[ 殷武 ]——(2003-9-8) / 已閱36237次
目前我國(guó)《證券法》存在的主要問(wèn)題及修改建議
殷 武
（西北政法學(xué)院 陜西西安 710063）
【摘 要】1999年7月1日正式實(shí)施的《證券法》確立了證券市場(chǎng)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的法律地位，奠定了我國(guó)證券市場(chǎng)規(guī)范發(fā)展的基本法律框架，成為我國(guó)證券市場(chǎng)法律體系建立過(guò)程中一個(gè)重大的里程碑，對(duì)我國(guó)證券市場(chǎng)穩(wěn)定發(fā)展起到了規(guī)范和巨大推動(dòng)作用，但實(shí)踐證明，它尚存在著許多不足，筆者認(rèn)為，在投資者保護(hù)、上市公司收購(gòu)、立法技術(shù)等八個(gè)方面亟須完善，現(xiàn)針對(duì)這些問(wèn)題，提出相應(yīng)修改建議。
【關(guān)鍵字】證券法 主要問(wèn)題 修改建議
1998年12月29日由第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第六次會(huì)議通過(guò)，并于1999年7月1日正式施行的《證券法》是我國(guó)第一部由專家學(xué)者牽頭組織起草、而后提交全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)的經(jīng)濟(jì)法律，也是最貼近市場(chǎng)脈搏、最觸動(dòng)權(quán)益行為的第一部經(jīng)濟(jì)法律，證券法的出臺(tái)，確立了證券市場(chǎng)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的法律地位，奠定了我國(guó)證券市場(chǎng)規(guī)范發(fā)展的基本法律框架，成為我國(guó)證券市場(chǎng)法律體系建立過(guò)程中一個(gè)重大的里程碑事件。
多年的實(shí)踐證明，《證券法》的實(shí)施對(duì)我國(guó)證券市場(chǎng)穩(wěn)定發(fā)展，起到了規(guī)范和巨大推動(dòng)作用，發(fā)揮了優(yōu)化資源配置、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、籌集社會(huì)資金、推進(jìn)股份制改造、建立現(xiàn)代企業(yè)制度、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等各方面的功能。但隨著時(shí)間的推移，尤其是我國(guó)加入WTO后，我國(guó)證券市場(chǎng)出現(xiàn)了很多新情況，面對(duì)證券市場(chǎng)對(duì)外開(kāi)放所帶來(lái)的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，要更好地發(fā)揮證券市場(chǎng)的功能，更好地服務(wù)于“全面建設(shè)小康社會(huì)”的宏偉目標(biāo)，我國(guó)《證券法》尚存在著許多不足，亟需對(duì)《證券法》的有關(guān)規(guī)定做出必要的修改和補(bǔ)充，使之更有利于保護(hù)投資者的合法權(quán)益，更有利于資本市場(chǎng)的健康發(fā)展，對(duì)此，筆者提出幾點(diǎn)意見(jiàn)與建議：
一、關(guān)于投資者保護(hù)問(wèn)題——民事責(zé)任制度不完善
近幾年來(lái),證券市場(chǎng)上侵犯投資者權(quán)益的事件不斷出現(xiàn),在一定程度上已經(jīng)影響到證券市場(chǎng)的穩(wěn)定。投資者是弱勢(shì)群體，受害最深最大。而《證券法》中的諸多缺漏，使得《證券法》未能充分有效地發(fā)揮出保護(hù)中小投資者的合法權(quán)益、遏制違法行為的作用。如民事賠償責(zé)任的相關(guān)部分，主要是民事賠償制度，《證券法》法律責(zé)任一章中，涉及行政責(zé)任的有30余條，涉及刑事責(zé)任的18條，而民事責(zé)任僅有原則性的2條。證券法中民事責(zé)任的缺位，目前已實(shí)際影響了司法實(shí)踐。《證券法》第63條規(guī)定僅僅涉及虛假陳述的民事賠償，對(duì)內(nèi)幕交易和操縱市場(chǎng)的民事賠償未作規(guī)定，而對(duì)“虛假陳述民事賠償”的規(guī)定也很籠統(tǒng)、概括。在2002年“1·15”通知發(fā)布及2003年1月司法解釋出臺(tái)前，我國(guó)《證券法》相關(guān)證券管理法規(guī)僅規(guī)定了各種證券違規(guī)行為的行政處罰與刑事責(zé)任。追究欺詐者的行政責(zé)任和刑事責(zé)任雖然可以對(duì)欺詐者予以懲戒，但是在欺詐行為中受害的投資者的利益卻得不到補(bǔ)償。 “保護(hù)投資者的合法權(quán)益”有時(shí)因缺乏相應(yīng)的具體措施而可能成為一句空話，因此，證券法中民事責(zé)任制度的建立與完善是個(gè)突出的問(wèn)題，可以說(shuō)到了刻不容緩的地步。
建議：在證券法修改時(shí)把投資者的力量利益保護(hù)放在首位，建立完善的投資者保護(hù)機(jī)制。
1、在《證券法》修改時(shí)，增加“投資者協(xié)會(huì)”一章，賦予投資者依法有成立投資者協(xié)會(huì)組織的權(quán)利，同時(shí)規(guī)定投資者協(xié)會(huì)的法律地位、作用與職能，充分體現(xiàn)和貫徹保護(hù)投資者的基本原則。
2、完善《證券法》中的民事責(zé)任相關(guān)部分, 建立民事賠償制度。目前，最高法院的司法解釋只是針對(duì)因虛假陳述引發(fā)的證券侵權(quán)民事賠償，而對(duì)證券市場(chǎng)上操縱市場(chǎng)和內(nèi)幕交易這兩類常見(jiàn)的、危害更大的民事侵權(quán)行為，沒(méi)有做出規(guī)定，內(nèi)幕交易、操縱市場(chǎng)引發(fā)的證券侵權(quán)民事賠償，仍然因缺乏具體的法律依據(jù)而讓受證券欺詐的受損當(dāng)事人沒(méi)有權(quán)獲得賠償。因此，建議立法將內(nèi)幕交易、操縱市場(chǎng)也納入民事賠償范圍，通過(guò)推動(dòng)股東訴訟，將有效遏制證券欺詐行為。
3、立法應(yīng)明確規(guī)定挪用客戶保證金、客戶交易結(jié)算資金、客戶托管的債券的行政責(zé)任，給客戶造成損失的應(yīng)承擔(dān)刑事責(zé)任及相應(yīng)的民事賠償責(zé)任。
4、針對(duì)證券發(fā)行、上市、交易等環(huán)節(jié)中出現(xiàn)的效益不佳的公司上市、高溢價(jià)發(fā)行、發(fā)行規(guī)則不當(dāng)、基金申購(gòu)特權(quán)、瘋狂的圈錢等諸多損害投資者利益的現(xiàn)象，須采取嚴(yán)格的科學(xué)管理制度，加強(qiáng)國(guó)家監(jiān)管部門監(jiān)管及處罰力度，嚴(yán)格市場(chǎng)準(zhǔn)入制度。
二：關(guān)于券商的問(wèn)題
1、根據(jù)《證券法》有關(guān)規(guī)定，證券公司或證券經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)是從事證券業(yè)務(wù)，并經(jīng)證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)設(shè)立的機(jī)構(gòu)。但，何謂證券業(yè)務(wù)？怎樣才能得到證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)？以及證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)權(quán)限有多大？《證券法》沒(méi)有做出明確的界定，實(shí)踐中易造成無(wú)法可依，行政機(jī)關(guān)無(wú)法行使權(quán)力或權(quán)力濫用的現(xiàn)象。同時(shí)，實(shí)踐中證券公司或證券經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)大量從事著諸如證券經(jīng)紀(jì)、證券自營(yíng)、證券承銷、證券投資顧問(wèn)、證券委托資產(chǎn)管理等業(yè)務(wù)，但立法上卻沒(méi)有對(duì)此做出界定與規(guī)制，使其目前在立法上處于真空狀態(tài)，以致出現(xiàn)了問(wèn)題在法律上找不到處罰依據(jù)。同時(shí)對(duì)何為承銷業(yè)務(wù)？自營(yíng)業(yè)務(wù)？經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)等均沒(méi)有明確的界定。
建議：《證券法》修改時(shí)對(duì)證券業(yè)務(wù)作清晰的界定，包括證券經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)、證券自營(yíng)業(yè)務(wù)、證券承銷業(yè)務(wù)、證券投資顧問(wèn)業(yè)務(wù)、證券委托資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)等證券業(yè)務(wù)。為了避免實(shí)踐的混亂，有必要對(duì)屬于證券公司的專營(yíng)證券業(yè)務(wù)作清晰的界定，對(duì)專營(yíng)業(yè)務(wù)和非專營(yíng)業(yè)務(wù)作明確規(guī)定，將委托資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)、證券投資顧問(wèn)業(yè)務(wù)、私募發(fā)行的證券承銷業(yè)務(wù)等均列為非證券公司專營(yíng)業(yè)務(wù)。
2、券商的經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。浮動(dòng)傭金制推行后，為客戶最大程度地提供個(gè)性化的增值服務(wù)，將成為券商吸引和留住客戶的核心手段�！蹲C券法》第137條只規(guī)定了代理客戶買賣證券的證券公司是證券經(jīng)紀(jì)人，依法嚴(yán)格來(lái)講，只有法人機(jī)構(gòu)證券公司才是證券經(jīng)紀(jì)人。對(duì)于券商的內(nèi)部員工或者外聘人員不能成為證券經(jīng)紀(jì)人，這樣，券商的經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)受到了很大的限制，收益將大為減少，不利于證券公司的發(fā)展，也不利于證券業(yè)的健康發(fā)展。
建議：在《證券法》修改時(shí)增加證券經(jīng)紀(jì)人制度：筆者認(rèn)為建立證券經(jīng)紀(jì)人制度可以借鑒《保險(xiǎn)法》及相關(guān)法規(guī)關(guān)于保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人的規(guī)定，明確證券經(jīng)紀(jì)人法律地位、資格認(rèn)證、業(yè)務(wù)流程、管理制度、法律責(zé)任，以及明確它與券商的關(guān)系。
3、核準(zhǔn)制下的通道周轉(zhuǎn)制度存在許多弊端，亟待解決。
建議：《證券法》修改時(shí)應(yīng)增加保薦人制度的規(guī)定：立法要明確規(guī)定券商，要建立并完善保薦人制度，規(guī)定保薦人的盡職調(diào)查義務(wù)，并授權(quán)證監(jiān)會(huì)就保薦人的具體業(yè)務(wù)細(xì)化規(guī)則、盡職督導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)做出規(guī)范性規(guī)定。
4、《證券法》對(duì)券商的監(jiān)管大部分體現(xiàn)在事后的處罰上，具有事后性、滯后性，而對(duì)券商的日常業(yè)務(wù)的監(jiān)管缺乏制度性規(guī)定，無(wú)法對(duì)券商的違法違規(guī)行為做出及時(shí)預(yù)警。
建議：在《證券法》中增加券商的業(yè)務(wù)報(bào)告考評(píng)制度，作為監(jiān)管機(jī)關(guān)監(jiān)管的依據(jù)。《證券法》將證券公司劃分為經(jīng)紀(jì)類與綜合類公司，旨在形成券商有序的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以便于監(jiān)管機(jī)關(guān)的監(jiān)督與管理。為使競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境更為公平、合理，要求券商對(duì)各種業(yè)務(wù)的進(jìn)行開(kāi)展，定期向監(jiān)管機(jī)關(guān)報(bào)告，由監(jiān)管機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行考評(píng)。
5、我國(guó)經(jīng)濟(jì)目前正面臨著大規(guī)模的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，新一輪的并購(gòu)重組浪潮為券商財(cái)務(wù)顧問(wèn)業(yè)務(wù)的開(kāi)展提供了有利的契機(jī)和廣闊的空間。而我國(guó)目前券商從事財(cái)務(wù)顧問(wèn)的業(yè)績(jī)非常單薄，這與券商固守“通道”業(yè)務(wù)不無(wú)關(guān)系。
建議：修改《證券法》時(shí)，應(yīng)明確券商可以從事并購(gòu)財(cái)務(wù)顧問(wèn)業(yè)務(wù)，將其納入綜合類券商的業(yè)務(wù)范圍。這樣，可以在財(cái)務(wù)顧問(wèn)業(yè)務(wù)的“通道”方面做出突破，引導(dǎo)綜合性證券公司朝著規(guī)范的投資銀行方向發(fā)展，從而將更有利于國(guó)有經(jīng)濟(jì)的重組。
6、《證券法》明確規(guī)定：“禁止證券從業(yè)人員交易股票”，其目的是通過(guò)禁止業(yè)內(nèi)人員進(jìn)行證券交易 ，防止證券市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，但實(shí)際中效果并不理想。
建議：對(duì)這個(gè)問(wèn)題的態(tài)度與做法，是不能籠統(tǒng)、一刀切的禁止，應(yīng)禁止的是證券從業(yè)人員利用職權(quán)、內(nèi)幕消息進(jìn)行的證券交易，而業(yè)內(nèi)人員正常的證券交易應(yīng)該是允許的，但要求是必須有報(bào)告制度，以接受監(jiān)督管理。建議立法明確規(guī)定：“證券從業(yè)人員若進(jìn)行證券交易，必須向從業(yè)機(jī)構(gòu)嚴(yán)格履行事先申請(qǐng)、事后報(bào)告制度，接受監(jiān)管機(jī)關(guān)的監(jiān)管。禁止證券從業(yè)人員利用職權(quán)、內(nèi)幕消息進(jìn)行證券交易”。
三、關(guān)于證券交易所問(wèn)題
證券交易所作為組織市場(chǎng)交易的核心環(huán)節(jié)，一旦產(chǎn)生運(yùn)作上的混亂，將對(duì)證券市場(chǎng)造成災(zāi)難性的后果。從我國(guó)目前現(xiàn)有的上海、深圳兩個(gè)證券交易所運(yùn)作來(lái)看，在組織結(jié)構(gòu)上，均為會(huì)員制交易所。證券交易所是個(gè)什么性質(zhì)的組織、它的權(quán)限有哪些？總經(jīng)理的法律地位、職責(zé)權(quán)限有那些？理事會(huì)和總經(jīng)理的法律地位、職責(zé)權(quán)限及兩者之間的關(guān)系如何等最重要的問(wèn)題，我國(guó)《證券法》均未對(duì)此做出明確規(guī)定，這種回避重要事項(xiàng)的立法會(huì)使該章節(jié)規(guī)定的必要性大打折扣，在實(shí)踐中極易造成權(quán)責(zé)不清和管理混亂。
建議：（1）理順證券交易所的運(yùn)作架構(gòu)，將其按會(huì)員制組織的法律性質(zhì)界定，由會(huì)員組建、會(huì)員所有，是會(huì)員自我管理的自治實(shí)體；現(xiàn)今我國(guó)已加入WTO，更應(yīng)按國(guó)際通行的慣例，建立完善的法人治理結(jié)構(gòu)，建議在《證券法》修改時(shí)增加：“證券交易所的最高權(quán)力機(jī)關(guān)為理事會(huì)，法人代表是理事長(zhǎng)；交易所的總經(jīng)理由理事會(huì)聘任或選任，并向理事會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”�？梢�(jiàn)，以立法方式明確交易所的運(yùn)作架構(gòu)，應(yīng)當(dāng)成為《證券法》的一項(xiàng)重要內(nèi)容；（2）強(qiáng)化和完善交易所自律管理,是今后一段時(shí)間我國(guó)證券市場(chǎng)制度建設(shè)的重要內(nèi)容。交易所應(yīng)加強(qiáng)自身各方面制度的建設(shè)，完善內(nèi)部管理機(jī)制；加強(qiáng)對(duì)會(huì)員的監(jiān)督、管理，以及加大對(duì)會(huì)員單位違規(guī)事件的處罰力度。
四、關(guān)于發(fā)行的問(wèn)題
1、《證券法》調(diào)整證券的發(fā)行和交易活動(dòng)，但未區(qū)分證券公開(kāi)發(fā)行與否，這必將使非公開(kāi)發(fā)行證券的發(fā)行和交易活動(dòng)出現(xiàn)法律適用上的困惑。例如《證券法》第3條規(guī)定“證券的發(fā)行、交易活動(dòng)必須實(shí)行公開(kāi)、公平、公正的原則”，而對(duì)非公開(kāi)發(fā)行的證券（如未上市的股份公司的股票）的發(fā)行未做明確界定，實(shí)質(zhì)上，其并未公開(kāi)化，根本上也無(wú)法適用《證券法》關(guān)于股票發(fā)行的規(guī)定。由此可見(jiàn)，不將公開(kāi)發(fā)行的證券和非公開(kāi)發(fā)行的證券予以區(qū)分，就會(huì)造成事實(shí)上的有法不依，不利于維護(hù)法律的嚴(yán)肅性。
建議：應(yīng)將法律上規(guī)定的公開(kāi)發(fā)行證券之發(fā)行和交易活動(dòng)與非公開(kāi)發(fā)行證券之發(fā)行及交易活動(dòng)予以細(xì)致化分。
2、私募發(fā)行目前監(jiān)管部門仍按特例操作，其應(yīng)按何種程序報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)，如何履行信息披露義務(wù)以及如何控制風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題均缺乏法律的明確規(guī)范�！蹲C券法》如果把非公開(kāi)發(fā)行的證券排除在管轄范圍之外，證券市場(chǎng)存在極大風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)私募發(fā)行會(huì)形成法律規(guī)制上的“真空地帶”。
建議：在《證券法》中明確規(guī)定：“向特定對(duì)象發(fā)行證券的具體辦法，由國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理部門另行制訂”。國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理部門應(yīng)立即就“向特定對(duì)象發(fā)行證券的具體辦法”做出詳盡的規(guī)定。
五、關(guān)于交易的問(wèn)題
1、《證券法》第33條規(guī)定“證券在證券交易所掛牌交易應(yīng)當(dāng)采用公開(kāi)的集中競(jìng)價(jià)交易方式”。對(duì)上市證券的交易，僅規(guī)定集中競(jìng)價(jià)方式有失偏頗，在大宗股票交易過(guò)程中采取集中競(jìng)價(jià)方式，不但會(huì)加大買方的交易成本，影響市場(chǎng)的流動(dòng)性，而且可能導(dǎo)致股指的突然波動(dòng)，影響證券市場(chǎng)的穩(wěn)定，因此，該條規(guī)定已無(wú)法滿足證券市場(chǎng)進(jìn)一步發(fā)展的需要。
建議：對(duì)證券交易的方式做出更全面的規(guī)定，將《證券法》第33條規(guī)定“證券在證券交易所掛牌交易應(yīng)當(dāng)采用公開(kāi)的集中競(jìng)價(jià)交易方式”。后增加“對(duì)于大宗交易方式由國(guó)務(wù)院證券管理部門另行制定”。 國(guó)務(wù)院證券管理部門可將深圳、上海證券交易所已實(shí)施的大宗交易制度上升為部門規(guī)章。
2、《證券法》第三十五條規(guī)定：“證券交易以現(xiàn)貨進(jìn)行交易。”是以防范風(fēng)險(xiǎn)為目的,不允許有做空機(jī)制，在一定程度上起到了防范風(fēng)險(xiǎn)的作用，但在今后可能會(huì)阻礙證券市場(chǎng)的發(fā)展，也不符合國(guó)際潮流，在WTO情況下難以與世界接軌。
建議：放寬對(duì)券商融資融券政策的有關(guān)限制，允許證券公司向客戶融資融券。將《證券法》第35條“證券交易以現(xiàn)貨進(jìn)行交易”。修改為:“證券經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)在交納一定保證金的前提下，可以為客戶提供融資融券服務(wù)，具體方法由國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)另行制定”。建議第36條改為“證券經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)可以為客戶提供融資融券服務(wù)”。
3、現(xiàn)實(shí)中大量存在的場(chǎng)外交易問(wèn)題。如退市股票的柜臺(tái)轉(zhuǎn)讓、非流通股的協(xié)議轉(zhuǎn)讓、法人股司法委托拍賣等，《證券法》對(duì)此卻采取了回避的辦法。
建議：立法明確規(guī)定：“對(duì)場(chǎng)外交易應(yīng)該依法進(jìn)行，具體方法由國(guó)務(wù)院證券管理部門另行制定”。
4、《證券法》第106條規(guī)定：“證券公司接受委托或者自營(yíng),當(dāng)日買入的證券,不得在當(dāng)日再行賣出”，可見(jiàn)，這種制度的確立之初是為防止股市過(guò)度投機(jī)而設(shè)立的，而經(jīng)過(guò)形勢(shì)的發(fā)展，該條已越來(lái)越不適應(yīng)證券市場(chǎng)發(fā)展的要求。
建議：恢復(fù)“T+0”交易，將《證券法》第106條修改為“證券公司接受委托或者自營(yíng),當(dāng)日買入的證券，在當(dāng)日可以賣出�！�
5、《證券法》第133條規(guī)定，禁止銀行資金違規(guī)流入股市。但，實(shí)際上近年來(lái)銀行資金已開(kāi)始通過(guò)證券公司拆借、股票質(zhì)押等形式已進(jìn)入證券市場(chǎng)。2000年2月央行和證監(jiān)會(huì)發(fā)布的有關(guān)辦法，就拉開(kāi)了股票質(zhì)押貸款的序幕。因此，證券法現(xiàn)有規(guī)定亟需待修改。
建議：《證券法》第133條可修改成：“金融機(jī)構(gòu)可按國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)，進(jìn)行同業(yè)拆借、受托理財(cái)、股票質(zhì)押貸款、投資基金業(yè)務(wù)及其它合法形式進(jìn)入證券市場(chǎng)。禁止銀行資金違規(guī)流入股市”。
六、關(guān)于上市公司收購(gòu)中存在的問(wèn)題
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