[ 劉繼峰 ]——(2012-2-23) / 已閱13839次
劉繼峰 中國政法大學(xué) 教授
關(guān)鍵詞: 俄羅斯反壟斷法/反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)/協(xié)同行為/認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)
內(nèi)容提要: 協(xié)同行為的認(rèn)定是各國反壟斷法實(shí)施中最具挑戰(zhàn)性的問題之一。解決該問題的方法除了實(shí)施寬免政策外，還需要細(xì)化協(xié)同行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。俄羅斯反壟斷法經(jīng)過幾次修改，對協(xié)同行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)有了重大突破，從強(qiáng)調(diào)主體規(guī)模要素到淡化主體規(guī)模要素、從強(qiáng)調(diào)行為的絕對一致到包容行為的相對一致、從判斷標(biāo)準(zhǔn)的主、客觀結(jié)合到雙軌制。這為我國反壟斷法的完善提供了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。
壟斷協(xié)議的本源有三：協(xié)議、決議和協(xié)同行為，其中協(xié)同行為的含意最為寬泛和模糊。協(xié)同行為的大致意思是，在沒有書面協(xié)議、口頭協(xié)議或企業(yè)聯(lián)合體決議的情況下，企業(yè)通過某種意思聯(lián)絡(luò)采取的限制、扭曲或消除競爭的一致行動。[1]
在美國、德國等在先立法國家對卡特爾行為的嚴(yán)厲打擊下，公開的卡特爾行為（協(xié)議型、決議型卡特爾）逐漸隱形化，協(xié)同行為便隨之產(chǎn)生。在20世紀(jì)60、70年代，協(xié)同行為廣受商家“青睞”并在經(jīng)營中屢試不爽。隨著美國、德國等國在立法上的回應(yīng)，對協(xié)同行為的規(guī)制成為現(xiàn)代各國反壟斷法中的普遍性制度。縱觀各在先立法國家對此問題的處理，既有態(tài)度上的高度一致，也有在表述方式上驚人的相似——只在原則上禁止協(xié)同行為，而沒有明確規(guī)定協(xié)同行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。自然，這種“相似”也遺留了一個共同的問題：原則性規(guī)定何以具有可操作性。
近些年來，作為在后反壟斷立法的國家和轉(zhuǎn)型國家，俄羅斯為此作了適于自身的有益探索�？梢院敛豢鋸埖卣f，對協(xié)同行為的幾次法律修訂使俄羅斯反壟斷法成為在成文法中規(guī)定該內(nèi)容的先行者。由于市場結(jié)構(gòu)的相似性，俄羅斯反壟斷制度規(guī)制協(xié)同行為的變動過程及內(nèi)容可以為我國反壟斷法同類制度的完善提供借鑒。
一、協(xié)同行為早期的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及其不足
1991年俄羅斯首次頒布反壟斷法——《商品市場競爭及限制壟斷行為法》（以下簡稱1991年《反壟斷法》）。該法第6條規(guī)定了協(xié)同行為：“相互競爭的經(jīng)濟(jì)實(shí)體之間就共同占有市場35%以上份額所達(dá)成的任何協(xié)議（協(xié)同行為），如果導(dǎo)致或可能導(dǎo)致對競爭的限制，則這些協(xié)議將通過法律程序完全或部分地被禁止或被視為無效�！笨梢钥闯觯@里確定了構(gòu)成協(xié)同行為的兩個要素：一個是主體的聯(lián)合規(guī)模要素，即經(jīng)營者之間共同占有市場份額35%以上；另一個是行為及其結(jié)果要素，即協(xié)同一致的行為導(dǎo)致或可能導(dǎo)致對競爭的限制。由于協(xié)同行為需要一種外在的信息傳導(dǎo)將參與者聯(lián)系起來進(jìn)而采取統(tǒng)一行動，而能夠進(jìn)行這種傳導(dǎo)的信息有價格、數(shù)量、地域等，又由于在反壟斷法的規(guī)制原則上，價格、數(shù)量、地域卡特爾適用本身違法原則，因此行為導(dǎo)致或可能導(dǎo)致對競爭的限制這個結(jié)果條件只需從行為的類型上進(jìn)行推斷，即屬于價格、數(shù)量、地域上的協(xié)同即可。例如，成員按照行業(yè)協(xié)會為其設(shè)置的市場準(zhǔn)入或退出條件實(shí)施統(tǒng)一行動，即便這個條件不符合法律的規(guī)定，也不屬于協(xié)同行為。這樣，上述認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)便簡化為份額標(biāo)準(zhǔn)和存在某些要素協(xié)調(diào)一致兩個方面。具備這兩者自然會產(chǎn)生危害競爭的后果；反之，當(dāng)行為人的市場份額未達(dá)到法定份額標(biāo)準(zhǔn)或行為人的行為不完全一致時，不應(yīng)該認(rèn)定為協(xié)同行為。
這個法律規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)似乎非常簡明，也具有可操作性，但在反壟斷法實(shí)施初期——1991年至1998年間——基本未發(fā)揮作用，或者說發(fā)揮的作用有限。[2]據(jù)統(tǒng)計，從1998年至2005年俄羅斯反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)處理的協(xié)同行為案件占全部反壟斷案件總數(shù)的0.5%，而協(xié)同行為案件占限制競爭協(xié)議案件總數(shù)的比例從2000年的0.8%提高到2005年的1.3%。[3]雖然2005年協(xié)同行為的案件數(shù)量比5年前翻了一番，但俄羅斯學(xué)者認(rèn)為，查處的案件數(shù)量并未準(zhǔn)確反映協(xié)同行為在俄羅斯市場中的真實(shí)違法情況。[4]出現(xiàn)這種反差的主要原因有兩個：一是源于法律制度的缺陷�！胺裳芯恐袥]有解決協(xié)同行為和協(xié)議的基本問題，反映在立法上就是沒有制定一個有效的機(jī)制，使違法者繩之以法�！盵5]二是源于理論研究的薄弱�！岸砹_斯反壟斷法正在執(zhí)行一個缺乏全面研究而生的危險因素，沒有被普遍接受的明確的概念——協(xié)同行為和協(xié)議的理解，協(xié)同行為的最突出的特點(diǎn)和必要的證據(jù)未得到充分研究。”[6]
正是因?yàn)橹贫鹊娜毕莺屠碚撗芯康牟怀浞譄o法為法律實(shí)施主體提供明確的行為指向，所以致使實(shí)踐中出現(xiàn)了許多有爭議的案件。2004年的“帶鋼板（用于生產(chǎn)鋼管的材料）案”[7]就是其中最典型的案件之一。
反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)查明，三個生產(chǎn)帶鋼板的股份有限公司——謝維爾達(dá)利（Северталь）公司、米米克（MMK）公司和農(nóng)斯塔（Hocтa）公司（以下分別簡稱C公司、M公司、H公司）在如下時間段多次漲價和降價：2002年7月三公司產(chǎn)品漲價且銷售價格一致；8月三公司產(chǎn)品降價；9月三公司產(chǎn)品漲價且市場價格一致；10月三公司產(chǎn)品降價；11月M公司、H公司產(chǎn)品漲價且銷售價格一致；12月C公司產(chǎn)品漲價并與M公司產(chǎn)品銷售價格一致，H公司產(chǎn)品降價；2003年1月H公司產(chǎn)品漲價并形成三個公司統(tǒng)一的市場價格；2月三公司產(chǎn)品降價；3月C公司與M公司產(chǎn)品漲價且市場價格一致。上述漲價和降價的時間雖然相近但不完全相同。
由于C公司在帶鋼板商品市場上的份額大約占60%，M公司、H公司各自所占的市場份額均接近10%，因此，2004年1月14日反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)以違反1991年《反壟斷法》第6條第1款的規(guī)定作出處理決定，要求C公司、H公司和M公司停止帶鋼板聯(lián)合漲價的行為，并處以罰款。三公司遂向法院起訴，要求確認(rèn)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的處理決定無效。
一審法院分析了C公司、M公司和H公司帶鋼板出廠價的動態(tài)表后，確認(rèn)在所謂共同漲價的時期，同一時間執(zhí)行同一價格的情況沒有出現(xiàn)；雖然2002年11月M、H兩家公司的產(chǎn)品價格上漲，但兩家公司的聯(lián)合市場份額不到法定標(biāo)準(zhǔn)（35%）；另外，C公司和M公司在2002年12月和2003年3月實(shí)行的高出廠價，對于其他市場參與者——H公司和外國同類產(chǎn)品生產(chǎn)者——創(chuàng)造了更為有利的銷售產(chǎn)品的市場條件。最終法院認(rèn)定，提高帶鋼板價格沒有限制市場競爭，不屬于協(xié)同行為，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的決定無效。
反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)以在某個確定的期間內(nèi)三公司所產(chǎn)帶鋼板的價格雖然不完全一致但已接近同一水平，能夠形成限制價格競爭的后果為理由提出上訴。在上訴時，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)堅持兩點(diǎn)意見：第一，法院判決只強(qiáng)調(diào)了非同時漲價部分，忽略了三公司存在同時漲價的行為。另外，法院對部分同時漲價現(xiàn)象的理解也不準(zhǔn)確。因?yàn)橹挥性诰哂惺袌鲋涞匚坏钠髽I(yè)庫存不足的情況下，競爭者跟隨該企業(yè)提高的價格銷售產(chǎn)品才可能獲得更多的利潤，而事實(shí)上M公司、H公司并非庫存不足。第二，M、H兩家公司雖然各自的市場份額都不到10%，但在C公司在帶鋼板商品市場上占有大約60%份額的前提下，其共同漲價行為對市場的危害已經(jīng)存在。
上訴法院認(rèn)為，無論在法律上還是反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)制定的文件中以及反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的處理決定中都沒有講明，規(guī)模主體與非規(guī)模主體之間的價格聯(lián)合會否以及在何種情況下對市場績效構(gòu)成不利影響。案件中的三個當(dāng)事人“不在同一天漲價”和“沒有執(zhí)行統(tǒng)一價格”行為，沒有達(dá)到法律規(guī)定的違法性標(biāo)準(zhǔn)。2004年8月18日，上訴法院維持了一審法院的判決。
反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)又提起再審，并特別指出：三公司所產(chǎn)帶鋼板漲價的起始時間雖然不完全一致，但也十分相近；另外，三公司存在在確定的時間內(nèi)執(zhí)行漲價的行為，這已經(jīng)導(dǎo)致了對競爭的限制。最終，再審法院維持了上訴法院的判決。
該案引發(fā)了價格協(xié)同行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的廣泛爭論。有學(xué)者提出，證明協(xié)同行為的一個重要標(biāo)準(zhǔn)在于是否出現(xiàn)了新的壟斷價格。這雖然是個難題，但可以在原則上作出解釋——只要實(shí)質(zhì)上抬高了價格和在確定的時間內(nèi)相關(guān)市場上的某些主要成員提高了價格，就可以在技術(shù)上認(rèn)定屬于壟斷價格。[8]也有學(xué)者指出，法院審理案件的消極做法——法院作出的所謂公正的結(jié)論只是依據(jù)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的論證，而沒有弄清楚在何種程度上提高帶鋼板價格可以認(rèn)定為壟斷——有所不當(dāng)。更多的人直接反駁法院關(guān)于“漲價對于其他市場參與者創(chuàng)造了更為有利的銷售產(chǎn)品的市場條件”的論證，并認(rèn)為，占有市場支配地位的主體提高價格，只有在其沒有銷貨剩余的情況下，其他競爭者按照提高的價格銷售產(chǎn)品才可能獲利，法院沒有重視這一經(jīng)濟(jì)規(guī)律。[9]
實(shí)踐表明，在對上述認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的把握上，只是在聯(lián)合主體占有市場份額不足35%的情況下，或聯(lián)合主體占有市場份額超過35%且行為具有嚴(yán)格一致性的情況下，法院的認(rèn)識和反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的認(rèn)識才不會發(fā)生分歧。而對上述“帶鋼板案”所反映出的情況——由大小主體聯(lián)合但不在同一天實(shí)施的漲價行為，或未達(dá)到法定份額標(biāo)準(zhǔn)的小企業(yè)在同一天聯(lián)合實(shí)施的漲價行為，兩者的認(rèn)識猶如云泥之別。如同上述案件的處理過程一樣，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對這類案件的靈活性處理經(jīng)常被法院撤銷。2003、2004、2005年被司法撤銷的案件比例分別為：25.9%、17.6%、15.4%，被行政撤銷的案件比例分別為：3.7%、2.6%、4.5%。[10]
這大大地打擊了反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)處理案件的信心和積極性，并極大地降低了立法意圖強(qiáng)化的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和專業(yè)性。如同營銷關(guān)系一樣，如果一個企業(yè)的產(chǎn)品返修率很高的話，那么這個企業(yè)的聲譽(yù)和產(chǎn)品的信譽(yù)可想而知。大比例的“返修率”導(dǎo)致反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對此類案件的查處縮手縮腳，這或許是這類案件在那個特定時間里一直較少的另一個原因。
類似案件引起的法院與反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的爭議點(diǎn)主要集中在是否要嚴(yán)格堅守市場主體需占35%的市場份額和行為的嚴(yán)格一致（漲價時間和幅度）兩個并行的條件；另外，僅從兩個客觀事實(shí)來推定行為屬于協(xié)同行為，而罔顧行為人主觀認(rèn)識的做法是否科學(xué)，因?yàn)楫吘箙f(xié)同行為屬于限制競爭協(xié)議的一種形式，協(xié)議強(qiáng)調(diào)集體協(xié)商或溝通。這些問題在2006年法律修改時得到了一定程度的回應(yīng)。
二、協(xié)同行為規(guī)范的細(xì)化與創(chuàng)新
2006年俄羅斯統(tǒng)一了1991年《反壟斷法》和《金融服務(wù)市場競爭保護(hù)法》，形成《俄羅斯聯(lián)邦競爭保護(hù)法》（以下簡稱《競爭保護(hù)法》）。與以往不同的是，該法第8條特別界定“經(jīng)營者協(xié)調(diào)一致的行動”是商品市場經(jīng)營者符合以下條件的活動：（1）行為的結(jié)果符合所有事先知道該行為的經(jīng)營者的利益；（2）在為期一年以上的時間內(nèi)或不足一年但存在相關(guān)市場的情況下，一個經(jīng)營者的行為引領(lǐng)其他經(jīng)營者改變控制范圍內(nèi)的產(chǎn)品價格、產(chǎn)品原料的價格、國際商品市場上商品價格，或?qū)嵸|(zhì)性改變商品的需求，但又未在同等情況下使相關(guān)商品市場上所有經(jīng)營者作上述改變。
相比之前的規(guī)定，《競爭保護(hù)法》對協(xié)同行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)有了本質(zhì)上的改變。這種改變可以概括為由客觀推定轉(zhuǎn)為主、客觀標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合認(rèn)定。具體而言，這體現(xiàn)在以下三個方面：一是強(qiáng)調(diào)主觀條件，即行為結(jié)果符合經(jīng)營者的利益并為其事先所了解。二是“時間”取代了“份額”。1991年《反壟斷法》禁止的是擁有較大市場份額（超過35%）的市場主體的協(xié)同行為，現(xiàn)在變成任何市場份額的主體聯(lián)合都可能形成協(xié)同行為，只是需要在為期一年以上的時間內(nèi)或不足一年但存在相關(guān)市場的情況下形成限制競爭的結(jié)果。三是細(xì)化了限制或可能限制競爭的內(nèi)容，即結(jié)果條件，包括改變經(jīng)營范圍內(nèi)的產(chǎn)品價格、產(chǎn)品原料的價格、國際商品市場上商品價格，或?qū)嵸|(zhì)性改變商品的需求。
大多數(shù)國家的反壟斷法都沒有把行為延續(xù)的時間作為認(rèn)定限制競爭協(xié)議時所考量的因素，這使得俄羅斯“新法”在這方面的突破格外顯眼。確立“年”標(biāo)準(zhǔn)的立法本意，是為在充分顯露卡特爾本性的基礎(chǔ)上便利執(zhí)法。但是，如果以這個為標(biāo)準(zhǔn)來審視相關(guān)事件，則過濾后剩下的只是頑固（穩(wěn)定性強(qiáng)）的協(xié)同型卡特爾了。如此，“年”標(biāo)準(zhǔn)本身反倒放任了一般的價格卡特爾，并成為參與價格協(xié)同行為的經(jīng)營者一個優(yōu)良的“避風(fēng)港”�！澳辍睒�(biāo)準(zhǔn)雖然對于認(rèn)定國際卡特爾具有非常重要的意義，但對于一國尤其是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國家而言，因其總體上的消費(fèi)能力不足，短期價格卡特爾更為普遍。因此，“年”標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國家對卡特爾的控制要求并不一致，不僅沒有強(qiáng)化執(zhí)法，而且還弱化了法律的剛性。
另外，法律的上述改變也產(chǎn)生了標(biāo)準(zhǔn)如何確定的新問題，如以什么方法明確法律規(guī)定所指的“改變國際商品市場上商品的價格”、什么是“實(shí)質(zhì)性改變商品的需求”、什么情況下經(jīng)營者有權(quán)在國內(nèi)市場上自行提高價格等。另外，由于去掉了市場份額標(biāo)準(zhǔn)，因此使反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)調(diào)查協(xié)同行為的主體范圍擴(kuò)大，也使證據(jù)的問題更為集中和嚴(yán)肅，執(zhí)法上面臨更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。在無證據(jù)證明有溝通的情況下，一些市場主體跟隨提高價格，即使客觀上行為一致，也不能被認(rèn)定為實(shí)施了反壟斷法上的協(xié)同行為。主觀條件的客觀證明往往比客觀行為的主觀證明要困難得多。在上述標(biāo)準(zhǔn)并行的條件下，根據(jù)“木桶原理”，總體上會降低協(xié)同行為的認(rèn)定效率。事實(shí)上，“盡管公布了新的法律版本，但令人遺憾的是，調(diào)整的效果沒有明顯的改善”。[11]
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