[ 褚靜 ]——(2012-3-28) / 已閱20786次
通常情況下，財(cái)政法的調(diào)整對(duì)象既可以表述為一種財(cái)政行為，也可以表述為一種財(cái)政制度，還可以表述為一種財(cái)政關(guān)系。財(cái)政行為著眼于財(cái)政主體的動(dòng)態(tài)過程，財(cái)政制度著眼于財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)的外在環(huán)境，財(cái)政關(guān)系則著眼于財(cái)政現(xiàn)象的內(nèi)在聯(lián)系。動(dòng)態(tài)過程受制于外在環(huán)境，但也是外在環(huán)境的創(chuàng)造力量，而內(nèi)在聯(lián)系則是對(duì)動(dòng)態(tài)過程和外在環(huán)境更高層次的概括，其內(nèi)容更為豐富和兼容，因此，在表述財(cái)政法的調(diào)整對(duì)象時(shí)以財(cái)政關(guān)系為最優(yōu)。
在歷史上，由于人們對(duì)財(cái)政職能的理解不同，財(cái)政關(guān)系的范圍也隨著變化。自然經(jīng)濟(jì)條件下財(cái)政的主要職能是替君王籌集行政管理、國防安全與擴(kuò)張以及皇室開支的經(jīng)費(fèi)。自由競爭資本主義時(shí)期的財(cái)政也僅限于籌集收入滿足國家日常經(jīng)費(fèi)開支的需要，很少通過再分配的形式調(diào)節(jié)社會(huì)收入不公平，也不需要干預(yù)資源配置。
進(jìn)入壟斷資本主義時(shí)期以后，因?yàn)槭袌鍪ъ`所帶來的種種惡果集中爆發(fā)。為了應(yīng)對(duì)危機(jī)，財(cái)政的職能開始不斷擴(kuò)展。首先，財(cái)政應(yīng)當(dāng)在市場和國家之間有效配置資源，然后保證財(cái)政內(nèi)部資源的合理分配。如界定財(cái)政活動(dòng)范圍，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，安排財(cái)政投融資的規(guī)模、結(jié)構(gòu)，并通過稅收、補(bǔ)貼等方式，引導(dǎo)社會(huì)投資方向等。其次，財(cái)政開始通過自身活動(dòng)進(jìn)行社會(huì)范圍內(nèi)的收入再分配，以緩和兩極分化現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)社會(huì)分配的相對(duì)公平。如個(gè)人所得稅累進(jìn)征收，開征遺產(chǎn)稅、贈(zèng)與稅，實(shí)施社會(huì)保障等。最后，為解決市場自發(fā)運(yùn)行中所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)周期問題，“反周期”的財(cái)政政策開始實(shí)施，如在經(jīng)濟(jì)過熱中提高財(cái)政收入水平、壓縮財(cái)政支出，而在經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)則通過減稅等方式培育消費(fèi)和投資能力，同時(shí)加大財(cái)政支出以增加社會(huì)需求，以此刺激經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
在社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，財(cái)政的主要職能是進(jìn)行以國家為主體的、對(duì)包括生產(chǎn)資料和生活資料在內(nèi)的一切社會(huì)資源的分配。由于生產(chǎn)和生活都通過財(cái)政進(jìn)行控制，不會(huì)出現(xiàn)收入分配不公或生產(chǎn)周期波動(dòng)，因此財(cái)政資源配置職能也就將收入分配和經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)完全包容在內(nèi)。另外，由于財(cái)政活動(dòng)無所不包的稟性，財(cái)政與企業(yè)財(cái)務(wù)、財(cái)政與金融都呈現(xiàn)難舍難分的關(guān)系。如，國家從全民所有制企業(yè)和集體所有制企業(yè)中不僅可以取走企業(yè)擴(kuò)大再生產(chǎn)所需的積累，而且還包括折舊基金等維持簡單再生產(chǎn)的物質(zhì)資料，企業(yè)職工的工資標(biāo)準(zhǔn)和工資款的撥付也都是通過財(cái)政直接進(jìn)行的。這樣，企業(yè)財(cái)務(wù)的獨(dú)立性就會(huì)完全喪失，從而依附于國家財(cái)政。又如，銀行不能自主從事貸款業(yè)務(wù)，卻必須按照財(cái)政的意圖為相關(guān)項(xiàng)目提供建設(shè)資金，銀行存款成為財(cái)政建設(shè)資金的重要來源，銀行也被稱為“第二財(cái)政”。
跟計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期相比，中國在改革開放以后對(duì)財(cái)政職能的探索已經(jīng)出現(xiàn)了顯著的進(jìn)步。第一，國有企業(yè)和集體企業(yè)都被視為獨(dú)立經(jīng)營的商業(yè)主體，其財(cái)務(wù)關(guān)系與財(cái)政關(guān)系完全分開，財(cái)政只是在投資和利潤分配時(shí)才與企業(yè)發(fā)生聯(lián)系。第二，財(cái)政與金融的關(guān)系也已經(jīng)理順，財(cái)政可以通過經(jīng)濟(jì)杠桿引導(dǎo)銀行發(fā)放貸款，但是不能進(jìn)行強(qiáng)迫。財(cái)政關(guān)系的范圍至少將商業(yè)性貨幣資金關(guān)系排除在外。第三，在向市場經(jīng)濟(jì)推進(jìn)的過程中，由于收入分配兩極分化的現(xiàn)象日益明顯，財(cái)政的收入分配調(diào)節(jié)職能開始顯現(xiàn)，開征個(gè)人所得稅、實(shí)施社會(huì)保障等都是其中之例。第四，受市場失靈的影響，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展也開始出現(xiàn)周期性波動(dòng)。為保持經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定性，財(cái)政開始主動(dòng)尋找反周期的對(duì)策。如為了消除經(jīng)濟(jì)疲軟，我國近幾年一直實(shí)施積極的財(cái)政政策，其核心內(nèi)容就在于通過擴(kuò)大財(cái)政支出規(guī)模，刺激消費(fèi)，擴(kuò)大內(nèi)需，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
最值得一提的是，近年來，我國在財(cái)政改革實(shí)踐中開始接受公共財(cái)政的觀念，財(cái)政的活動(dòng)范圍及未來發(fā)展方向都據(jù)此作了大幅度調(diào)整。例如，對(duì)設(shè)計(jì)院、工程局等完全能夠進(jìn)入市場的單位，財(cái)政不再對(duì)其提供資金；對(duì)高等院校、文化藝術(shù)團(tuán)體等介于市場性和公共性之間的單位，財(cái)政不再全額承擔(dān)其費(fèi)用，差額部分由其通過收費(fèi)加以解決；對(duì)于社會(huì)保障等關(guān)系到人民生命健康權(quán)的領(lǐng)域則不斷增加投入，社會(huì)保障的范圍從城鎮(zhèn)下崗失業(yè)人員擴(kuò)展到最低生活保障線以下人員，現(xiàn)在又在逐漸向農(nóng)村推進(jìn)；在財(cái)政投資方面，對(duì)于競爭性產(chǎn)業(yè)，財(cái)政不再作重點(diǎn)投入，財(cái)政資金開始明顯地向基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、幼稚產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)傾斜。是否具有公共性以及公共性的大小已經(jīng)成為中國財(cái)政活動(dòng)范圍的一條準(zhǔn)則，公共財(cái)政已經(jīng)成為中國財(cái)政改革的一個(gè)基本目標(biāo)。
由此可見，作為財(cái)政法調(diào)整對(duì)象的財(cái)政關(guān)系歷史上并不是等同劃一的。受財(cái)政職能不斷變化的影響，財(cái)政關(guān)系的質(zhì)和量實(shí)際上都在隨之變化。從形式上看，財(cái)政關(guān)系一般包括財(cái)政收入關(guān)系、財(cái)政管理關(guān)系和財(cái)政支出關(guān)系三種，但每一種財(cái)政關(guān)系的內(nèi)容在不同的歷史時(shí)期都不一樣。因此，我們認(rèn)為，不能簡單地將財(cái)政關(guān)系界定為以財(cái)政為主體所發(fā)生的關(guān)系，從質(zhì)的屬性看，財(cái)政關(guān)系是一種具有公共性、必須通過國家籌集資金加以實(shí)現(xiàn)的社會(huì)關(guān)系。所謂公共性，是指某種物品（包括制度、服務(wù)）可以用來滿足人們的一般需要，但卻不能經(jīng)由市場交換而實(shí)現(xiàn)的特性。如果某類物品完全不能通過市場交換而獲得，必須由財(cái)政全額負(fù)擔(dān)，則可稱之為具有完全公共性。如果某類物品部分可以通過市場交換而獲得，財(cái)政只需負(fù)擔(dān)其差額，則可稱之為具有部分公共性。如果某類物品完全可以通過市場交換而獲得，不需要財(cái)政負(fù)擔(dān)，則可稱之為不具有公共性。即便財(cái)政已經(jīng)參與其中，也應(yīng)該激流勇退，終止這種財(cái)政關(guān)系。由此可知，公共性是判斷財(cái)政關(guān)系內(nèi)涵和外延的一條基本準(zhǔn)則。
湯旺河區(qū)人民法院 褚靜
