[ 韋群林 ]——(2003-7-4) / 已閱79587次
（1）、清末。1906年9月，清政府頒布《行政裁判院官制草案》，設(shè)立行政裁判院，負(fù)責(zé)裁判行政人員在行政活動中因違法而導(dǎo)致的被控訴事件 ，盡管未能付諸實施，但在法律理念上，卻是開中國行政監(jiān)督法制化之先河。
（2）、中華民國南京臨時政府。根據(jù)1912年頒布的《修正中華民國
臨時政府組織大綱》、《中華民國臨時約法》、《參議院法》的有關(guān)規(guī)定，在行政監(jiān)督上，創(chuàng)建了“議會監(jiān)督制” ，但無具體的行政訴訟制度可言。
（3）、中華民國北洋軍閥政府。1913的《訴愿條例》為中國首部行
政救濟法規(guī) ；作為行政訟機關(guān)，北洋軍閥政府于1914年4月設(shè)立平政院和肅政廳，負(fù)責(zé)行政裁制和行政彈劾。前者的受案范圍是：（1）中央或地方官署的違法處分至人民權(quán)利受到損害的；（2）中央或地方官署的不當(dāng)處分至人民權(quán)利受到損害的；（3）對中央或地方最高行政官署的處分不服而提起陳訴的。而后者則可彈劾除總統(tǒng)以外的各級官吏 。
（4）、中華民國南京政府。總體上而言，中華民國南京政府在立法方
面成績斐然，在當(dāng)時即有“六法全書”之說。在行政訴訟方面，似乎并沒有其他法律領(lǐng)域那樣輝煌。有1930年3月公布施行的《訴愿法》，受案范圍與北洋軍閥政府的《訴愿法》相近，即人民對中央或地方官署的處分有“違法”、“不當(dāng)”、“不服”情形時即享有行政訴權(quán)；但隨著獨裁統(tǒng)治的深化，1933年6月23日實施的《行政訴訟法》則與北洋軍閥政府的《行政訴訟法》不同，規(guī)定只有對違法的行政行為才得以提起行政訴訟，行政訴訟僅有一審 。即在行政訴訟制度的設(shè)計和行政訴訟受案范圍上，大有退步之趨勢。
對于中華民國時期的行政訴訟，一般認(rèn)為，“每年辦案數(shù)量極少，所以不少法制史專家認(rèn)為這段歷史幾乎等于零，形同虛設(shè)而已” 。但是，這種結(jié)論可能從政治角度考慮過多，而無視在中國法律移植、法律發(fā)展史上，中華民國在承繼清末法制近代化進(jìn)程、最終完成中國法制近代化事業(yè)上的巨大貢獻(xiàn)。
以中華民國北洋軍閥政府為例，在行政訴訟制度的設(shè)計和行政訴訟受案范圍的立法技巧上，北洋軍閥政府的行政裁制和行政彈劾分設(shè)；賦予人民對中央或地方官署的處分有“違法”、“不當(dāng)”、“不服”情形時即享有行政訴權(quán)，受案范圍如此廣泛，實在值得借鑒與反思。故學(xué)者指出：“但就形式上看，其中（指中華民國北洋軍閥政府）有關(guān)訴訟主體、訴訟原則和程序的規(guī)定也有某些可取之處” 。
在行政訴訟實績上，不能因為“每年辦案數(shù)量極少”就進(jìn)行簡單的否定。當(dāng)然，筆者也不會據(jù)此推出中華民國依法行政水平較高、行政爭議較少、故行政訴訟幾無的錯誤結(jié)論。在考察中華民國行政訴訟的實績問題上，應(yīng)注意兩點：一是要不能脫離當(dāng)時的歷史，在1989年《中華人民共和國行政訴訟法》頒布之時、“民告官”尚為新聞的情況下，對二十世紀(jì)之初的行政訴訟有何理由苛求過甚呢？二是不能忽略當(dāng)時中國戰(zhàn)亂不息、私力救濟過甚的現(xiàn)狀。盡管如此，象魯迅（從政治角度來看，魯迅在當(dāng)局眼中毫無疑問是異端�。�，因聲援1926年3月的“三一八”慘案而被中華民國北洋政府教育部免職，魯迅向平政院控告獲勝并恢復(fù)了職務(wù) 的著名案例，不僅說明了受案范圍的廣泛，而且，也表明了法律的真實，值得我們思考與借鑒。而不應(yīng)用一句“這些法律只是對人民的欺騙”進(jìn)行簡單的否定。
2、中華人民共和國行政訴訟受案范圍的發(fā)展
中華人民共和國成立后、改革開放前，盡管在立法上出現(xiàn)行政訴訟制度的萌芽，但是未能建立行政訴訟制度 ，大量的行政糾紛無法通過法律途徑獲得解決，行政訴訟和行政訴訟的受案范圍均無從談起。
1978年12月中國共產(chǎn)黨第十一屆三中全會后，在改革開放的形勢下，隨著商品經(jīng)濟和民主政治的發(fā)展而逐步建立。從1980年頒布的《中華人民共和國中外合資經(jīng)營企業(yè)所得稅法》開始，到1989年3月28日，“已有130多個法律和行政法規(guī)規(guī)定公民、組織對行政案件可以向人民法院起訴” ；而行政訴訟程序上，準(zhǔn)用民事訴訟程序，行政訴訟制度初步確立 。
1989年4月4日頒布、1990年10月1日施行的《中華人民共和國行政訴訟法》以法典形式最終確立了行政訴訟制度，明確了行政訴訟的受案范圍 。主要是以概括的方式規(guī)定具體行政行為可訴；列舉了“對拘留、罰款、吊銷許可證和執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、沒收財物等行政處罰不服的；對限制人身自由或者對財產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)等行政強制措施不服的；認(rèn)為行政機關(guān)侵犯法律規(guī)定的經(jīng)營自主權(quán)的；認(rèn)為符合法定條件申請行政機關(guān)頒發(fā)許可證和執(zhí)照，行政機關(guān)拒絕頒發(fā)或者不予答復(fù)的；申請行政機關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的法定職責(zé)，行政機關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)的；認(rèn)為行政機關(guān)沒有依法發(fā)給撫恤金的；認(rèn)為行政機關(guān)違法要求履行義務(wù)的；認(rèn)為行政機關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的”等八種可訴具體行政行為；排除了國防外交行為、抽象行政行為、內(nèi)部行政行為和終局行政行為的可訴性。
行政訴訟法實施不久，針對行政訴訟司法實踐當(dāng)中出現(xiàn)的具體問題，1991年6月11日，最高人民法院公布了《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》，在《行政訴訟法》原先列舉八項可訴具體行政行為之外，進(jìn)一步將勞動教養(yǎng)的決定、強制收容審查的決定、征收超生費、罰款的行政處罰、依據(jù)法規(guī)或者規(guī)章作出的“最終裁決”、 賠償問題所作的裁決、依照職權(quán)作出的強制性補償決定、土地、礦產(chǎn)、森林等資源的所有權(quán)或者使用權(quán)歸屬的處理決定明確納入行政訴訟的受案范圍，在當(dāng)時對于明確可訴具體行政行為、指導(dǎo)審判實踐、完善行政訴訟制度，具有不可忽視的作用。
2000年3月10日公布的《 最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（同時廢止《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》），對行政訴訟審判實務(wù)當(dāng)中的有關(guān)問題，包括受案范圍問題進(jìn)行解釋。與原來“概括列舉加排除”模式不同的是，該司法解釋采用的是“概括加排除”的模式，在在首條“公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權(quán)的機關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍”的基礎(chǔ)上，對國防外交行為、抽象行政行為、內(nèi)部行政行為、終局行政行為、行政調(diào)解和法律規(guī)定的行政仲裁行為、不具行政強制力的行政指導(dǎo)行為等等“不可訴行政行為”進(jìn)行了排除。
盡管以現(xiàn)在的眼光來看，1989年頒布的《中華人民共和國行政訴訟法》所確立的行政訴訟受案范圍顯得過窄，但在當(dāng)時的歷史背景與法制環(huán)境下，行政訴訟法的出臺本身就是一個進(jìn)步，受案范圍自然難以脫離當(dāng)時的現(xiàn)實而廣泛得不切實際。何況無論從理論還是從審判實務(wù)角度，并非對所有的行政行為都可以提起訴訟 。但隨著時代的發(fā)展與法治化程度的加深，行政訴訟受案范圍也應(yīng)“與時俱進(jìn)”，不斷擴大。
總體上來看，從1989年我國行政訴訟法頒布至今，不僅學(xué)界擴大行政訴訟受案范圍的探討熱烈、呼聲極高，而且作為國家最高審判機關(guān)，最高人民法院對行政訴訟的受案范圍所采取的的是重視的態(tài)度和盡可能擴大的傾向。如1991年6月11日，最高人民法院公布的《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》，將勞動教養(yǎng)的決定、強制收容審查的決定、征收超生費、罰款的行政處罰等等納入受案范圍，不僅進(jìn)一步明確了行政訴訟法當(dāng)中八條列舉式的規(guī)定，而且，觸及的內(nèi)容往往都是一些敏感性的問題，不僅在在當(dāng)時的，就是在目前，其積極意義都是顯而易見；而在2000年3月10日公布的《 最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》當(dāng)中，更是在首條即對行政訴訟的受案范圍問題作出規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權(quán)的機關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍”，該司法解釋以“行政行為”一詞取代了《中華人民共和國行政訴訟法》第2條“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟”當(dāng)中的“具體行政行為”一詞，反映出作為國家最高審判機關(guān)在行政訴訟受案范圍問題上的擴大傾向。這種擴大傾向和做法原則上符合《中華人民共和國行政訴訟法》第1條當(dāng)中的“保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)”的立法宗旨，客觀上順應(yīng)行政訴訟的發(fā)展趨勢，方向上符合法治化程度加深與我國加入WTO的新的法治環(huán)境的需要。
二、行政訴訟受案范圍的國別比較
他山之石，可以攻玉。在行政訴訟受案范圍問題上，自然同樣是是有比較才有鑒別。因此，從國別角度對該問題進(jìn)行比較研究，有利于清楚地看出我國行政訴訟受案范圍上和其他法治先進(jìn)的國家相比的優(yōu)劣，尤其是起步較晚、法治文化傳統(tǒng)根基淺薄的我國行政訴訟在受案范圍方面的局限和缺陷,從而為中國加入世界貿(mào)易組織后如何適時及前瞻地調(diào)整、擴大行政訴訟的受案范圍提供有益的借鑒。
（一） 我國行政訴訟的現(xiàn)行受案范圍的具體規(guī)定
根據(jù)1990年10月1日施行的《中華人民共和國行政訴訟法》、最高人民法院2000年3月10日公布的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》等法律及司法解釋，我國目前現(xiàn)行有效的行政訴訟的受案范圍上，有概括式、列舉式和排除式幾個方面的規(guī)定。
1、行政訴訟受案范圍的概括式規(guī)定
法律所規(guī)定的行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的侵犯行政相對人合法權(quán)益的具體行政行為——即《中華人民共和國行政訴訟法》第2條的規(guī)定，“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟”，和《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第1條規(guī)定的“公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權(quán)的機關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍”，即司法解釋所確立的行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的令行政相對人不服的行政行為。
兩相比較，不難體會兩者的區(qū)別：首先，行政訴訟對象上，有“具體行政行為”和“行政行為”之別，后者外延較前者大；其次，實施的行政行為的主體上，有“行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員”和“具有國家行政職權(quán)的機關(guān)和組織及其工作人員”之別，后者顯然包含前者；再次，提起行政訴訟的要求上，前者要求行政行為侵犯合法權(quán)益，即“客觀”的“違法”標(biāo)準(zhǔn)，后者則只要求行政相對人對行政行為不服，是否違法，理應(yīng)是實體審理問題。亦即“主觀”的“不服”標(biāo)準(zhǔn)。而從起訴程序上來講，被訴行政行為是否違法，不僅是訴訟實體審理問題，未經(jīng)實體審理，在立案時即要法院立案人員判斷所訴行政行為是否“違法”，顯然在邏輯上難以立足；而且，有些情況下，合理性審查，也是行政訴訟審理的組成部分 ，片面強調(diào)“違法”標(biāo)準(zhǔn)，無疑是忽略了人民法院對被訴行政行為的合理性司法審查的權(quán)力。
因此，正如學(xué)者論述的那樣，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》“對行政訴訟受案范圍的概括式規(guī)定，更好地體現(xiàn)了《行政訴訟法》的精神實質(zhì)，符合行政訴訟的發(fā)展趨勢” 。但是，司法解釋畢竟只是司法解釋，而不是、更無權(quán)立法 。綜觀上述立法和司法解釋對行政訴訟受案范圍問題的概括式規(guī)定，可見最高人民法院似乎有越權(quán)進(jìn)行司法解釋之嫌：盡管如前面所述，這種“越權(quán)”的內(nèi)容原則上符合《中華人民共和國行政訴訟法》第1條當(dāng)中的“保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)”的立法宗旨，客觀上符合行政訴訟的發(fā)展趨勢，方向上適應(yīng)了法治化程度加深與我國加入WTO的新的法治環(huán)境的需要。
2、行政訴訟受案范圍的列舉式規(guī)定
《中華人民共和國行政訴訟法》所列舉的受案范圍為下列九項具體行政行為：（一）對拘留、罰款、吊銷許可證和執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、沒收財物等行政處罰不服的；（二）對限制人身自由或者對財產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)等行政強制措施不服的；（三）認(rèn)為行政機關(guān)侵犯法律規(guī)定的經(jīng)營自主權(quán)的；（四）認(rèn)為符合法定條件申請行政機關(guān)頒發(fā)許可證和執(zhí)照，行政機關(guān)拒絕頒發(fā)或者不予答復(fù)的；（五）申請行政機關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的法定職責(zé)，行政機關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)的；（六）認(rèn)為行政機關(guān)沒有依法發(fā)給撫恤金的；（七）認(rèn)為行政機關(guān)違法要求履行義務(wù)的；（八）認(rèn)為行政機關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的；（九）除前款規(guī)定外，人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件。此后，又在1991年6月11日《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》（2000年3月10日廢止）當(dāng)中，增加列舉了勞動教養(yǎng)決定、強制收容審查決定、征收超生費、罰款的行政處罰、依據(jù)法規(guī)或者規(guī)章作出的“最終裁決”、賠償問題所作的裁決、依照職權(quán)作出的強制性補償決定、土地、礦產(chǎn)、森林等資源的所有權(quán)或者使用權(quán)歸屬的處理決定等內(nèi)容。盡管該司法解釋被廢止，但按照上述受案范圍的概括式規(guī)定，勞動教養(yǎng)決定等應(yīng)在可訴行政行為之列，故司法解釋的廢止絕不能理解為勞動教養(yǎng)決定、強制收容審查決定等不可訴，理由很簡單：根據(jù)我國行政訴訟法及最高人民法院關(guān)于行政訴訟受案范圍的概括式規(guī)定，上述行政行為屬于行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的令行政相對人不服的行政行為，無論是否列舉，行政相對人依法提起行政訴訟的權(quán)利都不應(yīng)受到影響和限制。
3、行政訴訟受案范圍的排除式規(guī)定
《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條排除了下列行為的行政訴訟可訴性：（一）國防、外交等國家行為；（二）行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令；（三）行政機關(guān)對行政機關(guān)工作人員的獎懲、任免等決定；（四）法律規(guī)定由行政機關(guān)最終裁決的具體行政行為。
而最高人民法院2000年3月10日公布的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》則除《行政訴訟法》第十二條規(guī)定的行為外進(jìn)一步明確下列行為行政訴訟不可訴：（一）公安、國家安全等機關(guān)依照刑事訴訟法的明確授權(quán)實施的行為；(二)調(diào)解行為以及法律規(guī)定的仲裁行為；(三)不具有強制力的行政指導(dǎo)行為；(四)駁回當(dāng)事人對行政行為提起申訴的重復(fù)處理行為；(五)對公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響的行為。
（二） 行政訴訟受案范圍的國別比較
進(jìn)行行政訴訟受案范圍的國別比較，從篇幅和資料的限制上來講，只能選擇幾大法系有代表性的國家進(jìn)行比較，以圖“管中窺豹、略見一斑”，明了當(dāng)今世界行政訴訟受案范圍的主流趨勢。
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