[ 鄭坤山 ]——(2003-6-18) / 已閱27174次
試論BOT的主要法律問(wèn)題
中國(guó)政法大學(xué) 法學(xué)院2000級(jí)13班 鄭坤山
內(nèi)容提要：BOT是本世紀(jì)20世紀(jì)80年代初出現(xiàn)的一種新型的利用國(guó)際私人資本進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資的方式。本文了簡(jiǎn)述BOT的內(nèi)涵界定與法律特征，并對(duì)BOT特許協(xié)議的性質(zhì)等BOT投資方式中的主要法律問(wèn)題進(jìn)行分析，并在最后簡(jiǎn)要提及了BOT投資方式的優(yōu)勢(shì)。
關(guān)鍵詞：BOT BOT特許協(xié)議 經(jīng)濟(jì)合同
一、導(dǎo)論
在福建省泉州市的東南角，屹立著一座宏偉壯觀的特大型公路橋梁，這就是我國(guó)首例民營(yíng)經(jīng)濟(jì)以BOT方式建成的泉州刺桐大橋。這是一個(gè)官民并舉、以民為主、完全采用BOT（建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—移交）投資模式的建設(shè)項(xiàng)目。在國(guó)內(nèi)，以民營(yíng)經(jīng)濟(jì)為主，通過(guò)BOT參與大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，刺桐大橋工程實(shí)屬首例。它開創(chuàng)了以少量國(guó)有資產(chǎn)為引導(dǎo)、帶動(dòng)大量民營(yíng)資本投資國(guó)家重點(diǎn)支持的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的先河。[1]筆者的家鄉(xiāng)在泉州，所以對(duì)刺桐大橋給家鄉(xiāng)帶來(lái)的重大經(jīng)濟(jì)效益關(guān)注較多。2001年11月10日中國(guó)加入世界貿(mào)易組織（即WTO），這使我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐漸與國(guó)際接軌，但由于客觀條件的限制，我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍然相當(dāng)薄弱，尤其是當(dāng)前我國(guó)正實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，開發(fā)利用西部豐富的自然資源必然要進(jìn)行各項(xiàng)大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，BOT投資方式將扮演重要的角色。鑒于BOT是一種效應(yīng)很好的投資方式，筆者認(rèn)為目前我國(guó)急需通過(guò)BOT方式引進(jìn)外國(guó)資本，發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。有鑒于此，以下筆者擬對(duì)BOT的主要法律問(wèn)題作一膚淺論述。
二、BOT的內(nèi)涵界定與法律特征簡(jiǎn)述
BOT名稱是對(duì)Build-Own-Transfer（建設(shè)—擁有—轉(zhuǎn)讓）和Build-Operate-Transfer（建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓）形式的簡(jiǎn)稱�，F(xiàn)通常是指后一種含義。關(guān)于BOT投資方式的定義，目前國(guó)際上還沒(méi)有一個(gè)公認(rèn)的定義，但至少有下列幾種觀點(diǎn)：1，BOT是一種涉外工程承包方式；2，BOT是項(xiàng)目融資方式；3，BOT是一種國(guó)際技術(shù)轉(zhuǎn)讓方式；4，BOT是政府合同或行政合同；5，BOT是融資租賃方式；6，BOT是委托管理；7，BOT是一種新型的投資方式。[2]
筆者認(rèn)為BOT是一種新型、特殊的投資方式（觀點(diǎn)1到6均只是其內(nèi)容的某一方面）。具體而言，它是指東道國(guó)政府與私人投資者（本國(guó)或外國(guó)均可）簽訂特許協(xié)議（以授予一定期限的特許專營(yíng)權(quán)），將某一公共基礎(chǔ)設(shè)施或基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目交由私人投資者成立的項(xiàng)目公司籌資、設(shè)計(jì)并承建，在協(xié)議規(guī)定的特許期內(nèi)，由該項(xiàng)目公司通過(guò)經(jīng)營(yíng)該項(xiàng)目?jī)斶�貸款、回收投資及獲得利潤(rùn)，而政府則從行政角度對(duì)BOT項(xiàng)目進(jìn)行行政管理、監(jiān)督；特許期滿后，項(xiàng)目無(wú)償移交給所在國(guó)政府或其授權(quán)機(jī)構(gòu)。[3]
ＢＯＴ投資作為一種新的融資方式，同以往其它融資方式相比，有其自身的法律特點(diǎn)：
第一，法律性質(zhì)的特殊性。主要是指BOT特許協(xié)議的特殊性質(zhì)（留待下文論述）。
第二，主體的特殊性。ＢＯＴ合同主體，一方是東道國(guó)政府，另一方為私人投資者或企業(yè)，大多數(shù)為外資企業(yè)。其中政府既是一個(gè)與外商地位平等的合作伙伴，又是一個(gè)政府特許權(quán)利先行獲得者、承受者和具體實(shí)施的監(jiān)督者，即其具有雙重身份。
第三，投資客體的特殊性。作為ＢＯＴ投資項(xiàng)目的標(biāo)的——東道國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施，如橋梁、電廠、高速公路等，不同于其他的投資項(xiàng)目，建設(shè)的又都是公益事業(yè)，東道國(guó)對(duì)其擁有絕對(duì)的建設(shè)權(quán)，私營(yíng)企業(yè)則通過(guò)許可取得其專營(yíng)權(quán)。又因其涉及到本國(guó)使用者的利益，國(guó)家必須權(quán)衡本國(guó)的國(guó)情和投資者利益兩個(gè)方面，對(duì)其行使價(jià)格決定權(quán)以及相應(yīng)的管理監(jiān)督權(quán)。
第四，法律關(guān)系的復(fù)雜性。BOT投資方式作為國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作的一種新型的投資方式，其內(nèi)容涉及到投資、融資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、轉(zhuǎn)讓等一系列活動(dòng)，當(dāng)事人或參與人包括東道國(guó)政府、項(xiàng)目主辦人、項(xiàng)目公司、項(xiàng)目貸款人、項(xiàng)目原材料供應(yīng)商、融資擔(dān)保人、保險(xiǎn)公司、經(jīng)營(yíng)管理公司以及其它可能的參與人。因此BOT投資方式形成了由眾多當(dāng)事人或參與人組成的多樣復(fù)雜的法律關(guān)系。[4]BOT在某種意義上是一種復(fù)雜的合同安排，它所涉及的各方當(dāng)事人的基本權(quán)利義務(wù)關(guān)系無(wú)一不是通過(guò)合同確立的。這些合同包括特許協(xié)議、貸款協(xié)議、建設(shè)合同、經(jīng)營(yíng)管理合同、回購(gòu)協(xié)議以及股東協(xié)議等。
BOT的以上特征把它與一般的合資、合作項(xiàng)目及工程承包區(qū)別開來(lái)。
三、BOT投資方式中的主要法律問(wèn)題分析
關(guān)于BOT投資方式中的主要法律問(wèn)題，理論界已對(duì)其有了相當(dāng)深入和寬泛的討論。以下筆者選取BOT投資方式中幾個(gè)有爭(zhēng)議且比較重要的法律問(wèn)題進(jìn)行探討，以加深對(duì)BOT的了解。
(一)BOT特許協(xié)議的性質(zhì)問(wèn)題
特許協(xié)議是指ＢＯＴ運(yùn)作中政府主管部門授權(quán)特許私人投資者進(jìn)行ＢＯＴ項(xiàng)目建設(shè)和經(jīng)營(yíng)的協(xié)議，其不同于政府對(duì)建設(shè)和經(jīng)營(yíng)該項(xiàng)目給予必要的批準(zhǔn)和同意[5]。特許協(xié)議是ＢＯＴ方式賴以運(yùn)行的基礎(chǔ)，隨后的貸款、工程承包、經(jīng)營(yíng)管理、擔(dān)保等諸多合同均以此協(xié)議為依據(jù)，因此，從合同法的意義上說(shuō)，特許協(xié)議是ＢＯＴ法律關(guān)系的主合同，其他合同均為從合同。BOT特許協(xié)議被譽(yù)為“BOT項(xiàng)目合同安排中的基石”。
除BOT特許協(xié)議外，基于這一協(xié)議上的其他合同都是平等主體間的合同，可以通過(guò)有關(guān)的民商事法律規(guī)范予以調(diào)整。而對(duì)于BOT特許協(xié)議的法律性質(zhì)爭(zhēng)議則較大。有關(guān)BOT特許協(xié)議的法律性質(zhì)，從不同的角度出發(fā)，可以得出不同的定性。其爭(zhēng)論主要存在于兩方面：第一，BOT特許協(xié)議是國(guó)際契約還是國(guó)內(nèi)契約（其中一方為外商投資者的情況下）；第二，假如是國(guó)內(nèi)契約，該契約是行政合同還是民事合同。
1，BOT特許協(xié)議屬于國(guó)內(nèi)法契約
BOT特許協(xié)議的法律性質(zhì)有分歧：有人認(rèn)為特許協(xié)議應(yīng)屬國(guó)內(nèi)法契約，有人認(rèn)為特許協(xié)議是國(guó)際性協(xié)議，也有人認(rèn)為特許協(xié)議屬于“準(zhǔn)國(guó)際協(xié)議”，還有人認(rèn)為特許協(xié)議是“跨國(guó)契約”等[6]。爭(zhēng)論的焦點(diǎn)在于：特許協(xié)議是國(guó)內(nèi)法契約還是國(guó)際協(xié)議。
筆者認(rèn)為特許協(xié)議是國(guó)內(nèi)法契約。特許協(xié)議是根據(jù)東道國(guó)的立法確定其權(quán)利義務(wù)關(guān)系，并經(jīng)東道國(guó)政府依法定程序?qū)徟闪�。協(xié)議的一方為東道國(guó)政府，另一方為外國(guó)私人投資者，并非兩個(gè)國(guó)際法主體。而持國(guó)際協(xié)議者認(rèn)為主權(quán)國(guó)家與外國(guó)投資者簽訂專屬于國(guó)家的某種權(quán)利，國(guó)家就已默認(rèn)另一方外國(guó)公司上升到主權(quán)國(guó)家的地位。[7]我們知道，任何一種法律關(guān)系的主體都由法律確定，而不是由締約一方賦予；任何一種法律關(guān)系的主體都有其本身的法定要素，而不能由任何一方賦予或默認(rèn)。[8]因此，BOT特許協(xié)議不是國(guó)際法主體間訂立的協(xié)議，不屬國(guó)際協(xié)議，不受國(guó)際法支配。
2，BOT特許協(xié)議是經(jīng)濟(jì)合同
BOT特許協(xié)議是屬于國(guó)內(nèi)公法契約還是屬于國(guó)內(nèi)私法契約尚有爭(zhēng)議。英國(guó)學(xué)者一般認(rèn)為它是政府契約，適用普通法上的私法規(guī)范，但又根據(jù)其自身的特殊性創(chuàng)造了“契約不能束縛行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)”的判例；美國(guó)學(xué)者將其當(dāng)作“特許權(quán)”；而法國(guó)則將其視為政府執(zhí)行經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的一種方式，因此稱之為“行政合同”，并通過(guò)行政法院的判例,發(fā)展了一整套關(guān)于行政合同的法律規(guī)則和法律制度。[9]在國(guó)內(nèi)，有人認(rèn)為它是民事合同[10]，有人認(rèn)為它是類似土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的行政合同[11]。
筆者認(rèn)為，BOT特許協(xié)議是經(jīng)濟(jì)合同。在此，筆者認(rèn)為有必要對(duì)民事合同（廣義上包括商事合同）、行政合同及經(jīng)濟(jì)合同做一區(qū)分。首先應(yīng)當(dāng)明確的一點(diǎn)是，這三種合同是分別屬于民商法、行政法和經(jīng)濟(jì)法的調(diào)整范圍。[12]具體言之，民事合同是平等主體之間的合意，那些為了明確上下級(jí)責(zé)任或?qū)⒐珯?quán)力具體化的合同，不屬于民事合同[13]；行政合同是指行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)特定的行政管理目標(biāo)和履行行政職能而與相對(duì)人經(jīng)過(guò)協(xié)商，雙方意思表示一致所達(dá)成的協(xié)議[14]，其所側(cè)重的是行政組織及其權(quán)利設(shè)置、行使、制約和監(jiān)督；至于經(jīng)濟(jì)合同，此處其具有特定的含義，筆者認(rèn)為其是指由經(jīng)濟(jì)法調(diào)整的、國(guó)家在調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)過(guò)程中與相對(duì)人經(jīng)過(guò)協(xié)商，雙方意思表示一致所達(dá)成的協(xié)議，其包括三種具體的法律關(guān)系，即經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系、維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系及組織管理性的流轉(zhuǎn)和協(xié)作關(guān)系[15]，“國(guó)家調(diào)節(jié)及參與”是其主要特征。經(jīng)濟(jì)合同所側(cè)重的是有國(guó)家一方主體參與的、與國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行有關(guān)的內(nèi)容。從前面對(duì)BOT投資方式法律特征的分析中我們不難看出，BOT特許協(xié)議的主體——政府具有雙重身份，其既是一個(gè)與外商地位平等的合作伙伴，又是一個(gè)政府特許權(quán)利先行獲得者、承受者和具體實(shí)施的監(jiān)督者，政府運(yùn)用BOT特許協(xié)議是為了滿足社會(huì)對(duì)公用事業(yè)的需求，而且，政府還可以基于公共政策的考慮單方面變更和中止合同，體現(xiàn)了“國(guó)家意志”和“經(jīng)濟(jì)”二者的統(tǒng)一。因此不難看出BOT不同于民事合同和行政合同，它具有經(jīng)濟(jì)合同的一般特征。
(二) BOT的法律保證問(wèn)題
由于BOT項(xiàng)目涉及所在國(guó)的公眾利益，而且是大規(guī)模的系統(tǒng)工程，因此它的成功在很大程度上取決于東道國(guó)政府是否給予強(qiáng)有力的支持。這種支持主要體現(xiàn)在如下幾方面的法律保證：[16]
第一，國(guó)家主權(quán)豁免問(wèn)題。在BOT項(xiàng)目運(yùn)作中，如果東道國(guó)政府違約，又不放棄主權(quán)豁免，會(huì)由于不能對(duì)其起訴而導(dǎo)致項(xiàng)目承辦公司諸合同項(xiàng)下的權(quán)利不能享有。對(duì)這一問(wèn)題的國(guó)際慣例是要求簽約的政府就合同中的一切事項(xiàng)放棄司法豁免權(quán)，從而成為BOT運(yùn)作中與其他當(dāng)事人平等的法律主體。事實(shí)上，政府在BOT合同具有雙重身份（如前所述），政府可以公益需要對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行征收或采取某些限制措施，而這對(duì)投資者是不利的。一般都在特許協(xié)議中訂立相關(guān)的補(bǔ)償條款，以彌補(bǔ)投資者的損失；同時(shí)也要求因投資者的不當(dāng)行為造成的政府損失由投資者對(duì)政府進(jìn)行補(bǔ)償。
第二，給予BOT項(xiàng)目公司政策及法律上的優(yōu)惠。以BOT方式進(jìn)行的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建設(shè)周期長(zhǎng)、投資回收慢、投資者對(duì)項(xiàng)目不能帶走或?qū)嵤┓蓮?qiáng)制保障措施，相比于有投入有產(chǎn)出的其他外商投資企業(yè)，外商承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)更大。所以應(yīng)以法律的形式把對(duì)BOT投資者的優(yōu)惠政策確定下來(lái)，以消除投資者的顧慮。但不能單純依靠諸如稅收優(yōu)惠這樣的手段來(lái)引導(dǎo)BOT的發(fā)展，因?yàn)檫@種以犧牲國(guó)家利益來(lái)吸收外資的行為不是長(zhǎng)久之計(jì)，而且外商更注重的是東道國(guó)投資環(huán)境是否完善，其中最重要的就是法律環(huán)境，包括有關(guān)BOT法律的制定及實(shí)施。
此外，BOT的順利實(shí)施還有賴于東道國(guó)政府完善的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)結(jié)構(gòu)。政府承擔(dān)的是政治風(fēng)險(xiǎn)和不可抗力風(fēng)險(xiǎn)；項(xiàng)目公司則承擔(dān)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，如價(jià)格波動(dòng)、供求變化、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力等，這是由BOT項(xiàng)目中風(fēng)險(xiǎn)由最有能力規(guī)避的一方來(lái)承擔(dān)的原則來(lái)決定的。所以項(xiàng)目公司對(duì)東道國(guó)法制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的健全和完備狀況是很重視的。[17]
(三)BOT項(xiàng)目公司的經(jīng)營(yíng)權(quán)與政府的所有權(quán)問(wèn)題
首先，可以從BOT的具體內(nèi)涵解析。根據(jù)世界銀行《1994年世界發(fā)展報(bào)告》定義,具體的ＢＯＴ投資方式主要包括三種方式：一是BOT；二是BOOT(build-own-operate-transfer)，意為建設(shè)—擁有—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓；三是BOO(build-own-operate)，意為建設(shè)—擁有—經(jīng)營(yíng)�，F(xiàn)在國(guó)際上的BOT投資方式是指第一種，它與后兩種方式的主要區(qū)別是項(xiàng)目公司只擁有基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營(yíng)權(quán)，而無(wú)所有權(quán)。
其次，從權(quán)利轉(zhuǎn)移看。政府通過(guò)與項(xiàng)目公司簽訂“特許權(quán)”協(xié)議（授予專營(yíng)權(quán)），轉(zhuǎn)移基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營(yíng)權(quán)，項(xiàng)目公司則在一定期限后將其轉(zhuǎn)交給當(dāng)?shù)卣Ｋ袡?quán)自始至終由政府掌握。
此外，我國(guó)目前的法律對(duì)外商投資基礎(chǔ)設(shè)施有限制性規(guī)定，而國(guó)家政策對(duì)有關(guān)國(guó)計(jì)民生的基礎(chǔ)設(shè)施業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)放開更持謹(jǐn)慎態(tài)度。事實(shí)上，ＢＯＴ投資項(xiàng)目與單純的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目有所不同。在ＢＯＴ投資中，外商只擁有一定期限的項(xiàng)目使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，期限屆滿后即將之轉(zhuǎn)移給政府。因此，政府可在符合產(chǎn)業(yè)政策的前提下，根據(jù)不同的具體項(xiàng)目，允許外商獨(dú)資經(jīng)營(yíng)和控股經(jīng)營(yíng)。經(jīng)營(yíng)權(quán)是關(guān)系項(xiàng)目成敗的關(guān)鍵。政府作為ＢＯＴ項(xiàng)目的最終受益人，應(yīng)通過(guò)法律手段對(duì)外商經(jīng)營(yíng)ＢＯＴ項(xiàng)目進(jìn)行有效監(jiān)督，用立法形式允許外商采用委托經(jīng)營(yíng)、聯(lián)合經(jīng)營(yíng)、獨(dú)資經(jīng)營(yíng)等方式行使經(jīng)營(yíng)權(quán)，但不允許轉(zhuǎn)讓和出售經(jīng)營(yíng)權(quán)。在經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)要求外商接受定期調(diào)查，公開財(cái)務(wù)狀況，維持項(xiàng)目擴(kuò)大收入，為政府提供技術(shù)資料、培訓(xùn)管理人員。政府可通過(guò)以下途徑控制項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)：（1）確定指標(biāo)——設(shè)立相關(guān)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀況指標(biāo)；（2）限定數(shù)量——明確規(guī)定每一指標(biāo)的上、下限；（3）法律途徑——若發(fā)生私自更改或超過(guò)數(shù)量限定的訴之于法律。[18]
(四)BOT投資方式引起的有關(guān)爭(zhēng)議是適用國(guó)內(nèi)法、國(guó)際法，還是采用意思自治原則問(wèn)題
關(guān)于BOT投資方式引起的爭(zhēng)議，發(fā)達(dá)國(guó)家主張采用意思自治原則或適用國(guó)際法，其主要理由是BOT方式為合同行為以及發(fā)展中國(guó)家法制不健全，若適用東道國(guó)法律，會(huì)導(dǎo)致不公平、不公正。發(fā)展中國(guó)家則認(rèn)為，由于BOT投資方式涉及的項(xiàng)目均為東道國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施，與國(guó)計(jì)民生息息相關(guān)，并且是在特許協(xié)議下進(jìn)行經(jīng)營(yíng)的，因此應(yīng)適用東道國(guó)的法律。
筆者認(rèn)為，ＢＯＴ投資方式中涉及兩類重要合同，即輔助性合同和ＢＯＴ特許協(xié)議（已如前述）。所以對(duì)該問(wèn)題不能、一概而論。因輔助性合同引起的爭(zhēng)議可以依合同法律適用的一般原則來(lái)適用法律；至于ＢＯＴ特許協(xié)議，如前所述，BOT特許協(xié)議屬于國(guó)內(nèi)法契約，加上其所具有的特殊標(biāo)的，則在合同的雙方當(dāng)事人沒(méi)有明確約定的情況下，原則上適用東道國(guó)法律，雖然如此，這一實(shí)踐與合同法律適用的一般原則仍然有著密切聯(lián)系。
有關(guān)BOT的法律問(wèn)題還很多，如建設(shè)、經(jīng)營(yíng)等合同的法律問(wèn)題、風(fēng)險(xiǎn)防范問(wèn)題、環(huán)保法律問(wèn)題等，限于篇幅，本文不再討論。
四、結(jié) 語(yǔ)
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