn)度及內(nèi)容未必單純是事理與民意的結(jié)果，而會因政治、經(jīng)濟、社會和文化的靜態(tài)結(jié)構(gòu)和動態(tài)發(fā)展而有不同的演變�！�5目前，盡管環(huán)境立法領(lǐng)域空前活躍，但從整個國家的經(jīng)濟發(fā)展來看，還未能完全跟上。因此，加強環(huán)境立法，完善環(huán)保法體系，促進(jìn)體系整體功能的發(fā)揮，保護(hù)和改善環(huán)境，防止污染和破壞，是一個十分迫切的任務(wù)。
鑒于環(huán)境問題的四項特色即科技關(guān)聯(lián)、利益沖突、隔代平衡、國際關(guān)聯(lián)，6當(dāng)前加強環(huán)境立法，完善我國環(huán)保法體系，應(yīng)注意以下幾個方面的問題：⑴、環(huán)境立法要突出自然規(guī)律。環(huán)境立法的目的之一就是要維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的平衡，保護(hù)和改善人類的生存環(huán)境。因此，環(huán)境立法要突出自然生態(tài)規(guī)律的要求與發(fā)展。⑵、環(huán)境立法要充分體現(xiàn)經(jīng)濟規(guī)律。環(huán)境問題使經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)物，各國實踐證明，只有發(fā)展經(jīng)濟，才能最終解決環(huán)境問題。因此，在環(huán)境立法時，要充分體現(xiàn)經(jīng)濟規(guī)律的要求，以環(huán)境保護(hù)來促進(jìn)經(jīng)濟的發(fā)展，用法律來教育人們提高對環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟發(fā)展辯證關(guān)系的認(rèn)識，以環(huán)保來促進(jìn)經(jīng)濟的發(fā)展。⑶、環(huán)境立法要體現(xiàn)“地球一體”的觀點。在國際關(guān)聯(lián)的特色之下，環(huán)境行政容易衍生外交、國防及國際勢力介入等現(xiàn)象，造成環(huán)境問題的復(fù)雜化。7故環(huán)境立法應(yīng)從整體角度考慮環(huán)境問題，把我國的環(huán)境問題納入世界環(huán)境問題的范圍內(nèi)進(jìn)行考慮。
此外，在立法的進(jìn)程中，應(yīng)見賢思齊，認(rèn)真學(xué)習(xí)環(huán)保先進(jìn)國家的制度和經(jīng)驗，并可以有條件地援用歐美、日本等國環(huán)境法律所通用的管制手段，以便及時、高效地解決環(huán)境問題。
㈡、健全現(xiàn)有制度，協(xié)調(diào)體系內(nèi)部的功能
1、從技術(shù)上完善現(xiàn)存的相關(guān)制度。這是改善環(huán)保法體系的重要措施。首先，應(yīng)加大處罰力度�？蛇m當(dāng)引用不同程度的刑罰，但應(yīng)認(rèn)識到環(huán)境問題多元因應(yīng)的執(zhí)行手段中，刑罰只是其中的一種，且適用刑罰不得背離環(huán)境問題的特質(zhì)與刑罰最后手段的定位。其次，應(yīng)加強科技在解決環(huán)境問題的作用，事實上科技是解決環(huán)境問題的根本途徑。建議在現(xiàn)行環(huán)保法體系的基本原則中加入“科技促進(jìn)”一項，以彰顯科技的重要性。再次，“公共參與”這一原則在立法中雖得到體現(xiàn)，但在現(xiàn)實的決策運行中，卻往往拋開公共力量而自行決策，或多或少地?fù)p害了公共的利益。故有必要將公共參與落實到實處，如通過聽證、質(zhì)詢、述職等途徑將之制度化。但同時也應(yīng)注意不宜一味主張多參與，而應(yīng)在參與的時機、范圍、方式與效力上，妥為規(guī)劃，并由整體的角度出發(fā)，健全相應(yīng)輔助措施，以免造成公共參與的錯置。
2、協(xié)調(diào)各制度的功能。各制度的協(xié)調(diào)依賴于其內(nèi)容銜接和控制手段的協(xié)調(diào)，即⑴、內(nèi)容銜接，不留任何空白點，控制環(huán)境行為的各主要方面和環(huán)節(jié)。⑵、內(nèi)容協(xié)同，功能協(xié)調(diào)，制度間不應(yīng)有矛盾點。這是由環(huán)保法體系內(nèi)部各組成部分具有共同目的性所決定了的。
顯然，當(dāng)前形勢下，要完善我國的環(huán)保法體系還有大量的工作要做，必須加快法制建設(shè)的進(jìn)程，以求更有力地促進(jìn)經(jīng)濟的發(fā)展，保障社會公眾的利益。
*作者單位：福建省晉江市人民法院。
1 韓德培著：《環(huán)境保護(hù)法教程》，法律出版社1998年1月第三版第61頁。
2 陳泉生著：《環(huán)境法原理》，法律出版社1997年12月第一版第55頁。
3 胡保林、曹疊云、楊延華著：《環(huán)境法新論》，中國政法大學(xué)出版社1992年2月第一版第74頁。
4 胡保林、曹疊云、楊延華著：《環(huán)境法新論》，中國政法大學(xué)出版社1992年2月第一版第78-84頁。
5 葉俊榮著：《環(huán)境政策與法律》，月旦出版社股份有限公司1993年4月第一版第73頁。
6 葉俊榮著：《環(huán)境政策與法律》，月旦出版社股份有限公司1993年4月第一版第88-91頁。
7 葉俊榮著：《環(huán)境政策與法律》，月旦出版社股份有限公司1993年4月第一版第90頁。
