[ 周萬春 ]——(2013-3-21) / 已閱6762次
2011年3月10日，時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)吳邦國(guó)同志十一屆全國(guó)人大四次會(huì)議上莊重宣布：中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成。黨的十八大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)要進(jìn)一步完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系。作為中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的重要組成部分，我國(guó)行政法律體系建設(shè)也取得了巨大成就，形成了行政法律制度的基本框架，總體解決了有法可依的問題。但法律的生命在于實(shí)施，有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的問題顯得更為突出和緊迫，成為廣大人民群眾普遍關(guān)注和反應(yīng)強(qiáng)烈的問題。本文著重分析我國(guó)目前行政法律實(shí)施存在的問題及原因，并相應(yīng)提出對(duì)策和建議，以期對(duì)進(jìn)一步完善我國(guó)行政法律體系有所裨益。
一、我國(guó)行政法律體系建設(shè)所取得的成就
法律體系是指一國(guó)的全部現(xiàn)行法律規(guī)范，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)和原則，劃分為不同的法律部門而形成的內(nèi)部和諧一致，有機(jī)聯(lián)系的整體。當(dāng)代中國(guó)的法律體系由憲法及憲法相關(guān)法、民商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法、刑法、訴訟及非訴程序法共七個(gè)法律部分所構(gòu)成。改革開放以來，行政法律制度從無到有，逐步健全，適應(yīng)了快速發(fā)展的社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)步和政府法治建設(shè)需要，已經(jīng)成為我國(guó)新興的耀眼的朝氣蓬勃的部門法律。
《國(guó)務(wù)院組織法》、《地方各級(jí)人民政府組織法》和《公務(wù)員法》等法律出臺(tái)，表明我國(guó)行政組織和人員法律制度框架的確立；《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》、《國(guó)家賠償法》、《行政監(jiān)察法》、《行政復(fù)議法實(shí)施條例》等法律法規(guī)相繼出臺(tái)，標(biāo)志著我國(guó)行政監(jiān)督與救濟(jì)法律制度框架的建立；《行政處罰法》、《行政許可法》、《立法法》、《政府信息公開條例》、《行政強(qiáng)制法》等規(guī)范行政機(jī)關(guān)共同行政行為的綜合性法律法規(guī)以及大量規(guī)范行政機(jī)關(guān)某一管理領(lǐng)域行政行為的專門性法律法規(guī)也相繼頒布實(shí)施；《治安管理處罰法》、《道路交通安全法》等法律及配套行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章也相繼出臺(tái)。這種以法律為綱，法規(guī)、規(guī)章項(xiàng)配套的行政法律體系，表明我國(guó)行政法律體制度框架已基本形成，做到了行政管理有法可依。
二、我國(guó)行政法律實(shí)施中存在的問題及原因分析
在我國(guó)，大部分的法律都是由行政機(jī)關(guān)執(zhí)行，其中多數(shù)行政管理行為直接涉及相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)。只有行政機(jī)關(guān)等享有行政職權(quán)的機(jī)關(guān)全面正確地履行法律規(guī)定的各項(xiàng)職能，才能實(shí)現(xiàn)我國(guó)法治政府的建設(shè)目標(biāo)。近年來，依法行政工作被高度重視，依法行政建設(shè)取得了重要進(jìn)展。但法律實(shí)施難是中國(guó)法治建設(shè)長(zhǎng)期面臨的難題，行政領(lǐng)域內(nèi)存在的問題也比較突出。解決這些突出問題，需要更進(jìn)一步強(qiáng)化行政法律實(shí)施的效果。目前，行政法律實(shí)施主要有以下問題。
（一）法律規(guī)定本身需要進(jìn)一步完善
如《行政許可法》第13條，先前草案中所規(guī)定的“不得設(shè)定行政許可”的禁止性文句，被“可以不設(shè)行政許可”的的授權(quán)性語句所取代。雖然立法旨在通過該條文收縮行政許可權(quán)，但是“可以”一詞則同時(shí)意味著也可以設(shè)定行政許可。設(shè)與不設(shè)行政許可，成為了行政許可機(jī)關(guān)自由裁量的事項(xiàng)，這樣的條文本身使該條文的規(guī)范機(jī)制喪失殆盡。還有《行政訴訟法》關(guān)于行政訴訟受案范圍的規(guī)定，雖然經(jīng)過最高院若干司法解釋的擴(kuò)充，受案范圍有所擴(kuò)大，但就總體規(guī)定而言，受案范圍仍然太窄，特別是關(guān)于抽象行政行為被排除在行政受案范圍之外等弊端，無法滿足當(dāng)下社會(huì)相對(duì)人日益高漲訴權(quán)的要求。
�。ǘ┓傻牟僮餍圆粡�(qiáng)
受“立法宜粗不宜細(xì)”的主導(dǎo)思想影響，我國(guó)許多法律規(guī)定過于原則抽象，缺乏可操作性。有些立法調(diào)研、論證、利益協(xié)調(diào)等準(zhǔn)備不足，導(dǎo)致實(shí)施中難以到位或操作困難。以法律責(zé)任為例，責(zé)任是充分保障權(quán)利的基礎(chǔ)，違法不究必然導(dǎo)致有法不依�！缎姓幜P法》第55-59條規(guī)定了給予行政處分的責(zé)任形式，但沒有規(guī)定給予何種形式的行政處分，如何給予行政處分，既體現(xiàn)不出法律的明確性，也導(dǎo)致了行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)過大。這樣的立法模式在我國(guó)行政法律規(guī)定中占很大比例，導(dǎo)致法律的操作性不強(qiáng)，從而進(jìn)一步影響了法律的實(shí)施效果。
（三）配套法律法規(guī)不健全
行政法律的實(shí)施需要配套法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和部門規(guī)章、地方規(guī)章的完善，如果配套法規(guī)不健全，法律較為原則的規(guī)定難以實(shí)施。《行政許可法》、《行政處罰法》等法律，大都是只作出規(guī)范性、原則性的要求，不可能對(duì)每一個(gè)內(nèi)容都作出詳盡操作性的規(guī)定。由于配套法律制度不健全，導(dǎo)致實(shí)施過程中存在各種問題。例如，2010年《國(guó)家賠償法》修訂中在35條確立了精神損害賠償制度，《國(guó)家賠償費(fèi)用管理?xiàng)l例》、《人民檢察院國(guó)家賠償工作規(guī)定》雖對(duì)國(guó)家賠償制度作了進(jìn)一步的規(guī)定，但在精神損害撫慰金的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)算方法、追償制度等方面未作規(guī)定，配套法律的缺失致使國(guó)家精神損害賠償案件在適用中面臨諸多困境，導(dǎo)致精神損害國(guó)家賠償實(shí)施的無序和艱難。
�。ㄋ模┬姓毴藛T法律觀念與意識(shí)淡薄
法律思維是指人們對(duì)于法律的認(rèn)識(shí)態(tài)度，從法律的立場(chǎng)出發(fā)思考和認(rèn)識(shí)社會(huì)的方式，運(yùn)用法律解決問題的具體方法，是受法律意識(shí)和法律技術(shù)影響的一種認(rèn)識(shí)社會(huì)現(xiàn)象的思維方法。造成法律實(shí)施不盡如人意的原因較多，其中公職人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的憲法意識(shí)和法治觀念淡薄、長(zhǎng)官意志濃厚、官本位風(fēng)氣盛行是一個(gè)深層次的原因。部分公職人員有的習(xí)慣人治，認(rèn)為法治無用；有的認(rèn)為法律只是一種工具，是否運(yùn)用法律取決于是否有必要和有利；有的將法律主要用于對(duì)人而不是對(duì)己，主要用于治老百姓而不是治權(quán)治官。
�。ㄎ澹┬姓鄬�(duì)人的法律意識(shí)較為薄弱
隨著行政法治進(jìn)程的不斷推進(jìn)，相對(duì)人的法律意識(shí)有了很大提高，群眾監(jiān)督行政執(zhí)法，行政復(fù)議、行政訴訟、行政賠償案件數(shù)量也逐年上升。但整體來看，行政相對(duì)人通過法律救濟(jì)權(quán)益的意識(shí)還相對(duì)薄弱，在合法利益受到不法行為侵害后，由于法律知識(shí)欠缺、迷信信訪制度、害怕遭到行政機(jī)關(guān)報(bào)復(fù)等原因，不知道、不愿意、不敢通過行政復(fù)議、行政訴訟、行政賠償?shù)确绞骄葷?jì)自己的合法權(quán)益，進(jìn)而影響了行政救濟(jì)法律的實(shí)施。
三、完善我國(guó)行政法律實(shí)施的對(duì)策
我國(guó)處于社會(huì)轉(zhuǎn)型矛盾凸顯期，社會(huì)管理創(chuàng)新和社會(huì)矛盾化解成為我國(guó)當(dāng)前面臨的重要任務(wù)，行政法律的責(zé)任更重，法律實(shí)施的任務(wù)還相對(duì)艱巨。
�。ㄒ唬├^續(xù)完善行政立法，提高立法質(zhì)量、完善配套法律制度
社會(huì)主義行政法律體系的形成是社會(huì)主義法治建設(shè)的產(chǎn)物。行政立法雖然取得了巨大成就，建立起了行政法律體系的基本框架，但是《行政征收法》、《行政補(bǔ)償法》、《行政程序法》等法律還尚未出臺(tái)。在新的歷史起點(diǎn)上，完善中國(guó)特色社會(huì)主義行政法律體系難度更大，任務(wù)更艱巨，我國(guó)的行政立法工作應(yīng)當(dāng)從數(shù)量型立法向質(zhì)量型立法轉(zhuǎn)變。我們要進(jìn)一步提高立法的質(zhì)量，注重科學(xué)立法與民主立法，注重法制的統(tǒng)一。進(jìn)一步完善立法聽證制度和專家論證制度，擴(kuò)大民眾參與范圍和深度，科學(xué)界定立法理念，深入研究影響行政立法實(shí)施的機(jī)制性障礙，深化行政管理體制的改革，規(guī)范完善規(guī)范性文件的軟法效應(yīng)，使行政立法能夠在現(xiàn)實(shí)中真正發(fā)揮法治功能。配套法律制度的完善也是提高法律實(shí)施的具體依據(jù)。我們應(yīng)該進(jìn)一步完善行政處罰法和許可法的監(jiān)督制度和責(zé)任追究制度，完善信息公開配套法律制度，完善國(guó)家賠償法的精神損害賠償?shù)确膳涮字贫�，使法律的�?guī)定得到詳盡的落實(shí)；規(guī)范行政自由裁量權(quán)，防止權(quán)力濫用和腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生，提高行政法律實(shí)施的效果。
�。ǘ┨岣咝姓䦂�(zhí)法能力建設(shè)，不斷提高隊(duì)伍素質(zhì)
徒法不足以自行，行政法律能否真正實(shí)現(xiàn)其價(jià)值，取決于公眾認(rèn)知度和社會(huì)環(huán)境，更取決于執(zhí)法人員的法律適用的效果。法律適用的過程，就是執(zhí)法人員運(yùn)用法律知識(shí)和業(yè)務(wù)知識(shí)，通過思維活動(dòng)與理性判斷，把法律規(guī)定正確適用于執(zhí)法活動(dòng)的過程。因此，合格的執(zhí)法人員是保障法律正確實(shí)施的前提，高素質(zhì)的工作人員是增強(qiáng)行政法律實(shí)施的關(guān)鍵。我們要高度重視培養(yǎng)執(zhí)法人員堅(jiān)定的理想信念；加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍科學(xué)化和規(guī)范化管理，探索完善行政執(zhí)法人員管理制度；加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法的實(shí)效，加強(qiáng)干部能力建設(shè)；加強(qiáng)執(zhí)法人員培訓(xùn)，提高執(zhí)法能力和水平；推進(jìn)工作作風(fēng)和廉政建設(shè)，建立健全反腐倡廉長(zhǎng)效機(jī)制，不斷提高執(zhí)法隊(duì)伍的公信力；加強(qiáng)文化建設(shè)，營(yíng)造健康向上、特色鮮明的行政執(zhí)法文化氛圍；提高執(zhí)法人員的職業(yè)神圣感；重視基層執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)和基層能力建設(shè)。
�。ㄈ┡嘤罕姺梢庾R(shí)和素養(yǎng)，形成學(xué)法守法用法的社會(huì)氛圍
行政機(jī)關(guān)通過公正、高效、廉潔的工作機(jī)制，及時(shí)、有效地實(shí)施行政管理，人民群眾的配合也必不可少。我們應(yīng)該充分發(fā)揮法治宣傳和教育職能，培育群眾的法律意識(shí)和法治素養(yǎng)，培養(yǎng)全體公民自覺守法的行為意識(shí)，形成自覺學(xué)法守法用法的社會(huì)氛圍；教育廣大群眾依法表達(dá)訴求，學(xué)會(huì)運(yùn)用法律手段解決矛盾糾紛，監(jiān)督行政執(zhí)法，不迷信人治，用法律武器維護(hù)自身合法權(quán)益。
�。ㄋ模⿵�(qiáng)化責(zé)任追究，完善監(jiān)督機(jī)制
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