[ 呂國(guó)華 ]——(2013-9-3) / 已閱5481次
幾十年來(lái)，十幾年來(lái)，幾年來(lái)，不動(dòng)產(chǎn)征收在加速進(jìn)行著，越來(lái)越多的人離開(kāi)了賴以生存的家園。有的在城市的另一個(gè)角落安營(yíng)扎寨；有的攜妻帶子，從此漂泊他鄉(xiāng)；有的走上了上訪的漫漫長(zhǎng)途，一次次被遣返故地，又一次次義無(wú)反顧地踏上北上之路；還有從房頂上跌落的，被推土機(jī)碾過(guò)的，點(diǎn)火自焚的，一個(gè)個(gè)遍體鱗傷，甚至從此陰陽(yáng)兩隔；有的工業(yè)園區(qū)和開(kāi)發(fā)區(qū)圈地種草，荒蕪多年，居民小區(qū)成了無(wú)人居住的鬼屋，城市新區(qū)成為空城。房屋征收和土地征收的確給中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作出了貢獻(xiàn)，提高了中國(guó)的城市化率，但也讓中國(guó)經(jīng)濟(jì)背上了沉重的負(fù)擔(dān)，泡沫蔓延，甚至積重難返。房屋征收和土地征收讓很多人從此生活得更幸福，也讓很多人生活得更凄苦，更悲慘甚至更沒(méi)有尊嚴(yán)。征收改變了無(wú)數(shù)人的命運(yùn)，有的向好，有的向壞，有歡笑，也有慟哭。作為一個(gè)長(zhǎng)期從事不動(dòng)產(chǎn)征收領(lǐng)域法律服務(wù)工作的法律人，對(duì)此情此景，更是歷歷在目，感同身受。當(dāng)代中國(guó)，征收亂象頻出，究其原因，既有征收制度有待完善的表面因素，也有法治尚未到來(lái)的深層次原因，更有盤根錯(cuò)節(jié)的歷史和社會(huì)因素。
借不動(dòng)產(chǎn)征收亂象看中國(guó)法治之路。不動(dòng)產(chǎn)征收的三個(gè)主要環(huán)節(jié)即為什么要征收、誰(shuí)來(lái)征收和如何征收，均缺乏法治的制約，導(dǎo)致不動(dòng)產(chǎn)征收亂象頻出。
為什么要征收我們的房子和土地，我們或者世代居住在這里，或者剛剛買了商品房準(zhǔn)備在此安居樂(lè)業(yè)，突然有一天被告知這里要拆了或者一大早醒來(lái)發(fā)現(xiàn)墻壁上寫(xiě)著一個(gè)被圈起來(lái)的“拆”。地方政府在這個(gè)時(shí)候會(huì)異口同聲地說(shuō)，是為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，為了改善城市環(huán)境，為了提升居民生活質(zhì)量，總之，為了法律上規(guī)定的公共利益。幾乎沒(méi)有哪個(gè)地方政府說(shuō)，是為了開(kāi)發(fā)商賺錢，為了增加政府財(cái)政收入，為了中飽官員私囊的。在為什么征收這個(gè)環(huán)節(jié)上，中國(guó)的立法機(jī)關(guān)長(zhǎng)期以來(lái)保持緘默，甚至懶得對(duì)自己制定的法律條文上的公共利益這個(gè)概念作出任何解釋。他們一方面抱怨層出不窮的訪民擾亂了社會(huì)秩序，忙于出臺(tái)一部又一部管控社會(huì)秩序的法律；另一方面對(duì)各級(jí)政府制造的征收亂象的深層次原因不理不睬，甚至有縱容之嫌，對(duì)規(guī)范集體土地征收的土地管理法修改草案遲遲未審查通過(guò)就是再好不過(guò)的例證。當(dāng)北大五學(xué)者和北京的呂國(guó)華律師上書(shū)全國(guó)人大常委會(huì)，要求審查《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》并撤銷之時(shí)，全國(guó)人大常委會(huì)保持緘默，給了國(guó)務(wù)院自行廢止該條例并出臺(tái)新條例的機(jī)會(huì)。國(guó)務(wù)院借著出臺(tái)新條例的機(jī)會(huì)，不但無(wú)視立法法的規(guī)定，無(wú)視征收非國(guó)有財(cái)產(chǎn)必須由法律規(guī)定的條文，而且越粗代庖，解釋了全國(guó)人大常委會(huì)長(zhǎng)期以來(lái)應(yīng)當(dāng)解釋而沒(méi)有解釋的公共利益這個(gè)法律概念，為其劃定了內(nèi)涵和外延。遺憾的是，中央政府對(duì)公共利益的規(guī)定過(guò)于寬泛，給那些有著政績(jī)和財(cái)政沖動(dòng)的地方政府留下了隨意發(fā)揮的空間。只要是政府參與的開(kāi)發(fā)，都是為了公共利益；只要是政府啟動(dòng)的項(xiàng)目，都是為了公共利益。被征收人在這個(gè)環(huán)節(jié)幾乎沒(méi)有任何權(quán)利，他們沒(méi)有機(jī)會(huì)，也沒(méi)有舞臺(tái)在是否屬于公共利益的問(wèn)題上與政府博弈。當(dāng)政府下了征收決定、補(bǔ)償決定之后，他們才得以在法庭上就征收是否為了公共利益發(fā)表自己的意見(jiàn)。而這個(gè)時(shí)候，往往木已成舟，絕大部分人在政府規(guī)定的時(shí)間內(nèi)基于這樣那樣的原因已經(jīng)搬遷了，只有極少數(shù)人可能走上訴訟之路。這個(gè)時(shí)候，行政對(duì)司法的干預(yù)這個(gè)長(zhǎng)期以來(lái)的弊端往往暴露無(wú)遺。絕大多數(shù)司法機(jī)關(guān)會(huì)選擇為政府的征收決定背書(shū)，以判決的形式支持政府的征收決定，以判決的形式認(rèn)定征收項(xiàng)目是為了公共利益。即使政府作出的決定明顯違法，司法機(jī)關(guān)也會(huì)以撤銷政府決定會(huì)造成更大損失從而危害公共利益這樣的說(shuō)辭，駁回維權(quán)者的訴訟請(qǐng)求；或者簡(jiǎn)單確認(rèn)被訴行為違法責(zé)令其采取補(bǔ)救措施而已，無(wú)視維權(quán)者利益遭受的種種傷害。此時(shí)，深受征收之害的被征收人，在被行政機(jī)關(guān)“欺凌”之后，又被司法機(jī)關(guān)“耍弄”一回，往往得出“官官相護(hù)”的結(jié)論。但在皇權(quán)主義思想和對(duì)中央領(lǐng)導(dǎo)充滿期待的雙重影響下，一部分人還是毅然決然地走上了上訪的漫漫長(zhǎng)途。我們的房子被征收，我們的土地被征收，我們表達(dá)意見(jiàn)的權(quán)利也被征收了嗎？判斷一個(gè)項(xiàng)目是否屬于公共利益，應(yīng)當(dāng)從多個(gè)方面綜合考慮，專業(yè)化很強(qiáng)，工作量很大，內(nèi)容也很龐雜，交給司法機(jī)關(guān)去判斷，不但讓司法機(jī)關(guān)承受不可承受之累，而且嚴(yán)重浪費(fèi)司法資源，事倍功半，勞民傷財(cái)。那么，誰(shuí)能承擔(dān)這項(xiàng)工作呢，立法機(jī)關(guān)內(nèi)部成立一個(gè)專門的審查委員會(huì)是再合適不過(guò)了。
誰(shuí)來(lái)征收我們的房子和土地？是政府嗎？既然是政府，為什么勸我們搬遷的或者是描龍繡鳳的無(wú)業(yè)青年，或者是開(kāi)發(fā)商，或者是居委會(huì)、村委會(huì)的干部，或者是我們的親戚、朋友甚至子女？很多征收項(xiàng)目到了尾聲，被征收人一不知道誰(shuí)是征收人，二不知道應(yīng)該和誰(shuí)簽訂協(xié)議，三不知道應(yīng)該找誰(shuí)要補(bǔ)償。征收亂象的亂源之一在于其間有著太多盤根錯(cuò)節(jié)、錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系。政府為了完成征收工作，提高工作效率，往往開(kāi)動(dòng)龐大的政府機(jī)器，法律、經(jīng)濟(jì)、行政和其他手段并用，無(wú)所不用其極。于是，有了“拆錯(cuò)了”，有了“株連拆遷”；于是，一家拆遷，百家動(dòng)員，一家不拆，親友皆亂；于是，描龍繡鳳的來(lái)了，開(kāi)發(fā)商來(lái)了，社區(qū)干部來(lái)了，甚至八竿子打不著的警察也來(lái)湊熱鬧了；于是，有了“別說(shuō)強(qiáng)遷，強(qiáng)奸你也得配合”的不寒而栗的恫嚇，有了“替黨說(shuō)話，還是替百姓說(shuō)話”的歇底斯里的詰問(wèn)，有了“在英國(guó)，你說(shuō)不拆，就不拆了，在美國(guó)也是，在中國(guó)，你說(shuō)不拆，非得拆，這就是為什么我們共產(chǎn)黨在全世界牛逼”的瘋狂宣泄；于是，有的門口被潑糞拉屎，有的從睡夢(mèng)中驚醒被拖拉至山野，有的被砍斷手腳，有的被脫衣扒褲當(dāng)眾羞辱，甚至有的多次被政法委書(shū)記以做搬遷工作的名義性騷擾。征收本來(lái)是個(gè)簡(jiǎn)單的法律關(guān)系，過(guò)程卻被搞復(fù)雜了。于是，民怨沸騰，不動(dòng)產(chǎn)征收領(lǐng)域的訪民占了中國(guó)訪民的絕大多數(shù)。群眾要求政府尊重自己財(cái)產(chǎn)權(quán)利的時(shí)候，不但財(cái)產(chǎn)權(quán)利未得到保障，居住的權(quán)利，生活的權(quán)利甚至生存的權(quán)利和尊嚴(yán)也被剝奪了。所謂官逼民反，那些歷次違法征收的始作俑者，干的正是逼迫老百姓揭竿而起的事情。如果哪一天共和國(guó)大廈坍塌了，那些違法的官員就是功不可沒(méi)的螻蟻蛀蟲(chóng)。政府征收老百姓的房子，各個(gè)部門應(yīng)當(dāng)依法行政，各司其責(zé)，身體力行，而不是任意把政府承擔(dān)的工作交給其他組織或者個(gè)人。否則，征收效率可能提高了，政府形象卻毀于一旦，這個(gè)代價(jià)過(guò)于高昂，涉及到民心向背，涉及到生死存亡。其實(shí)，政府要搞好征收工作很簡(jiǎn)單，干好該干的，別干不該干的。
如何征收我們的房子？在政府決定征收甚至補(bǔ)償?shù)臅r(shí)候，誰(shuí)來(lái)保障我們參與和表達(dá)的權(quán)利？當(dāng)政府侵害我們合法權(quán)益的時(shí)候，我們反制的力量為何總是如此微弱，我們反制的方法為何總是如此缺乏？為什么我們堅(jiān)信法律，法律卻屢屢傷害我們？為什么我們篤信政府，政府卻屢屢侵害我們？表面上，在法規(guī)層面上對(duì)公共利益的界定縮小了地方政府胡作非為的空間；實(shí)際上，為其肆意發(fā)揮披上了冠冕堂皇的外衣。表面上，征收補(bǔ)償方案張貼出來(lái)，征求意見(jiàn)時(shí)間不得少于30日，似乎很規(guī)范；實(shí)際上，征求了多少意見(jiàn)，意見(jiàn)的內(nèi)容是什么，有多少反對(duì)意見(jiàn)，有多少支持意見(jiàn)，采納了哪些，駁回了哪些，采納或者駁回的理由是什么，我們一概不知。表面上，我們可以通過(guò)聽(tīng)證的形式發(fā)表意見(jiàn)；實(shí)際上，意見(jiàn)能否被采納，根本不取決于我們。表面上，征收我們的房子，按照市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)償，似乎公平合理；實(shí)際上，什么是市場(chǎng)價(jià)？在一個(gè)評(píng)估公司依附政府生存的社會(huì)，哪個(gè)評(píng)估公司敢冒著被吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照的風(fēng)險(xiǎn)幫助我們按照市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行評(píng)估呢？表面上，我們有討價(jià)還價(jià)的權(quán)利；實(shí)際上，我們搬遷得遲緩一些，就往往被認(rèn)為是刁民，是釘子戶，必欲除之而后快！表面上，征收條例取代拆遷條例，似乎是一種進(jìn)步；實(shí)際上，改造的程序更簡(jiǎn)單了，裁決程序被補(bǔ)償決定取代，一個(gè)整體上還算不錯(cuò)的準(zhǔn)司法程序從此消失了，取而代之的是簡(jiǎn)單的行政補(bǔ)償決定，最可怕的是，中國(guó)至今沒(méi)有一部統(tǒng)一的行政程序法，這意味著，政府作出補(bǔ)償決定不受任何法律程序制約，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗，難道不是嗎？表面上，我們有復(fù)議和訴訟的權(quán)利；實(shí)際上，中國(guó)的復(fù)議程序和司法現(xiàn)狀往往讓我們?cè)俅问艿絺Α１砻嫔�，我們可以依法向各�?jí)機(jī)關(guān)檢舉、揭發(fā)；實(shí)際上，一旦走上信訪之路往往被精神病或者被圍追堵截或者被遣返故里，見(jiàn)到總理并得到關(guān)照的機(jī)率微乎其微。說(shuō)到這里，不難發(fā)現(xiàn)，征收的太多細(xì)節(jié)，需要引入法治的理念。征收條例規(guī)定了決策民主、程序正當(dāng)，結(jié)果公開(kāi)三個(gè)原則。遺憾的是，決策如何民主，程序如何正當(dāng)，結(jié)果如何公開(kāi)，我們從征收條例三十五條的規(guī)定中，不但沒(méi)有找到答案，反而感受到了失望，還有法律人的失落。
中國(guó)的法治之路還很遙遠(yuǎn)，不是嗎？即使在這小小的不動(dòng)產(chǎn)征收領(lǐng)域，引入法治的理念并力行之，也需要排除重重阻力，需要極大的政治勇氣，需要極強(qiáng)的耐心和智慧，不是嗎？放眼望去，仍是一片沙漠，然而，也正是這一望無(wú)際的沙漠，帶給未來(lái)中國(guó)無(wú)限的潛力。我們不但不應(yīng)從沙漠中嗅出死亡的氣息，相反，我們應(yīng)當(dāng)有所預(yù)見(jiàn)，從荒蕪沉寂中感受到那姍姍來(lái)遲的生機(jī)和活力。希望就在我們這里，在我們這一代人手中。我們應(yīng)當(dāng)為之努力的方向就是，讓管理者走下神壇，成為真正的守夜人。也許，也許只有到了那個(gè)時(shí)候，不動(dòng)產(chǎn)征收亂象所代表的當(dāng)代中國(guó)的重重丑惡才能壽終正寢，中華大地才能盛開(kāi)幸福之花。
作者簡(jiǎn)介：呂國(guó)華，北京專職律師,山東人，畢業(yè)于北京大學(xué)，法律碩士，長(zhǎng)期定向從事集體土地上房屋征收和國(guó)有土地上房屋征收等不動(dòng)產(chǎn)征收法律服務(wù)。聯(lián)系電話：13811168718。QQ:545852153。官方網(wǎng)址：http://www.guohua365.com
