[ 王克先 ]——(2013-5-20) / 已閱62557次
所謂法律另有規(guī)定的除外，如《治安管理處罰法》第二十二條規(guī)定，違反治安管理行為在六個(gè)月內(nèi)沒有被公安機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)的，不再處罰�！抖愂照魇展芾矸ā返诎耸鶙l規(guī)定，違反稅收法律、行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的行為，在五年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。
一般來說，追究時(shí)效的起算是簡單的，但是涉及到違法行為有“連續(xù)或繼續(xù)狀態(tài)”的時(shí)候，則需要特別考量。行政法理論對于違法行為的連續(xù)或繼續(xù)狀態(tài)并沒有象刑法理論那樣有深入的研究，在實(shí)踐中也有爭議。
2、違法行為有連續(xù)狀態(tài)。
所謂違法行為有連續(xù)狀態(tài)，是指當(dāng)事人基于同一或概括的故意在一定時(shí)間內(nèi)連續(xù)數(shù)次實(shí)施同一種性質(zhì)完全相同的違法行為。特點(diǎn)主要是數(shù)個(gè)行為。
國務(wù)院法制辦公室對湖北省人民政府法制辦公室《關(guān)于如何確認(rèn)違法行為連續(xù)或繼續(xù)狀態(tài)的請示》的復(fù)函（國法函[2005]442號）中答復(fù)：《中華人民共和國行政處罰法》第二十九條中規(guī)定的違法行為的連續(xù)狀態(tài)，是指當(dāng)事人基于同一個(gè)違法故意，連續(xù)實(shí)施數(shù)個(gè)獨(dú)立的行政違法行為，并觸犯同一個(gè)行政處罰規(guī)定的情形。
這是一個(gè)對違法行為連續(xù)狀態(tài)的權(quán)威解釋。但該復(fù)函未對請示要求解釋的繼續(xù)狀態(tài)作出解釋。
3、違法行為有繼續(xù)狀態(tài)。
所謂違法行為有繼續(xù)狀態(tài)，指違法行為實(shí)行后，其行為與違法狀態(tài)在時(shí)間上仍處于延續(xù)之中的違法行為。繼續(xù)狀態(tài)特點(diǎn)在于只有一個(gè)違法行為，而該違法行為的狀態(tài)持續(xù)存在。這種情況大多發(fā)生在非法占用土地、違章建筑、公司違法登記等違法行為中。
對于違法行為有繼續(xù)狀態(tài)時(shí)什么叫違法行為終了之日是有爭議的，有人認(rèn)為，違法行為終了之日是指違法行為實(shí)施之日，而不是違法狀態(tài)終了之日，如違法建筑行為，違法建筑一經(jīng)建成，違法行為就告成立，違法建筑的存在是違法建筑行為導(dǎo)致的違法狀態(tài)的繼續(xù)而不是違法建筑這一行為的繼續(xù)，其追訴時(shí)效應(yīng)從違法建筑建成之日計(jì)算。
2011年12月29日住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部以《關(guān)于違反規(guī)劃許可、工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、設(shè)計(jì)違法行為追訴時(shí)效有關(guān)問題的請示》（建法函[2011]316號）專門向全國人大常委會法制工作委員會作了請示：近日，地方在執(zhí)法實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，部份建設(shè)項(xiàng)目違反規(guī)劃許可、工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)責(zé)任單位的違法行為在2年后才被發(fā)現(xiàn)。地方在查處時(shí)大致有兩種意見：一是認(rèn)為依照《行政處罰法》第二十九條第一款，發(fā)現(xiàn)相關(guān)責(zé)任單位實(shí)施違法行為時(shí)超過2年，不應(yīng)再追究其違法責(zé)任；二是認(rèn)為違反規(guī)劃許可、工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行建設(shè)、設(shè)計(jì)、施工，其行為有繼續(xù)狀態(tài)，應(yīng)當(dāng)自糾正違法行為之日起計(jì)算行政處罰追訴時(shí)效。我部認(rèn)同第二種意見，違反規(guī)劃許可、工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行建設(shè)、設(shè)計(jì)、施工，因其帶來的建設(shè)工程質(zhì)量安全隱患和違反城鄉(xiāng)規(guī)劃的事實(shí)始終存在，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其行為有繼續(xù)狀態(tài)，根據(jù)《行政處罰法》第二十九條的規(guī)定，行政處罰追訴時(shí)效應(yīng)當(dāng)自行為終了之日起計(jì)算。
2012年2月13日,全國人大常委會法制工作委員會以《對關(guān)于違反規(guī)劃許可、工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、設(shè)計(jì)違法行為追訴時(shí)效有關(guān)問題的意見》（法工辦發(fā)[2012]20號）作了答復(fù)：你部送來的《關(guān)于違反規(guī)劃許可、工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、設(shè)計(jì)違法行為追訴時(shí)效有關(guān)問題的請示》（建法函[2011]316號）收悉。經(jīng)研究，同意你部意見。
也即，違法建設(shè)行為因其帶來的建設(shè)工程質(zhì)量安全隱患和違反城鄉(xiāng)規(guī)劃的事實(shí)始終存在，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其行為有繼續(xù)狀態(tài)，行政處罰時(shí)效應(yīng)當(dāng)自行為終了之日起計(jì)算，即在違法事實(shí)存續(xù)期間和糾正違法行為之日起二年內(nèi)發(fā)現(xiàn)的，應(yīng)當(dāng)對違法行為進(jìn)行處罰。
三、強(qiáng)制拆除違法建筑的程序
行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制拆除違法建筑是一種典型的行政強(qiáng)制執(zhí)行行為�！缎姓䦶�(qiáng)制法》對強(qiáng)制拆除違法建筑的程序作了嚴(yán)格規(guī)定�！缎姓䦶�(qiáng)制法》明確了強(qiáng)制拆除的基本步驟，對杜絕野蠻強(qiáng)制拆除、暴力強(qiáng)制拆除，對維護(hù)社會穩(wěn)定和社會和諧意義重大。
強(qiáng)制拆除違法建筑物等作為行政強(qiáng)制執(zhí)行的一種，應(yīng)當(dāng)遵守《行政強(qiáng)制法》行政強(qiáng)制執(zhí)行的一般程序，還應(yīng)遵守《行政強(qiáng)制法》強(qiáng)制拆除違法建筑的特殊程序。
根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《行政強(qiáng)制法》，結(jié)合《浙江省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》的規(guī)定，在我省拆除違法建筑應(yīng)按如下程序進(jìn)行：
（一）調(diào)查取證
1、制作當(dāng)事人詢問筆錄，證人詢問筆錄等。
查明建設(shè)涉案建筑的當(dāng)事人。當(dāng)事人及其家庭的基本情況。涉案建筑座落地點(diǎn)，面積，結(jié)構(gòu)，建設(shè)時(shí)間，用途等。
2、制作現(xiàn)場勘驗(yàn)筆錄及影象資料。
涉案建筑座落地點(diǎn)，面積，結(jié)構(gòu)，等。
3、調(diào)取規(guī)劃許可資料。
涉案建筑有無經(jīng)過規(guī)劃許可，許可情況，等。有無規(guī)劃不能僅憑當(dāng)事人所說，即使當(dāng)事人承認(rèn)沒有經(jīng)過規(guī)劃也應(yīng)經(jīng)過查證。
4、調(diào)取其他檔案資料。
（二）認(rèn)定是否違法建筑
調(diào)查取證工作完成后，根據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)，對涉案建筑作出是否屬于違法建筑的認(rèn)定。
（三）責(zé)令停止建設(shè)、責(zé)令限期拆除等
屬于違法建筑的，由城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責(zé)令停止建設(shè)；尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實(shí)施的影響的，限期改正，處建設(shè)工程造價(jià)百分之五以上百分之十以下的罰款；無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實(shí)物或者違法收入，并處建設(shè)工程造價(jià)百分之五以上百分之十以下的罰款。
決定限期拆除的，由城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門作出《責(zé)令限期拆除違法建筑決定書》。
在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)的違法建筑，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府責(zé)令停止建設(shè)、限期改正；逾期不改正的，可以拆除，占用鄉(xiāng)村公共設(shè)施用地、公益事業(yè)用地等情節(jié)嚴(yán)重的，應(yīng)當(dāng)予以拆除。
逾期不改正，決定限期拆除的，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府作出《責(zé)令限期拆除違法建筑決定書》。
制作《責(zé)令限期拆除違法建筑決定書》應(yīng)注意的事項(xiàng)：
1、應(yīng)作出事先告知書，告知當(dāng)事人相關(guān)的事實(shí)、理由和依據(jù)以及所享有的陳述、申辯權(quán)利及期限。
2、當(dāng)事人在事先告知書規(guī)定的期限內(nèi)提出陳述、申辯的，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)聽取其意見，并做好記錄。當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由成立的，應(yīng)當(dāng)予以采納。
3、當(dāng)事人未在規(guī)定期限內(nèi)提出陳述、申辯，或者當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由不成立的，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)作出責(zé)令限期拆除的書面決定并告知當(dāng)事人救濟(jì)途徑。
城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府作出限期拆除決定后，當(dāng)事人有權(quán)在法定期限內(nèi)申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。
（四）責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆除
城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門作出責(zé)令限期拆除的決定后，當(dāng)事人逾期不拆除的，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應(yīng)當(dāng)自逾期之日起十五日內(nèi)向本級城市、縣人民政府報(bào)告。城市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)自收到報(bào)告之日起六十日內(nèi)書面責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆除。
城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門只是作出責(zé)令停止建設(shè)、限期拆除等行政決定的主體，而對于強(qiáng)制拆除活動，須由縣級以上地方人民政府責(zé)成有關(guān)部門組織實(shí)施。此處的有關(guān)部門實(shí)踐中有各種情形，如城市管理行政執(zhí)法局、綜合執(zhí)法局、建設(shè)局執(zhí)法大隊(duì)乃至公安部門參與共同組織實(shí)施。
對違反鄉(xiāng)村規(guī)劃的違法建筑，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府是直接實(shí)施強(qiáng)制拆除的主體，無需上級部門責(zé)成。
（五）強(qiáng)制拆除
對違法建筑需要強(qiáng)制拆除的，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府應(yīng)予以公告，限期當(dāng)事人自行拆除，并告知救濟(jì)途徑。
如果當(dāng)事人能夠在期限內(nèi)自行拆除，則不實(shí)施強(qiáng)制拆除。
當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不拆除的，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府可以依法強(qiáng)制拆除。也就是說，如果當(dāng)事人在法定期限內(nèi)申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府不得強(qiáng)制拆除，這項(xiàng)規(guī)定突破了行政執(zhí)法中復(fù)議或者訴訟不停止執(zhí)行的原則，更加有利于對當(dāng)事人合法權(quán)益的保護(hù)。
城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府作出強(qiáng)制拆除決定前，應(yīng)當(dāng)事先書面催告當(dāng)事人履行義務(wù)，當(dāng)事人收到催告書后有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。經(jīng)催告，當(dāng)事人逾期仍不履行限期拆除違法建筑決定，且無正當(dāng)理由的，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府可以作出強(qiáng)制拆除決定。強(qiáng)制執(zhí)行決定應(yīng)當(dāng)以書面形式作出。
需要注意的是，公告程序不能代替催告程序。公告是廣而告之，向社會公開相關(guān)信息，其優(yōu)點(diǎn)是公開性，以期社會輿論對當(dāng)事人帶來強(qiáng)大的壓力，缺點(diǎn)是公告期滿后即推定當(dāng)事人知道，但由于種種原因當(dāng)事人不一定真正知道，有可能影響其及時(shí)行使權(quán)利。因此在強(qiáng)制拆除中，應(yīng)對當(dāng)事人逐個(gè)催告。
由于法律規(guī)定太原則，各地做法不一，但這一階段有三點(diǎn)必須把握：一是要進(jìn)行公告限期拆除；二是只有當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或提起訴訟又不拆除時(shí)才能實(shí)施強(qiáng)制拆除；三是作出強(qiáng)制拆除決定前，應(yīng)當(dāng)事先書面催告當(dāng)事人履行義務(wù)。
當(dāng)事人如果認(rèn)為強(qiáng)制拆除行為侵犯了其合法權(quán)益，對強(qiáng)制拆除行為本身的合法性也可以提出質(zhì)疑，可以請求國家賠償或提起行政訴訟或提起行政賠償訴訟。
（六）無法確定違建人的違法建筑的拆除
對無法確定違建人的違法建設(shè)，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應(yīng)當(dāng)在報(bào)紙等公共媒體和違法建筑現(xiàn)場予以公告，告知違建人依法接受處理，公告期限不少于三十日。公告期限屆滿仍無法確定違建人的，城市、縣人民政府可以責(zé)成有關(guān)部門予以拆除或者沒收。不及時(shí)拆除影響安全、交通等的違法建設(shè)，可以在向公證機(jī)關(guān)辦理證據(jù)保全手續(xù)后直接予以拆除。
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