[ 張修棟 ]——(2003-6-18) / 已閱17569次
關于構筑與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的消防法律體系的思考
張修棟
第九屆全國人大常委會執(zhí)法檢查組，在對《消防法》運行情況進行檢查后，提出了"修改《消防法》進一步完善與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的消防法律體系"的意見，國務院法制辦已同意成立工作組，啟動《消防法》的修改工作。在我國社會經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌、改制關鍵時期，消防法如何修改 ？消防法律體系如何構建？引起了全國消防工作者的高度關注。筆者作為消防工作者，最近也學習研究了法理學、憲法學、國家機關組織法和立法法，對構筑與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的消防法律體系也作了一些思考。
一、目前，我國消防法律體系不適應社會主義市場經(jīng)濟體制要求的表現(xiàn)
（一）消防法在國家法律體系中地位低下。按照憲法規(guī)定國家行政機關職權的行使要靠國家機關組織法進行調(diào)整，消防法作為部門特別行政法地位低下，它又規(guī)定了不該規(guī)定的政府等國家機關的行為，而我國還沒有一部規(guī)定國家機關消防行為的組織法，所以說消防法的實施將大打折扣，以致出現(xiàn)國家機關的行政部門違反了消防法無可制約的尷尬局面。
（二）國務院消防行政法規(guī)方面處于空白，部委規(guī)章的法律地位受到質(zhì)疑。國務院344號令出臺以后，廢止了原《化學危險品管理條例》，消防方面再沒有國務院行政法規(guī)，這樣給涉及兩個部委以上消防工作的開展增加了難度。公安部雖然制定了幾部消防方面的規(guī)章，但部委規(guī)章的法律地位受到質(zhì)疑，因為立法法、行政復議法雖然把規(guī)章納入法的范圍，但在行政訴訟法第53條規(guī)定人民法院在審理案件時規(guī)章可以"參照"執(zhí)行。這就是說，在立法層次和執(zhí)行層次上承認規(guī)章的法律地位，但在最關鍵的訴訟階段沒有得到認可，這就使部委規(guī)章的執(zhí)行力度大打折扣。
（三）《刑法》中消防責任事故罪定罪不科學。在現(xiàn)行《刑法》消防責任事故罪構成要件中，有一條是經(jīng)公安消防機構通知逾期不改正，造成火災事故的行為。這明確帶有計劃經(jīng)濟體制下的烙印，建議在修改《刑法》時對消防責任事故的構成要件重新設定，只要按照國家法律、法規(guī)規(guī)定負有消防職責的均可按照行為后果追究責任。
（四）消防法內(nèi)容不全面，立法技術粗糙，可操作性差
1、現(xiàn)行消防法缺乏立法根據(jù)。 在我國，法律的制定要以憲法為根據(jù)，行政法規(guī)的制定則要以憲法、法律為依據(jù)。 現(xiàn)行消防法是1998年以國家主席令發(fā)布施行的法律，其立法根據(jù)當然應該是憲法。然而消防法在第一章總則中并沒有此項內(nèi)容，使人對其合法性和權威性產(chǎn)生懷疑，進而影響該法的實施和執(zhí)行。
2、現(xiàn)行消防法規(guī)范的邏輯結構不夠完整。規(guī)范是法的主要內(nèi)容，完善法的內(nèi)容特別需要完善法的結構，只有完整的結構才能支撐起完整的內(nèi)容。法規(guī)范的邏輯結構通常是由行為模式和后果模式構成。行為模式表明行為人可以為或者不得為一定的行為等內(nèi)容，后果模式則表明行為人違反該規(guī)定所產(chǎn)生的法律后果，給予什么樣的懲罰。立法必須統(tǒng)籌兼顧，有一個行為模式，就必須有一個后果模式，不論它們是否體現(xiàn)在同一個規(guī)范、條文或法律中，二者是缺一不可的。在現(xiàn)行消防法中，存在大量只有行為模式而無后果模式的情況。例如，消防法第十條規(guī)定未經(jīng)消防審核合格的工程建設部門不得發(fā)放施工許可證，事實上現(xiàn)在建設部門發(fā)放施工許可根本不過問是否經(jīng)過消防審核合格，而他們又不負法律責任，這就容易給人造成一種印象：違反法律而不用承擔法律責任。這不僅僅是我們立法技術不夠完善的表現(xiàn)，也損害了法律的威嚴，增加了執(zhí)行的難度。
3、法律責任的設置不符合科學原則。對一個違法行為設置什么樣的法律責任，應當遵循科學的原則，即責罰相當或者罰足以消除違法行為造成的危害。消防法部分條款規(guī)定，可操作性差，規(guī)定失之于寬，失立于緩，處罰也較輕，可操作性不強。
4、消防法律體系設置的內(nèi)容不全面。主要是未見有涉外方面的規(guī)范性條文，這將影響外資、外企的引進和消防產(chǎn)品的進口。如WTO的基本原則之一是國民待遇原則，而現(xiàn)行《消防法》的立法宗旨中，外企、外資、外商的消防安全并未納入保護范圍，而是"保護公民人身、公共財產(chǎn)和公民財產(chǎn)的安全"。進出口消防產(chǎn)品的監(jiān)督管理尚無明確的法定依據(jù)；進出口貨物的消防安全管理無明文規(guī)定。
（五）司法審查受到一定程度的限制。根據(jù)WTO有關司法審查的規(guī)定，成員方政府的部分抽象行政行為，如行政法規(guī)、部門規(guī)章、政府規(guī)章、具有普遍約束力的決定、命令等，將納入到法院的司法審查范圍。目前我國的《行政訴訟法》規(guī)定的受案范圍中還不包含對抽象行政行為的審查，消防監(jiān)督機構制定的一些事關管理相對人權益的規(guī)范性文件還無法進行司法審查。在火災事故原因認定、責任認定等工作中還有行政終局決定的規(guī)定，直接排除了司法審查的可能性。
（六）國家現(xiàn)行消防技術標準滯后。我國正在使用的建筑設計防火規(guī)范是"處方式規(guī)范"。設計人員根據(jù)建筑物的情況"照方抓藥"，從規(guī)范中直接選定設計參數(shù)和指標，但由于每座建筑的結構、用途及內(nèi)部可燃物的種類、數(shù)量和分布情況均不一樣，以及居住使用者的條件差異，按照規(guī)范統(tǒng)一規(guī)定的設計參數(shù)所作出的設計方案，并不一定是最科學合理的方案，難免出現(xiàn)達不到預期的消防安全水平，或因提供不必要的過度保護措施而增加建筑成本等情況。處方式規(guī)范和處方式設計方法在客觀性和科學性上存在著相當大的局限性。 特別是加入WTO后，對外貿(mào)易量急劇增加，跨國公司越來越多，世界經(jīng)濟正逐漸成為一個整體，原來相互獨立制訂的"處方式"規(guī)范很難取得統(tǒng)一。我國現(xiàn)行的消防技術規(guī)范絕大多數(shù)都有溯及既往性，這些條款大都是強制性條款，還在不斷修改和完善之中，修改后要求立即實施，且以往不符合新規(guī)定的都要進行整改，這就給當事人的消防安全權利造成了不穩(wěn)定性，給外資企業(yè)在中國搞投資建設，適用技術標準帶來了困難。不符合WTO規(guī)則對法制統(tǒng)一性、透明性和穩(wěn)定性以及行政行為司法審查的基本要求。"處方式"規(guī)范將逐步成為國際貿(mào)易和經(jīng)濟發(fā)展的技術壁壘。
二、 目前，我國消防法律體系不適應社會主義市場經(jīng)濟體制要求的根源。
主要是因為我國法律體系羽翼不豐滿，行政組織法立法滯后。現(xiàn)消防法起草倉促，頒布執(zhí)行時間較短，加之社會轉(zhuǎn)型、企業(yè)改制較快，適應市場經(jīng)濟體制的消防法律體系還沒形成，消防法學科建設還處于起步階段，消防法理學理論還不成熟，消防法立法技術研究還比較薄弱。
三、完善我國消防法律體系的建議
法律體系，是指由一國現(xiàn)行的全部法律規(guī)范按照不同的法律部門分類組合而形成的一個成體系化的有機聯(lián)合的統(tǒng)一整體。消防法律體系是國家法律體系的重要組成部分，其理想化的要求是門類齊全、結構嚴密、內(nèi)在協(xié)調(diào)。門類齊全是指在消防法律體系中，在憲法的統(tǒng)攝下，應該具備調(diào)整不同社會關系的一些最基本的法律，不能有缺漏；結構嚴密是指不但在整個消防法律體系內(nèi)部要有一個嚴密的結構，而且各個法律部門內(nèi)部也要形成一個由消防基本法律和與基本法律相配套的一系列法規(guī)、實施細則構成的完備結構。內(nèi)在協(xié)調(diào)是指在消防法律體系中，一切法律都要服從憲法并與其保持協(xié)調(diào)一致，既普通法與根本法相協(xié)調(diào)，程序法與實體法相協(xié)調(diào)等。完善消防法律體系是一個復雜、漫長而循序漸進的過程，現(xiàn)階段要把握行政立法哲理化、實用化、多樣化的趨勢，按照體系科學、內(nèi)容穩(wěn)定、全面推進、把握重點的原則，制定我國消防立法計劃，堅持始終以消防法治實踐的歷程與國情緯度為客觀依據(jù)，逐步完善消防法律體系。具體建議是：
（一）制定《中華人民共和國消防組織法》
按照憲法確定的民主和法制原則，任何行政機關的存在和行政職權的運作，都必須有組織法的依據(jù)。因此，我們建議在今后的十年內(nèi)，參照日本、臺灣等國家和地區(qū)的做法，結合我國國情和消防工作特點，特別是根據(jù)中央和地方職權的劃分，盡快制定出臺《中華人民共和國消防組織法》。明確不同類型和不同層次，包括政府與消防機構的職責和關系，各行政機關的職責和關系及與消防機構的關系，也包括公安消防機構管理體制的改革，使之與政府機構改革，國家行政機關改革相適應。
1、明確消防機構性質(zhì)、隸屬關系、體制、編制、職能、保障等根本性問題；
2、明確與消防職能有關的國家機關的消防職責、權利和義務；
3、明確機關、團體、企業(yè)、事業(yè)單位的消防職責、權利、義務；
4、明確多種形式的消防組織的地位、責任和義務；
5、明確公民的消防行為規(guī)范。
（二）做好《中華人民共和國消防法》的修改工作
從法律地位上講，組織法一般在憲法體系，消防法為特別行政法在行政法體系。消防法應根據(jù)消防組織法對消防機構的職能全面規(guī)范，對國家有關部門違反消防組織法的行為設定法律責任。
從立法方法論的角度建議：
1、按照行政立法哲理化的要求，重新調(diào)整消防法的邏輯結構，對每一法條逐字推敲、逐條論證，確立消防專業(yè)術語的法學含義，使之形成完整的消防法學框架，豐富消防法理學的內(nèi)容；
2、按照行政立法實用化的要求，針對每一消防行為進行認真研究，確立每一行為的模式，對每一行為進行動態(tài)性規(guī)范，合理設定法律責任、義務，增強應用的針對性、實用性；
3、按照行政立法多樣化的要求，對涉及消防行為的全部活動，進行分析、科學分類，建立不同層次、不同類別、不同行業(yè)，適合各個操作層面的消防法律法規(guī)，豐富消防法律體系內(nèi)容。
從消防行為涉及條款角度建議：
1、按照"違法必究"的憲法要求，去掉對消防違法行為處罰的前置程序，限制重大火災隱患單位整改不力被處罰救濟的時間、途徑；制定國家行政機關違犯消防組織法行為的法律責任。
2、增加、完善公安消防機構內(nèi)部執(zhí)法程序，執(zhí)法方式、執(zhí)法公正、執(zhí)法到位的內(nèi)容，賦與消防部門強制執(zhí)行權；
3、明確消防安全評估、搶險救援、火災隱患、重大火災隱患、火災事故、火災事故調(diào)查、建筑工程、消防設計、消防審核，公共聚集場所、公共娛樂場所等消防專業(yè)術語的法律含義及應遵循的原則，建立相應完整的科學的體系；
4、增加外企、外商、外資享受國民待遇的條款，補充對外企、外商的消防安全責任的規(guī)定和監(jiān)督管理的條款；制定涉外消防法規(guī)，以補充消防法規(guī)涉外內(nèi)容的空白；
5、調(diào)整建筑工程消防審核的機制。合理的管理模式應是由專業(yè)設計和咨詢機構出具體題論證報告，消防部門組織保險、科研等資深專家進行判斷討論，最后由消防部門進行裁決判定，使消防監(jiān)督部門從事務的直接參與者變?yōu)槊鋵嵉膶徍苏�，提高消防審核的透明度、公正性，也可杜絕一些獨斷專行、以權管理等非科學的，甚至是腐敗的現(xiàn)象發(fā)生。
（三）制定《中華人民共和國消防法實施細則》等行政法規(guī)
消防行政法規(guī)是對消防組織法、消防法的補充和完善。制定《中華人民共和國消防法實施細則》是對消防組織法、消防法在落實層面上進行細化，使每一行為操作更為具體可行。按照立法法的要求，凡某一行為涉及到兩個部委以上的要提請國務院制定行政法規(guī)，建議有計劃地制定《進出口消防產(chǎn)品監(jiān)督管理規(guī)定》、《進出口貨物的消防安全管理規(guī)定》、《社區(qū)消防管理規(guī)定》，制定《城市消防基礎設施規(guī)劃建設辦法》、《消防安全評估辦法》、《消防稅征收辦法》、制定《消防保險信貸條例》、《多種形式消防組織條例》、《開發(fā)區(qū)消防管理條例》。
（四）修改消防技術標準與國際標準接軌
一些西方發(fā)達國家國家在20世紀八九十年代提出了一種全新的革命性的建筑防火設計方法--性能化設計方法，以及與之相對應的性能規(guī)范(以性能要求為基礎的建筑設計防火規(guī)范)。 性能規(guī)范和性能化設計方法的發(fā)展大大促進了消 防安全設計的科學化、合理化和成本效益最優(yōu)化，也會 產(chǎn)生十分重大的社會效益和經(jīng)濟效益，對促進整個消防 科學技術的發(fā)展具有極為重要的意義。
從規(guī)范的模試上建議：我國也要投入巨額資金，開展性能化設計方法和性能規(guī)范方面的研究，為建立適合我國國情的性能化設計方法、制定我國的性能規(guī)范提供技術基礎。其內(nèi)容應包括如下五個方面：
1、安全目標：保護人員安全逃生和被救援；
2、功能要求：要求為達到上述目標而具備的功能。 如"所采用的疏散措施必須為人員逃離建筑物或無須暴 露于危險環(huán)境而到達安全區(qū)域提供足夠的時間，以及為 消防人員進行救援和采取應急行動提供適當?shù)耐緩? 等；
3、性能要求：詳細說明如何滿足功能要求，進而達到目標。包括有根據(jù)地確定安全出口數(shù)量和寬度、疏散距離、標志、防火滅火系統(tǒng)，并分析其作用和影響，以及人員在逃生能力方面的特征；
4、準則或基本準則：是性能要求與可行的解決方法之間的橋梁。這種聯(lián)系為建立可行的性能設計方法和定量準則奠定了基礎；
5、可行的解決方法：是用于實現(xiàn)性能要求進而達到規(guī)范目標的方法。不管是采用計算或測試的性能設計方法，還是采用處方式(規(guī)格式)的設計方法，或者是采用上述兩種設計方法的組合，只要被分析確定是可行的方法就可以采用。為別具匠心的現(xiàn)代的獨特的建筑設計提較為自由的領域，并能運用新的綜合的防火技術合理地降低消防投資，使資金有效地投入最為需要的防火措施之中。
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