[ 孫彩虹 ]——(2012-1-5) / 已閱8586次
孫彩虹 上海政法學(xué)院 副教授
關(guān)鍵詞: 民事訴訟/行政附屬問題/民事附屬行政訴訟制度/分析
內(nèi)容提要: 民事訴訟中行政附屬問題的最顯著特征是行政爭議與民事爭議的交織存在。這種交織常常會影響民事案件的正常審理。僅僅依靠民事訴訟或行政訴訟中任何一種訴訟程序都難以化解民事訴訟中對行政附屬問題審理時的矛盾與沖突。我國可以建立民事附屬行政訴訟制度，在民事案件的審查過程中對于關(guān)涉民事裁判的行政行為的合法性一并進行審理并做出裁決。這一制度具有合理性與可行性。
在我國司法實踐中，經(jīng)常會出現(xiàn)民事爭議與行政爭議相互交叉重疊的案件，特別是民事訴訟中出現(xiàn)行政附屬問題的案件，由于現(xiàn)行法律與司法解釋對此類案件如何審理尚無一個十分明確具體的規(guī)定，導(dǎo)致司法實務(wù)中各地法院的做法極不統(tǒng)一，理論界對此也見仁見智。而從民事訴訟與行政訴訟之間的協(xié)調(diào)角度考慮，民事附屬行政訴訟制度對于解決民事訴訟中的行政附屬問題是比較理想的制度選擇，即可防止判決效力之間的沖突、提高訴訟效率，又可防止問題處理的復(fù)雜化。
一、民事訴訟中的行政附屬問題
（一）民事訴訟中行政附屬問題的概念和特征
附屬問題概念源于王名揚先生專著《法國行政法》，意指一個案件本身的判決依賴于另一個問題，后面這個問題不構(gòu)成訴訟的主要標的，但決定判決的內(nèi)容，稱為附屬問題。民事訴訟中的行政附屬問題，是指民事爭議案件的審理和解決是以與之相關(guān)的行政行為的正確認定為前提，該行政行為并非民事爭議案件的訴訟標的或者爭議的民事法律關(guān)系，但它決定著民事案件的性質(zhì)或裁判結(jié)果。[1]可見，民事訴訟中的行政附屬問題實際上是以審理民事糾紛的民事訴訟為主，但在審理民事糾紛的過程中附帶涉及到相關(guān)的行政爭議，而該行政爭議的處理結(jié)果又是該案件民事爭議裁判的前提和基礎(chǔ)，所以也可把這種訴訟形式稱為關(guān)聯(lián)訴訟。可見，這類案件當事人訴訟的目的往往是要解決民事爭議，行政主體與行政行為相對方的糾紛并非案件主要焦點。
在司法實踐中，此類案件具有以下特點：首先，訴訟是由民事糾紛而非行政行為引起；其次，法院最終對該民事糾紛的處理一定程度上依賴于行政行為是否合法這一前提，即如果不解決行政行為合法性問題，民事審判則很難進行；再次，當事人對民事訴訟中的行政決定有異議，并且在民事訴訟中提出；最后，行政爭議對于民事爭議來說，具有一定的獨立性，意指即使不存在民事爭議，當事人對行政決定不服的，也可以單獨尋求行政救濟，可以申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。
可見，民事訴訟中行政附屬問題的最顯著特征是行政爭議與民事爭議的交織存在。這種交織在司法實踐中往往表現(xiàn)在民事爭議與行政爭議雙軌并行，但無論民事爭議是由于行政決定而引起還是因行政決定的介入使民事爭議變得更加復(fù)雜，都使法院在審理民事糾紛的同時還要審理行政行為。另外，在民事訴訟中出現(xiàn)的行政決定，有很多都是可以作為核心證據(jù)出現(xiàn)的，法院對其認定與否，直接左右著案件的判決結(jié)果。
（二）構(gòu)成民事訴訟行政附屬問題的條件
事實上，司法實踐中出現(xiàn)行政爭議與民事爭議的交織是常有的現(xiàn)象，但是不是一旦出現(xiàn)交織就一定構(gòu)成民事訴訟中的行政附屬問題呢？這還要取決于二者的關(guān)聯(lián)度。對于民事訴訟中的行政附屬問題，民事爭議與行政爭議必須有緊密的關(guān)聯(lián)性。判斷行政爭議與民事爭議的關(guān)聯(lián)性要從以下幾方面著手：第一，在民事爭議中出現(xiàn)的行政行為是否構(gòu)成民事訴訟審判的前提，這是構(gòu)成民事訴訟行政附屬問題的首要條件。而要構(gòu)成民事審判的前提，行政行為必須屬于作為的行政決定。因為行政不作為沒有明確的意思表示，所以也就不可能涉及到對民事權(quán)利義務(wù)的處理。因此，不作為的行政決定通常不會構(gòu)成與民事糾紛的交織。第二，作為附屬問題出現(xiàn)的行政決定在民事訴訟中的證據(jù)能力的關(guān)聯(lián)性。作為證據(jù)能力的“關(guān)聯(lián)性”是指作為證據(jù)，必須在邏輯上與案件中的待證事實存在必然的、客觀的聯(lián)系。[2]那么要具有關(guān)聯(lián)性，該行政行為必須對存在爭議的民事法律關(guān)系作出一個先決的處理決定，而該處理決定在民事訴訟中不僅可以公文書證的形式出現(xiàn)，且能對民事爭議的案件事實起到實質(zhì)性的證明作用。第三，民事訴訟中的訴訟請求與行政處理決定之間的關(guān)聯(lián)性。作為民事訴訟附屬問題的行政行為與民事訴訟中訴訟請求的內(nèi)容必須具有內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性，這種關(guān)聯(lián)性體現(xiàn)在雖基于不同性質(zhì)的請求，但均發(fā)自于同一法律事實，即行政機關(guān)對行政相對人要求確認的法律關(guān)系或法律事實同樣也是屬于民事訴訟中當事人雙方提出的訴訟請求內(nèi)容。當然，這種關(guān)聯(lián)性并不代表完全的一致或重合。
二、民事訴訟中行政附屬問題解決模式之選擇
（一）現(xiàn)有的民事訴訟中行政附屬問題解決模式合理性評析
隨著我國城市化進程的加快，原本的民事糾紛會因行政權(quán)的介入而使問題變得復(fù)雜，當爭訟的一方以行政行為作為抗辯理由時，民事糾紛與行政爭議交織糾結(jié)在一起成為不可避免的事實，且這類案件呈逐年遞增之勢；加之我國相關(guān)制度的缺失，理論上沒有統(tǒng)一的標準，造成司法實踐中做法各異，使得處理民事訴訟中行政附屬問題成為一個棘手的問題。那么，當前我國司法機關(guān)在處理相關(guān)案件時，有哪些可供選擇的解決模式以及理論支撐呢？其合理性又如何？
在司法實踐中，對于民事訴訟中出現(xiàn)的行政附屬問題，處理方式有以下幾種：一是在民事訴訟中把具體行政行為作為證據(jù)來對待，只審查其來源的真實性和形式的規(guī)范性，不審查其實質(zhì)合法性。即，只要能證明作為證據(jù)的具體行政行為具有真實的來源以及具有符合法律要件的形式，那么從證據(jù)法的角度講，該具體行政行為在民事訴訟中就具有了證據(jù)的客觀性、合法性以及關(guān)聯(lián)性，從而具有證明力，故而法院將其作為定案依據(jù)就順理成章。但是，具體行政行為雖具有效力先定性的特點，并說明具體行政行為都是合法有效的，一旦據(jù)以定案的具體行政行為被依法撤銷，法院的裁判就成了無源之水、無本之木，進而影響到司法的公正與權(quán)威。二是當事人分別提起民事訴訟和行政訴訟，民事庭與行政庭互不干涉“內(nèi)政”，各自獨自審理。但是由于民事訴訟和行政訴訟在適用原則、證據(jù)制度以及審判程序上的諸多區(qū)別，導(dǎo)致裁判結(jié)果會大相徑庭甚至相互矛盾。三是中止民事訴訟，建議當事人另行提起行政訴訟，待有結(jié)果后再恢復(fù)民事訴訟。這雖然便于區(qū)分案件性質(zhì)，較好地保證民事裁判的準確性，但缺陷也是非常明顯的。由于實踐中一些當事人對行政訴訟并不十分了解，導(dǎo)致不敢與行政機關(guān)對簿公堂，造成當事人不敢訴訟而非不愿訴訟的結(jié)果。若就此而終止民事案件的審理，那么當事人的民事權(quán)利該如何保護？四是回避民事訴訟中具體行政行為的合法性審查問題，徑行運用民事法律規(guī)范裁判案件。其理由是，行政糾紛不屬于民事主管范圍，如果對行政行為的合法性進行審理即構(gòu)成司法權(quán)對行政權(quán)的過度干預(yù)。其實這樣做最大的好處在于可防止矛盾裁判的發(fā)生，但該種方案并沒有使糾紛得到實際的解決，故也不足取。
針對以上種種弊端，為了尋求理論上的突破，有學(xué)者提出了“直接移送制度”，[3]即先中止民事訴訟，由民事審判庭將本案涉及到的行政糾紛直接移送本院行政審判庭進行處理，待行政審判庭處理完畢后再由其依據(jù)行政裁判審理民事糾紛。當然“直接移送制度”的確有其合理的一面，因為行政審判庭本來就是審查具體行政行為合法性的法定機構(gòu)，當民事訴訟中涉及有行政附屬問題時，由行政審判庭對該行政行為是否合法作出裁判，既符合民事主管的規(guī)定，同時也可避免行政訴訟和民事訴訟并軌進行而出現(xiàn)矛盾判決的發(fā)生，另外對當事人來講還可省去起訴程序之累贅。但是從訴權(quán)理論上分析，該設(shè)計卻違反了“不告不理”的原則，在當事人沒有行使行政訴權(quán)的前提下，行政審判庭接受移送并進行審理，依據(jù)何在？因此，“直接移送制度”存在不尊重當事人自由行使行政訴權(quán)的嫌疑。
由于上述理論存在難以克服的窘境，又有學(xué)者提出了“行政主體作證制度”。[4]行政主體作證制度意指在民事訴訟中對附屬的行政問題進行程序性審查和判斷，審查的對象是民事爭議中涉及行政機關(guān)作出的具體行政行為，審查的性質(zhì)屬于民事訴訟中的事實認定，審查的形式屬于民事訴訟中的證據(jù)審查。此時行政機關(guān)不是以訴訟當事人或第三人的身份而是以證人的身份出現(xiàn)，其任務(wù)是對具體的行政行為從法律層面和事實角度進行“證明”，以達到“釋明”的目的。作證采用出庭作證方式，法庭首先要求行政機關(guān)就其所作出的具體行政行為的事實依據(jù)進行連貫性陳述，然后再接受審判人員和訴訟當事人的發(fā)問。通過行政機關(guān)的出庭作證，實現(xiàn)審判機關(guān)對附屬行政行為的合法性進行審查和正確判斷的目的。誠然，“行政主體作證制度”的設(shè)計似乎更符合訴訟效益的要求，既能避免因分開審理而導(dǎo)致矛盾判決的出現(xiàn)，也可免于陷入直接移送案件而于法無據(jù)的困境。但“行政主體作證制度”就是最理想的制度安排嗎？非也!首先，在訴訟中行政行為本身在一定意義上就是民事爭議發(fā)生的相關(guān)事實之一，其合法性仍是需要運用證據(jù)加以證明的待證事實，因此，它是證明對象而不是證據(jù)本身，而用一個待證事實去證明另一個待證事實本身就是荒謬的。其次，從證據(jù)的法定分類來看，由于行政主體在民事訴訟中不是當事人，因此，其證據(jù)種類就不屬于“當事人陳述”。那么行政機關(guān)是不是證人呢？根據(jù)我國訴訟法的有關(guān)規(guī)定，只有知道案件情況的人才有作證的義務(wù)。證人陳述的內(nèi)容一般是自己感知的事實，但是不包括對事實的判斷，證人不得對這些事實進行主觀上的評價。那么，行政主體出庭作證必然是要證明其作出的行政行為是符合事實的、有法律依據(jù)的公正執(zhí)法，而對某種行為是否合法的判斷恰恰是法庭而非證人的職責。因此，行政主體當庭作證也不是證人證言。
（二）構(gòu)建民事附屬行政訴訟制度的理論設(shè)想
從上文分析可見，目前審判實務(wù)中及理論設(shè)計中的幾種具體解決模式都存在制度上與理論上難以突破的局限，而僅僅依靠民事訴訟或行政訴訟中任何一種訴訟程序都難以化解民事訴訟中對行政附屬問題審理時的矛盾與沖突。實際上，不管是國內(nèi)立法還是司法實踐，都為我們創(chuàng)設(shè)一種新制度提供了法理支持和制度空間。我國《刑事訴訟法》中早已確立了刑事附帶民事訴訟制度，這為建立我國行政附屬民事訴訟制度提供了可供借鑒的立法及審判經(jīng)驗。畢竟同為附帶訴訟，在產(chǎn)生原因、審判特點上還是具有相似之處的。對于解決被告人刑事責任的同時附帶解決由于犯罪行為而導(dǎo)致被害人財產(chǎn)損失的案件只能建立刑事附帶民事訴訟而不能是民事附帶刑事訴訟，原因在于刑事案件涉及公民的生命權(quán)利和人身自由，對刑事案件的審理較之于民事案件來講，適用的程序、證據(jù)制度和證明規(guī)則都有更為嚴格的要求，所以只能由專業(yè)的刑事法庭進行審理。而對于以民事爭議為主，附帶關(guān)聯(lián)行政爭議的案件來說，由于其所涉及的民事權(quán)益更重要，故可建立民事附屬行政訴訟制度。民事附屬行政訴訟是指在民事案件的審理過程中對于關(guān)涉民事裁判的行政行為的合法性可以通過民事訴訟一并進行審理并做出裁決的訴訟制度。需要明確的是，審判機關(guān)對行政行為的合法性審查并非是該案件所要解決的主要矛盾，但卻構(gòu)成民事裁判的前提。其實，民事附屬行政訴訟并非是個標新立異的命題，之前就有學(xué)者指出，鑒于民事爭議與行政爭議在處理上難以割裂的關(guān)系，“民事訴訟可以附帶行政訴訟”，這更“符合訴訟經(jīng)濟的要求”。[5]
雖然同為關(guān)聯(lián)訴訟，但民事附屬行政訴訟制度與刑事附帶民事訴訟和行政附帶民事訴訟都是有區(qū)別的。首先，不管是刑事訴訟附帶的民事訴訟，還是行政訴訟中附帶的民事訴訟，作為附帶部分的責任性質(zhì)，其實都是因同一主體的同一行為而造成的侵害，從而形成了兩種法律責任的競合，并且這兩種法律責任的處理沒有先后順序的限制，任何一個訴訟的處理都不構(gòu)成對另外一個訴訟的先決問題。這就是所謂的附帶訴訟本身的“可分離性”。但是，民事附屬行政訴訟中的行政問題則成為民事審判的前提，即不解決行政行為合法性的問題，民事審判就無法進行。可見，這里的民事訴訟與附帶的行政訴訟二者具有“不可分離性”。為了區(qū)別與刑事附帶民事訴訟和行政附帶民事訴訟，在此我們應(yīng)該稱之為“民事附屬行政訴訟”。
三、民事附屬行政訴訟制度合理性與可行性之分析
（一）合理性分析
現(xiàn)代社會是依法控權(quán)和依法管理相結(jié)合的法治社會。各種國家權(quán)力只能在各自固有的軌道上運行而不能逾越法律規(guī)定的邊界，行政權(quán)和審判權(quán)依法分別由行政機關(guān)和司法機關(guān)各自行使。但權(quán)力的各自行使并不否定權(quán)力之間的相互制衡。隨著現(xiàn)代法治的演進，法律規(guī)定的權(quán)力邊界也有相互延伸與交叉之狀，行政機關(guān)被賦予越來越多的糾紛裁判權(quán)，如行政復(fù)議、行政仲裁、行政裁決行為等，行政權(quán)力的觸角已逐步深入到司法領(lǐng)域，出現(xiàn)了越來越多的“準司法行為”。反過來，司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督制約功能也有了前所未有的發(fā)展，通過行政訴訟實現(xiàn)司法權(quán)對行政機關(guān)行政行為的合法性進行審查，糾正專橫、任性、濫用自由裁量權(quán)的行政行為，以保護公民、法人或其他組織的合法權(quán)益。這即為世界各國為敦促行政權(quán)的良性運行而賦予司法機關(guān)的“干預(yù)”權(quán)。
也許有人會質(zhì)疑，這僅能說明法院可以通過行政審判行使對行政權(quán)的合法“干預(yù)”，而根據(jù)我國主管制度的規(guī)定，民事審判權(quán)與行政審判權(quán)是有明顯的權(quán)限劃分的。其實，根據(jù)審判權(quán)限劃分與協(xié)調(diào)的基本原理，民事審判權(quán)與行政審判權(quán)并非水火不容的冤家，民事審判庭與行政審判庭的“互不干涉”也是人為制造的隔閡。首先，從我國行政審判庭產(chǎn)生的歷史看，1982年《民事訴訟法》（試行）規(guī)定法院審理行政案件適用該法。一些地方法院就開始由民庭或經(jīng)濟庭受理行政訴訟案件。到了1987年，各地法院根據(jù)最高人民法院的通知才陸續(xù)成立了行政審判庭。[6]可見民事審判庭受理行政訴訟的案件在我國是有先例的。其次，我國法院的法庭設(shè)置與管理制度近年也飽受詬病。由于案件按庭室來分配，導(dǎo)致全國許多基層法院，都存在著民事、行政、刑事各庭受理案件嚴重不均衡的現(xiàn)象，民庭法官忙得不亦樂乎，而行政庭一年也只兩三起案件，刑庭幾十起案件，因此許多基層法院都允許行政庭、刑庭、審監(jiān)庭辦理一審民事、經(jīng)濟案件。照此說來，不也混淆了審判權(quán)限的分工了嗎？而2007年，貴陽中院成立了一個跨訴訟法的環(huán)境保護審判庭，凡涉及排污侵權(quán)、損害賠償和其他環(huán)境訴訟的民事、行政、刑事案件均由該庭受理，學(xué)界立即給予了肯定。[7]這種獲得最高法院大力支持的理論，[8]為何不能為民事法庭受理行政案件提供來自學(xué)術(shù)上和實踐中的正當性呢？縱觀全球，有法官的專業(yè)分工而無法院內(nèi)部機構(gòu)的專業(yè)分工，這也是各國法院的普遍現(xiàn)象。比如在美國，沒有按案件的性質(zhì)分設(shè)審判庭，而是習(xí)慣上哪一位法官擅長審理哪一類案件就有所專攻。最后，《民事訴訟法》中所規(guī)定的訴訟并不都是民商法上的糾紛，如“選民資格案件”就不是民商法上的訴訟，其對應(yīng)的實體法是《選舉法》，顯然不屬于民事爭議的事項，實際上屬于憲法、行政法的訴訟。因此，民事附屬行政訴訟制度既不與現(xiàn)行法院主管權(quán)限的劃分標準相悖，也有利于避免將問題更加復(fù)雜化。既然刑事審判庭可以附帶行使民事審判權(quán)，行政審判庭也可以附帶行使民事審判權(quán)，我們當然有理由認為，民事審判庭也可以附帶行使行政審判權(quán)。
（二）可行性分析
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