[ 吳旭萍 ]——(2003-9-2) / 已閱17194次
淺談法院經(jīng)費保障制度
吳旭萍
黨的十五大政治報告正式提出了“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的治國方略，在實現(xiàn)依法治國的進程中，法院肩負著行使審判權(quán)的神圣使命。獨立審判，又是行使審判權(quán)的一項重要組成部份，而要實現(xiàn)獨立審判，離不開充足的經(jīng)費保障。孫子兵法云：“大軍未動，糧草先行”，從古到今，充分的物質(zhì)保障始終是進行一切活動的根本，物質(zhì)保障也是法院實現(xiàn)審判職能的前提條件。
我國法院系統(tǒng)的經(jīng)費來源，主要是依靠各級政府財政的撥款及法院自身收入的訴訟費作為補助經(jīng)費。目前我國財政對于法院收入的訴訟費，實行“收支兩條線”，即法院收繳的訴訟費全額上繳給財政專戶，財政統(tǒng)籌后再以預(yù)算外資金的形式，根據(jù)其經(jīng)濟實力與法院的開支預(yù)算報告決定撥款數(shù)額的多少。因此，不同地區(qū)的法院得到的財政撥款是各不相同的，也因此形成了有的法院經(jīng)費相對有余，有的法院經(jīng)費缺口很大。在經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)的法院，訴訟費收入多，經(jīng)費相對較充足，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，硬、軟件建設(shè)相對也較先進。在經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)的法院，訴訟費收入少，財政困難，得到的經(jīng)費也相對不足，人員經(jīng)費尚無法保證，更何況辦案經(jīng)費和建設(shè)資金？而經(jīng)費缺乏，已成為困擾法院依法獨立行使審判權(quán)的一個難題。在逐步建立社會主義市場經(jīng)濟體制的進程中，社會經(jīng)濟正在起著翻天覆地的變革，各類案件劇增，法院的審判業(yè)務(wù)日趨繁重，現(xiàn)有的經(jīng)費保障制度已難以適應(yīng)形勢發(fā)展的需要。
筆者認為，在當前強調(diào)司法改革的進程中，經(jīng)費保障機制也應(yīng)進行相應(yīng)的改革，應(yīng)改變這種法院經(jīng)費單純依靠地方財政撥款的做法，應(yīng)當實行全國法院系統(tǒng)的經(jīng)費由國家計劃單列，財政統(tǒng)一撥款，并立法保障司法經(jīng)費，建立獨立的司法預(yù)算制度。理由有以下幾個方面：
一、建立獨立的司法預(yù)算制度，實行國家單列財政撥款，有其歷史淵源和借鑒。1985年8月召開的第七屆聯(lián)合國預(yù)防犯罪和罪犯待遇大會通過了《關(guān)于司法機關(guān)獨立的基本原則》（下稱“基本原則”），“基本原則”第七條規(guī)定“向司法機關(guān)提供充足的資源，以合之得以適當?shù)芈男新氊?zé)，是每一會員國的義務(wù)”，在基本原則的有效執(zhí)行程序解釋中，“向司法機關(guān)履行職能提供充足的資源”包括根據(jù)承辦案件數(shù)量任免足夠人數(shù)的法官，為法院配備必要的支助人員和設(shè)備，以及向法官提供適當?shù)娜松戆踩蟪旰徒蛸N。在國外，大多數(shù)國家都將法院經(jīng)費獨立出來，單獨列入國家預(yù)算。日本早在1947年的《裁判所法》中規(guī)定“裁判所的經(jīng)費是獨立的，應(yīng)計入國家預(yù)算內(nèi)”；美國于1939年設(shè)立了聯(lián)邦法院行政管理局，專門擔任聯(lián)邦司法系統(tǒng)的行政管理職責(zé)，由它制定并向國會提出聯(lián)邦法院預(yù)算，審核并分配各聯(lián)邦法院的經(jīng)費，借鑒外國的有益經(jīng)驗，針對我國的司法經(jīng)費財政管理體制中的弊端，我們應(yīng)該改革這種體制，建立獨立的司法預(yù)算體制。
二、建立獨立的司法預(yù)算制度，實行國家單列財政撥款，有利于保證法院獨立行使審判權(quán)，不受地方政府干涉支配。我國憲法規(guī)定：審判權(quán)由人民法院行使，不受任何機關(guān)、企、事業(yè)單位、社會團體和個人的干涉。但在現(xiàn)行體制下，司法機關(guān)的人、財、物，都掌握在同級政府手中，司法機關(guān)往往只有與當?shù)攸h政機關(guān)合作才能正常開展工作，司法權(quán)處處受制于行政權(quán)，導(dǎo)致司法不公，當遇到跨在區(qū)的糾紛時，只能維護本地區(qū)利益，形成地方保護主義。由此可見，如果不對這種體制進行改革，司法獨立、司法公正只能是一紙空談！只有在經(jīng)費保障制度上能保證法院工作的需要，不存在物質(zhì)利益的干擾，法院才能夠獨立行使審判權(quán)，公正地實現(xiàn)其司法職能。
三、建立獨立的司法預(yù)算制度，實行國家單列財政撥款，有利于保障法院有充足的辦案經(jīng)費，保證審判職能的實現(xiàn)，防止司法腐敗的產(chǎn)生，維護司法公正。隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，各類案件不斷增長，但地方政府安排給法院的經(jīng)費增長率卻不能與案件增長率成正比。在經(jīng)費短缺的情況下，有些法院為了解決經(jīng)費困難，干警的住房、福利、辦公用房緊張等問題，千方百計搞“創(chuàng)收”，或是向當事人、律師、企業(yè)單位拉贊助，或是私設(shè)收費項目，或是提高收費標準等等。司法腐敗，成為妨礙司法公正的最直接敵人，成為最危險的社會公害。在九屆二次全國人大會議上，代表們反應(yīng)最強烈的問題之一也是司法腐敗。因此，在建立起社會主義市場經(jīng)濟體制之后，特別是確立了依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的基本方略后，再實行人、財、物保障依賴于地方政府的體制，已很難適應(yīng)社會的客觀需求，只有建立起與之相適應(yīng)的獨立的司法預(yù)算制度，實行國家單列財政撥款，才能保證司法機關(guān)擁有充足的辦案經(jīng)費，保證審判工作的順利進行，維護司法公正。
四、建立獨立的司法預(yù)算制度，實行國家單列財政撥款，有利于保障法官們享有應(yīng)有的物質(zhì)待遇和福利待遇，提高法官們的社會地位，糾正少數(shù)干警的不正之風(fēng)。在西方國家，法官的社會地位比一般公務(wù)員高，待遇與福利也比普通公務(wù)員優(yōu)厚，一些國家甚至將法官的工資以法律形式規(guī)定下來。而在我國，法官的工資結(jié)構(gòu)與普通公務(wù)員相同，雖然《法官法》規(guī)定了“法官的工資制度和工資標準，根據(jù)審判工作特點由國家另行規(guī)定，法官實行定期增資制度，法官享受國家規(guī)定的審判津貼、地區(qū)津貼、其它津貼以及保險和福利待遇”�？梢娢覈鴮τ谔岣叻ü俚拇龈＠侵匾暤�，法官作為一個特殊的群體，掌握著對別人財產(chǎn)的裁判權(quán)，甚至是對個別人的生殺大權(quán)，但同時法官也是一個人，他（她）們在人群中，一樣需要生活，一樣有種種需求，如果法官能享受較高的待遇，所謂的“人情案”、“金錢案”、“權(quán)力案”等司法腐敗現(xiàn)象都將大幅度減少直至消失，法官也必將會更珍惜自己所在的位置。只是，要執(zhí)行這一條法律，如果沒有充足的經(jīng)費保障，還是無法落實。因此，建立獨立的司法預(yù)算制度，實行國家單列財政撥款，保障法官享有優(yōu)厚的待遇，對于抵制司法腐敗，將是一項積極有效的措施。
五、建立獨立的司法預(yù)算制度，實行國家單列財政撥款，有利于保證撥給的經(jīng)費能得到充分合理的使用，最大限度地發(fā)揮作用。當前，許多法院都面臨著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，辦公現(xiàn)代化建設(shè)等更新?lián)Q代的問題，而進行一切活動，都需要龐大的經(jīng)費，前文中已從多方面進行分析單純依賴于地方政府撥款的種種不妥，如果能夠?qū)嵭袊覇瘟袚芸�，由最高法院統(tǒng)一計劃，那樣，在資金的利用率方面必定能得到大大提高，從財務(wù)的角度來看，也可以節(jié)省許多不必要的環(huán)節(jié)，使資金得到最有效的利用，避免不必要的浪費。
建立獨立的司法預(yù)算制度，實行國家單列財政撥款，具體應(yīng)當如何實行？縱觀我國至今為止，對于法院經(jīng)費最主要來源之一的訴訟費的收支管理，其管理辦法幾經(jīng)變更，大體上有三種模式。一種是完全自收自支，法院收繳的訴訟費一概不上繳給其他部門，留作辦案經(jīng)費，在這種制度下，地方財政對于法院需負擔的經(jīng)費較少，但因此失去了宏觀調(diào)控，有的法院因此而擅自用訴訟費濫發(fā)獎金，提高福利標準，造成了不平衡現(xiàn)象，犯了錯誤；一種是按比例上繳，即基層法院留下一定比例的訴訟費作為辦案經(jīng)費，余下的再按一定的比例分別上繳地方財政和上級法院，在這種制度下，法院能夠及時地得到辦案經(jīng)費，但是有的法院為了多留經(jīng)費，隱瞞訴訟費的真實收入，或是多設(shè)收費項目，或是提高收費標準，也存在不少的問題；還有一種是目前實行的“收支兩條線”，即法院收取的訴訟費全額上繳財政，由財政統(tǒng)籌后，再以“業(yè)務(wù)補助經(jīng)費”撥給法院。財政在統(tǒng)籌時，將法院上繳的訴訟費按比例分成，大部分回撥給基層法院，再將一定比例的訴訟費作為統(tǒng)籌基金，分配給較不發(fā)達的基層法院，這樣，在辦案經(jīng)費分配上，滿足了發(fā)達地區(qū)法院的需求，又兼顧了不發(fā)達地區(qū)的法院。實行“收支兩條線”，使監(jiān)督部門能夠發(fā)揮監(jiān)督的作用，根除了法院在收費上存在的種種問題。但是，實行“收支兩條線”，最大的缺點就是把經(jīng)費的主動權(quán)完全地交到財政部門手中，財政撥款是否及時，是否充足，會直接影響著法院的審判工作，使地方政府有條件對法院的審判工作進行干預(yù)、干擾，影響了法院司法獨立。因此，實行“收支兩條線”，雖然在目前經(jīng)濟變革日新月異的時期對于把有限的資金統(tǒng)籌安排，改善法院的基礎(chǔ)建設(shè)和硬、軟件建設(shè)起到一定作用，但在不久后的將來，會成為司法改革進程的一種阻礙。
因此，筆者認為，只有對“收支兩條線”進一步進行完善，在“收支”的“支”上，建立起獨立的司法預(yù)算制度，并立法給予保障，即將經(jīng)費預(yù)算分為兩部分，一部分由最高法院編制全國法院系統(tǒng)（包括普通法院和專門法院）全年的開支預(yù)算，而這個收支預(yù)算，則建立在各個法院年初預(yù)算的基礎(chǔ)上，由各個法院每年所需的建設(shè)資金、人員經(jīng)費組成。這部分的開支預(yù)算，在年初由最高法院交國務(wù)院主管部門審核，單列入國家預(yù)算，報經(jīng)全國人大批準，國務(wù)院主管部門保證按預(yù)算撥款。另一部分由辦案經(jīng)費構(gòu)成，由于辦案經(jīng)費是隨案件的多少而增減變動，屬于不可預(yù)計因素，因此這部分經(jīng)費由各級法院根據(jù)實際情況逐月按需向同級財政提出，同級財政用法院上繳的訴訟費形成專項經(jīng)費。�？顚Ｓ�，限時撥給法院使用。�？畹哪杲K結(jié)余用于統(tǒng)籌，保證下一年度的經(jīng)費。這樣，既有利于充分調(diào)動各個法院的工作積極性和主動性，使經(jīng)費得以充足的保障，又能體現(xiàn)其靈活性，使資金得到最有效的利用。也只有這樣，才能建立起獨立的司法預(yù)算保障制度，才能真正實現(xiàn)法院司法獨立與司法公正，真正實現(xiàn)“法治”。
參考書目：
《依法治國與司法改革》 中國法制出版社 信春鷹、李林
《司法公正的價值內(nèi)涵與制度保障》 嚴軍興
《論司法公正的實現(xiàn)》 劉作翔、雷貴章
《人大法律評論》 2000年卷第一輯 中國人民大學(xué)出版社
《民事訴訟收費考》 方流芳
《獨立審判問題研究》 最高法院研究室 人民法院出版社
