[ 洪碧華 ]——(2011-4-10) / 已閱38083次
當(dāng)前我國(guó)基層法治建設(shè)存在的問題與對(duì)策
洪碧華
1997年，江澤民同志在黨的十五大提出：“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家�！卑逊ㄖ未_定為治國(guó)理政的基本方略。黨的十六大把發(fā)展社會(huì)主義民主政治，建設(shè)社會(huì)主義政治文明，作為全面建設(shè)小康社會(huì)的重要目標(biāo)之一，并明確提出“加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督，推進(jìn)依法行政”，為我國(guó)的法治進(jìn)程指明了方向。2010年，胡錦濤同志在黨的十七屆五中全會(huì)提出：“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一，發(fā)展社會(huì)主義民主政治，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，鞏固和壯大最廣泛的愛國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線。”黨中央提出依法治國(guó)方略已有十三年，但是與發(fā)達(dá)國(guó)家的法治建設(shè)相比，我國(guó)的社會(huì)主義民主法治仍然存在較大差距，需要加快建設(shè)，努力推進(jìn)法治化進(jìn)程。
一、我國(guó)基層法治建設(shè)存在的主要問題
（一）公民法律素質(zhì)有待提高
基層群眾大多數(shù)文化水平較低，民主法制意識(shí)欠缺，法治觀念淡薄。有的人在自身合法權(quán)利被侵害時(shí)，不能正確反映訴求，不懂得運(yùn)用法律武器維權(quán)，要么渾然不知，以“法盲”形態(tài)出現(xiàn)；要么畏于權(quán)勢(shì)，忍氣吞聲；要么置法律而不顧，“以暴制暴”，導(dǎo)致違法犯罪。有的農(nóng)民法律知識(shí)缺乏，無視法律，排斥法律權(quán)威，崇尚“無訟有德”、“權(quán)大于法”，喜歡采取越級(jí)上訪、聚眾鬧事、圍堵政府機(jī)關(guān)來解決問題。個(gè)別公職人員缺乏職業(yè)道德，知法犯法、以權(quán)壓法的現(xiàn)象仍然存在。
（二）法律制度不夠完善
改革開放以來，我國(guó)立法速度較快，截止2010年，已頒布法律236部、行政法規(guī)690個(gè)、地方性法規(guī)8600個(gè)，基本建成法律體系。但部分法律質(zhì)量不高，效果不佳。一些法律、法規(guī)的邏輯結(jié)構(gòu)不嚴(yán)密，條文規(guī)定過于原則，缺乏可操作性。法律體系不健全,沒有及時(shí)進(jìn)行立、改、廢活動(dòng)，造成一些法律、法規(guī)的內(nèi)容相互抵觸，影響法律的整體和諧。在法律之間，基本法和單行法之間，法律法規(guī)與實(shí)施細(xì)則之間，原則規(guī)定與具體措施之間，還沒有完全配套，在整個(gè)法律體系中出現(xiàn)了“斷層”和“缺項(xiàng)”。如按照簡(jiǎn)易程序罰款，1996年《行政處罰法》規(guī)定數(shù)額為50元，而2004年《道路交通安全法》規(guī)定為200元。
（三）實(shí)施法治不夠徹底
人民代表大會(huì)作為權(quán)力機(jī)關(guān)其實(shí)際權(quán)力并未完全到位，立法機(jī)關(guān)在行使立法權(quán)的過程中，缺乏相應(yīng)的權(quán)力資源和程序保障。根據(jù)憲法規(guī)定，行政機(jī)關(guān)由權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生并接受其監(jiān)督。但實(shí)踐中，行政權(quán)對(duì)立法權(quán)的干預(yù)太大，因而導(dǎo)致一部分法律帶有明顯行政部門利益的色彩，使法律的公正性、權(quán)威性、可行性受到影響。由于財(cái)權(quán)、人事權(quán)都掌握在黨政部門手中，司法機(jī)關(guān)相對(duì)獨(dú)立性程度較低，抗干擾能力較差。執(zhí)法不嚴(yán)、司法不公問題依然存在，造成法治化進(jìn)程緩慢。執(zhí)法者與管理相對(duì)人缺乏交流溝通，互相戒備排斥，甚至對(duì)立、對(duì)抗；個(gè)別執(zhí)法者方式簡(jiǎn)單粗暴；有的甚至吃、拿、卡、要，收受賄賂；辦“關(guān)系案、人情案”，執(zhí)法不文明、不規(guī)范，未能體現(xiàn)法律的權(quán)威。
（四）封建思想觀念根深蒂固
長(zhǎng)期以來，中國(guó)社會(huì)存在“官?gòu)恼�、民從私約”傳統(tǒng)習(xí)慣。一些基層干部“重人治、輕法治”。強(qiáng)調(diào)人治而藐視法治，漠視法律的地位和作用，對(duì)民主法治建設(shè)的重要性認(rèn)識(shí)不足，習(xí)慣用人治來管理，忽視運(yùn)用法治手段解決問題；錯(cuò)誤認(rèn)為群眾的法律意識(shí)增強(qiáng)了，工作就越來越難做。或者口說法治，實(shí)為人治，以言代法、以權(quán)壓法。部分領(lǐng)導(dǎo)“重經(jīng)濟(jì)建設(shè)、輕法治建設(shè)”。沒有擺正二者的辨證關(guān)系,認(rèn)為現(xiàn)在是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的，發(fā)展經(jīng)濟(jì)是第一要?jiǎng)?wù)；認(rèn)為經(jīng)濟(jì)建設(shè)是硬指標(biāo)，是大事，法治建設(shè)工作是軟任務(wù)，可有可無，存在一手硬一手軟的現(xiàn)象。一些執(zhí)法人員“重實(shí)體、輕程序”，認(rèn)為主要結(jié)果正確，就不管過程是否合法。程序意識(shí)淡薄，忽視行政權(quán)力的規(guī)范運(yùn)作。
（五）社會(huì)治安形勢(shì)趨于復(fù)雜
社會(huì)矛盾糾紛和不穩(wěn)定因素增多。糾紛的主體、案件的形式、潛在的問題越來越趨于多樣化、復(fù)雜化。因土地承包、征地拆遷等引發(fā)的糾紛有增無減，上訪行為和群體性事件不斷增多，在社會(huì)上造成了不良影響。治安案件和侵財(cái)類刑事案件頻發(fā)，賭博、傷害類案件時(shí)有發(fā)生。農(nóng)民犯罪率較高，例如，2006年，河南章丘長(zhǎng)清區(qū)法院判處刑罰的308名罪犯中，農(nóng)民274人，占罪犯總數(shù)的89％，且多為故意傷害、盜竊、搶劫、交通肇事等類型犯罪；社會(huì)黑惡勢(shì)力猖狂，侵害人民群眾的切身利益，破壞和諧穩(wěn)定。
（六）基層自治難以落實(shí)
現(xiàn)行的《居民委員會(huì)組織法》和《村民委員會(huì)組織法》存在缺陷，使基層自治制度難以落實(shí)。城市化進(jìn)程中農(nóng)村法治成為薄弱環(huán)節(jié)。
建設(shè)法治國(guó)家，重點(diǎn)在基層，難點(diǎn)在農(nóng)民。然而部分村民自治組織不健全，自治機(jī)制缺乏活力，民主決策和民主管理不到位，村民自治流于形式。兩委關(guān)系不明確。村委會(huì)議事、決策的民主程度不高，群眾很少參與，缺乏公開透明；農(nóng)民選舉意識(shí)差，出現(xiàn)“賄選”、“家族控選”現(xiàn)象。村民自治與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織名存實(shí)亡。因村財(cái)管理、土地征用、房屋拆遷、宅基地建房等矛盾糾紛增多，征地補(bǔ)償范圍窄，計(jì)算方法不科學(xué)。涉農(nóng)行政執(zhí)法的不規(guī)范，涉農(nóng)維權(quán)的艱難。影響人們對(duì)法律權(quán)威的看法和對(duì)民主法治建設(shè)的信心。
二、進(jìn)一步加強(qiáng)基層法治建設(shè)的具體措施
（一）加強(qiáng)思想認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)法治建設(shè)意識(shí)。思想是行動(dòng)的先導(dǎo)。社會(huì)各界要統(tǒng)一思想、提高認(rèn)識(shí)。在農(nóng)村基層，要實(shí)現(xiàn)從“鄉(xiāng)土秩序”向“現(xiàn)代法治”的轉(zhuǎn)變，從“紙上的法律”向“現(xiàn)實(shí)的法律”的轉(zhuǎn)變。擯棄人治思想，樹立民主法治理念，弘揚(yáng)民主法治精神，樹立法律至上意識(shí)。扎實(shí)推進(jìn)民主法治建設(shè)，依法決策、依法管理、依法行政，努力提高領(lǐng)導(dǎo)水平。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)要充分認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)民主法治建設(shè)的重要性，堅(jiān)持“一手抓經(jīng)濟(jì)，一手抓法治”，二者不能偏廢。要努力做到物質(zhì)文明、精神文明、政治文明和生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展。這是搞好民主法治工作的根本前提。
（二）貫徹實(shí)施憲法，加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。依法治國(guó)，首先是依憲治國(guó)。憲法是國(guó)家的根本大法，如果憲法得不到有效的貫徹落實(shí)，法治建設(shè)就會(huì)流于形式�，F(xiàn)行憲法是全國(guó)各族人民、一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各級(jí)黨組織和各社會(huì)團(tuán)體、各企事業(yè)組織的根本活動(dòng)準(zhǔn)則。維護(hù)憲法尊嚴(yán)，保證憲法實(shí)施，落實(shí)“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”原則。必須加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，改革黨的領(lǐng)導(dǎo)體制，提高黨的執(zhí)政水平。使之與依法治國(guó)的要求相適應(yīng)。
（三）加強(qiáng)普法教育，培育公民現(xiàn)代法治觀。法制宣傳教育是培養(yǎng)公民樹立正確法律觀的基礎(chǔ)工程。目的是讓廣大人民群眾學(xué)法知法、守法用法，積極履行公民應(yīng)盡義務(wù)，并懂得運(yùn)用法律維權(quán)，爭(zhēng)取自己的正當(dāng)利益；為此，一是要更新觀念，創(chuàng)新普法教育特色。結(jié)合國(guó)家“五五”普法規(guī)劃，重點(diǎn)學(xué)習(xí)與自己工作生活相關(guān)的法律法規(guī)。要加大普法教育力度，防止搞形式主義走過場(chǎng)。要堅(jiān)持以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，把維護(hù)群眾利益作為普法教育的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。二是要整合資源，促使普法教育新發(fā)展。充分發(fā)揮人民調(diào)解、法律服務(wù)、安置幫教的作用，提高普法教育的社會(huì)效果。要整合人才資源，由專業(yè)人員組成的“普法講師團(tuán)”，開展經(jīng)常性的“送法下鄉(xiāng)”活動(dòng)。要整合陣地資源，利用法制學(xué)校、法律圖書室、電視、廣播、墻報(bào)、標(biāo)語(yǔ)等，把法治文化和法律知識(shí)送給農(nóng)民。三是要?jiǎng)?chuàng)新載體，促使普法教育新成效。要?jiǎng)?chuàng)新宣傳形式，選擇大家最喜愛、最易接受的宣傳方式，寓教于樂。
（四）加強(qiáng)依法行政，營(yíng)造法治建設(shè)環(huán)境。依法行政既是現(xiàn)代法治政府的原則和要求，也是實(shí)施依法治國(guó)的關(guān)鍵和核心。要切實(shí)貫徹《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，樹立依法行政理念，推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府。各級(jí)政府必須嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力，履行職責(zé)，行政執(zhí)法人員要學(xué)會(huì)并善于依法處理經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)，提高依法行政能力。進(jìn)一步推進(jìn)行政管理體制改革，理順各級(jí)執(zhí)法部門之間的關(guān)系，建立健全執(zhí)法責(zé)任制、評(píng)議考核制、錯(cuò)案追究制和部門執(zhí)法公示制度等，加大行政執(zhí)法力度，確保公開、公平、公正，樹立法律的權(quán)威性。要提高行政執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)，提高執(zhí)法水平，規(guī)范行政執(zhí)法行為；完善執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)執(zhí)法檢查，糾正違法行為，把各系統(tǒng)、各部門的監(jiān)督結(jié)合起來，形成合力，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督優(yōu)勢(shì)、傾聽網(wǎng)民呼聲；加強(qiáng)基層政府職能建設(shè)，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)一致，有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法要追究、侵權(quán)必賠償。
（五）深化司法體制改革，確保司法公正。建設(shè)法治社會(huì)，需要整體協(xié)調(diào)推進(jìn)司法體制的改革，優(yōu)化司法職權(quán)配置，規(guī)范司法行為，建設(shè)公正、高效、權(quán)威的社會(huì)主義司法制度，保證司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使職權(quán)。一是要確保司法獨(dú)立。司法獨(dú)立是實(shí)現(xiàn)司法公正的前提條件。如果司法不獨(dú)立，那么實(shí)現(xiàn)司法公正的就沒有保障。二是實(shí)現(xiàn)司法公正（包括實(shí)體和程序公正）。公正性是司法的價(jià)值目標(biāo)和靈魂所在，要求司法機(jī)關(guān)正確適用法律，實(shí)現(xiàn)法律效果和社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一。
（六）加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，夯實(shí)法治基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，法治建設(shè)離不開經(jīng)濟(jì)又好又快的發(fā)展，離不開科學(xué)發(fā)展和跨越發(fā)展。要嚴(yán)格界定“公共利益”的內(nèi)涵和征地的范圍，劃清“公共利益”與“國(guó)家建設(shè)”的區(qū)別，制約政府濫用征地權(quán)力，規(guī)范征地程序，改變征地補(bǔ)償辦法，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。沒有法院主持，不能強(qiáng)制拆遷。完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)；要調(diào)優(yōu)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。堅(jiān)持市場(chǎng)化取向改革，調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)。要全方位建立與國(guó)際接軌的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系和質(zhì)量監(jiān)測(cè)體系，加快制定和完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系。要推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，解決制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，增加農(nóng)業(yè)科技含量，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新與應(yīng)用，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)方式，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。
（七）加強(qiáng)基層建設(shè)，確保村民自治。必須加強(qiáng)基層民主法制建設(shè)，使各項(xiàng)工作走上制度化、規(guī)范化軌道，堅(jiān)持依法治理。加強(qiáng)和改善黨對(duì)基層組織的領(lǐng)導(dǎo)。用制度規(guī)范干部權(quán)限，嚴(yán)格規(guī)范財(cái)權(quán)物權(quán)，健全村財(cái)公開制度，自覺接受群眾的監(jiān)督。完善并規(guī)范民主自治與民主管理，在法律范圍內(nèi)健全村規(guī)民約。建立和完善可持續(xù)發(fā)展的涉農(nóng)法律制度，如制定《農(nóng)業(yè)投資法》、《糧食安全法》、《農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼條例》和《農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法》等，以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村。
作者洪碧華：漳州市委黨校副教授、漳州市法學(xué)會(huì)副秘書長(zhǎng)。
[參考文獻(xiàn)]
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