[ 劉恒 ]——(2000-11-5) / 已閱21933次
略論外資并購(gòu)中國(guó)企業(yè)的法律規(guī)制途徑
2000年11月5日 22:17 重慶現(xiàn)代法學(xué) 發(fā)表時(shí)間：199802
外商直接投資并購(gòu)中國(guó)企業(yè)已成為90年代以來外商對(duì)華投資的一種新趨勢(shì)。外資并購(gòu)中國(guó)企業(yè)，尤如一把雙刃之劍，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了深刻而又廣泛的影響。一方面，它作為利用外資的一種方式，在吸引外資、引進(jìn)國(guó)外的先進(jìn)科技和管理經(jīng)驗(yàn)、解決國(guó)有企業(yè)的現(xiàn)實(shí)困難、促進(jìn)現(xiàn)代企業(yè)制度的建立等方面具有積極的意義，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展具有重要的作用。另一方面，它所產(chǎn)生的負(fù)面影響不可忽視。從近期來看，它造成了國(guó)有資產(chǎn)的大量流失，在某些行業(yè)中，外資企業(yè)占有了較大的市場(chǎng)份額，使國(guó)內(nèi)企業(yè)受到嚴(yán)重的沖擊。從遠(yuǎn)期來看，它有可能損害我國(guó)的國(guó)有經(jīng)濟(jì)，會(huì)沖擊我國(guó)的民族工業(yè)體系，對(duì)我國(guó)的產(chǎn)業(yè)安全和經(jīng)濟(jì)安全構(gòu)成重要的影響。為此，本文擬就外資并購(gòu)中國(guó)企業(yè)所帶來的正負(fù)面效應(yīng)，從立法的角度對(duì)外資并購(gòu)中國(guó)企業(yè)的法律規(guī)制途徑初步的探討。
一、加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)政策的立法導(dǎo)向作用，明確外資進(jìn)入的行業(yè)和領(lǐng)域
為了維護(hù)本國(guó)經(jīng)濟(jì)主權(quán)和獨(dú)立性，防止本國(guó)經(jīng)濟(jì)過度地依賴外資，世界各國(guó)在充分地利用外資為其本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的同時(shí)，也對(duì)外資的進(jìn)入設(shè)定了一定的范圍。對(duì)此，發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家雖然都規(guī)定了某些行業(yè)和領(lǐng)域外資不得進(jìn)入或限制其進(jìn)入，但是在范圍的設(shè)定上存在著差異。在發(fā)達(dá)國(guó)家，由于經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)，行業(yè)發(fā)展較為成熟，因而對(duì)外資進(jìn)入的行業(yè)和范圍限制得較少。如在美國(guó)對(duì)外資一直是采取開放政策（Open-door Policy），對(duì)外國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)行開放是美國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)政策的一個(gè)重要組成部分。但外資在美國(guó)并不是絕對(duì)自由的，它仍然要受到不同程度的制約和限制。在投資的行業(yè)領(lǐng)域方面，美國(guó)開放其絕大部分行業(yè)允許外資進(jìn)入，但是，對(duì)于軍事和國(guó)防工業(yè)是禁止外資進(jìn)入的。對(duì)外資限制性進(jìn)入的行業(yè)主要有：通訊和交通業(yè)、不動(dòng)產(chǎn)和自然資源開發(fā)業(yè)、能源和動(dòng)力、銀行和保險(xiǎn)業(yè)等。在發(fā)展中國(guó)家，對(duì)外資的范圍有以下兩種設(shè)定方式：一是明確規(guī)定不對(duì)外資開放的行業(yè)。二是鼓勵(lì)外資投入的行業(yè)，其中又可具體分為兩種：①確定重點(diǎn)和目標(biāo)，設(shè)定一個(gè)大致的范圍，而不列舉具體的行業(yè)；②以規(guī)定具體的行業(yè)為主，同時(shí)也定期公布優(yōu)先的行業(yè)，并隨時(shí)進(jìn)行調(diào)整。由此可見，運(yùn)用產(chǎn)業(yè)政策對(duì)外商投資進(jìn)行引導(dǎo)是各國(guó)政府的通行做法。產(chǎn)業(yè)政策是直接體現(xiàn)國(guó)家宏觀調(diào)控意圖的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，外資并購(gòu)中國(guó)企業(yè)必須符合我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的要求。（注：姚梅鎮(zhèn)主編：《比較外資法》，武漢大學(xué)出版社，1993年9月第1版，第159—196頁）
1995年6月20日國(guó)家計(jì)委、國(guó)家經(jīng)貿(mào)委、 對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部聯(lián)合發(fā)布了《指導(dǎo)外商投資方向暫行規(guī)定》（簡(jiǎn)稱《暫行規(guī)定》）和《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》（簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)目錄》），在《暫行規(guī)定》第4 條中將外商投資項(xiàng)目分為鼓勵(lì)、允許、限制和禁止四類，并且具體將鼓勵(lì)類、限制類和禁止類的外商投資項(xiàng)目列入《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》。從其實(shí)施以來的情況以及我國(guó)目前規(guī)制外資并購(gòu)中國(guó)企業(yè)的現(xiàn)實(shí)需要出發(fā)，應(yīng)當(dāng)適應(yīng)調(diào)整外資進(jìn)入的行業(yè)范圍，必要時(shí)可以考慮在《暫行規(guī)定》的基礎(chǔ)上制定一部統(tǒng)一的《外商投資產(chǎn)業(yè)政策法》，以加強(qiáng)對(duì)外商投資方向的導(dǎo)向作用。
世界各國(guó)在確定其外資進(jìn)入的行業(yè)范圍時(shí)，都是采取靈活的態(tài)度，根據(jù)不同時(shí)期不同階段的外資政策來進(jìn)行調(diào)整的。根據(jù)我國(guó)目前制定的《暫行規(guī)定》和《指導(dǎo)目錄》，產(chǎn)業(yè)政策管理部門按照國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的總體要求，在立項(xiàng)、審批、注冊(cè)等環(huán)節(jié)分別鼓勵(lì)、限制和禁止外資的進(jìn)入，以促進(jìn)其向符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策要求的方向發(fā)展。具體來講，對(duì)于有利于國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的部門，特別是那些國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)部門應(yīng)當(dāng)有計(jì)劃地鼓勵(lì)外資并購(gòu)。而對(duì)于在國(guó)內(nèi)已有一定的發(fā)展基礎(chǔ)，需要保護(hù)的行業(yè)對(duì)外商投資予以限制。對(duì)于有關(guān)國(guó)家安全以及支配國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈的部門應(yīng)當(dāng)明確禁止外資并購(gòu)。在給予外資企業(yè)政策時(shí)要體現(xiàn)國(guó)家產(chǎn)業(yè)傾斜政策，對(duì)于那些屬于國(guó)家嚴(yán)格限制的服務(wù)貿(mào)易項(xiàng)目、污染嚴(yán)重且技術(shù)含量低的項(xiàng)目、重復(fù)引進(jìn)的項(xiàng)目要逐步減少直至取消其享受的優(yōu)惠待遇。而對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施的項(xiàng)目、能替代進(jìn)口的原材料項(xiàng)目、高科技項(xiàng)目，內(nèi)外資企業(yè)均應(yīng)給予較優(yōu)惠的政策。
目前面對(duì)外資大規(guī)模地并購(gòu)中國(guó)企業(yè)，我們應(yīng)當(dāng)結(jié)合產(chǎn)業(yè)政策，并根據(jù)行業(yè)和產(chǎn)品的特點(diǎn)，具體明確所要禁止、限制和允許的范圍，進(jìn)行分類管理，設(shè)定制度條件和法律規(guī)定來指引外資對(duì)國(guó)企的并購(gòu)行為。因此，在現(xiàn)行的《暫行規(guī)定》和《指導(dǎo)目錄》的基礎(chǔ)上，建議在近期內(nèi)對(duì)外商進(jìn)入的行業(yè)范圍作出以下調(diào)整：
1.在現(xiàn)有的禁止類項(xiàng)目中增加有關(guān)國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的產(chǎn)業(yè)。如交通運(yùn)輸業(yè)中鐵路的建設(shè)和經(jīng)管、水上運(yùn)輸、航空運(yùn)輸，機(jī)械工業(yè)中的飛機(jī)整機(jī)和發(fā)動(dòng)機(jī)制造，以及各類礦產(chǎn)資源開發(fā)等。其原因有二：一是這些產(chǎn)業(yè)直接關(guān)系到國(guó)計(jì)民生和國(guó)家的安全。二是將這些產(chǎn)業(yè)歸入禁止類項(xiàng)目符合國(guó)際慣例。世界上無論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家都把這些產(chǎn)業(yè)列入到禁止類項(xiàng)目之中，如美國(guó)和馬來西亞。
2.將目前屬于鼓勵(lì)類和允許類項(xiàng)目中的支柱產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)（即新興產(chǎn)業(yè)）的部分行業(yè)劃入到限制類。這主要是為了保護(hù)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)安全，在我國(guó)目前處于體制轉(zhuǎn)型時(shí)期，如果在支柱產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)引入外商直接投資，容易導(dǎo)致外資對(duì)這些產(chǎn)業(yè)和市場(chǎng)的壟斷，并會(huì)危及到我國(guó)的經(jīng)濟(jì)安全。（注：參見王允貴：《外資對(duì)我國(guó)產(chǎn)業(yè)安全的影響與對(duì)策》， 《新聞周刊》，1997年第3期，第7—9頁）
從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，隨著我國(guó)體制改革的不斷深入和對(duì)外開放的進(jìn)一步擴(kuò)大，我國(guó)對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的行業(yè)分布也將有計(jì)劃、分步驟地進(jìn)行調(diào)整，將進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)對(duì)軍事工業(yè)和先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的控制，在基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域廣泛吸收各種非國(guó)有經(jīng)濟(jì)資本以加快基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)部門國(guó)有大中型企業(yè)的發(fā)展，充分利用現(xiàn)有企業(yè)的基礎(chǔ)，促進(jìn)支柱產(chǎn)業(yè)的發(fā)展�？梢灶A(yù)見，隨著我國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)行業(yè)分布的調(diào)整，我國(guó)也將調(diào)整外資進(jìn)入的行業(yè)范圍和投資領(lǐng)域，并且有必要進(jìn)一步細(xì)化我國(guó)外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄，逐步擴(kuò)大外商直接投資的行業(yè)和領(lǐng)域。
總之，我國(guó)目前在規(guī)制外資進(jìn)入的行業(yè)范圍時(shí)，應(yīng)當(dāng)從現(xiàn)實(shí)的基本國(guó)情出發(fā)，分步驟分階段地進(jìn)行，并且隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)行業(yè)分布的調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，及時(shí)地對(duì)外資進(jìn)入的行業(yè)和領(lǐng)域進(jìn)行調(diào)整，在調(diào)整過程中，應(yīng)加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)政策的立法導(dǎo)向作用。
二、完善我國(guó)的外資立法
（一）在外資立法中逐步賦予外商投資企業(yè)以國(guó)民待遇
改革開放以來，我國(guó)為了吸引外資，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，給外資企業(yè)許多優(yōu)惠待遇，各地政府在吸引外資方面又相互進(jìn)行攀比，因此，在我國(guó)的內(nèi)、外商企業(yè)之間形成了事實(shí)上的“政策差”和“體制差”，二者的權(quán)利不平等。在這種狀況下，必然會(huì)導(dǎo)致國(guó)家利益的損害，并且與國(guó)際慣例不相符。按照國(guó)際慣例，內(nèi)外企業(yè)應(yīng)當(dāng)享有同等的待遇和平等的權(quán)利。我國(guó)一直在努力復(fù)關(guān)并最終會(huì)成為世界貿(mào)易組織的成員國(guó)，因此，我們必須按照國(guó)際慣例來對(duì)待我國(guó)的外資企業(yè)，應(yīng)當(dāng)給予外資企業(yè)以同等的國(guó)民待遇。在我國(guó)，給予外資企業(yè)以同等的國(guó)民待遇有兩層含義：一是取消對(duì)外資企業(yè)的歧視性待遇。二是調(diào)整我國(guó)已給予外資企業(yè)的優(yōu)惠待遇，使其逐步與國(guó)內(nèi)企業(yè)的待遇接近。賦予外資企業(yè)國(guó)民待遇，在具體步驟上要逐步進(jìn)行，不能一步到位，要注意保持我國(guó)吸引外資政策的延續(xù)性和穩(wěn)定性。
（二）外商出資比例問題
各國(guó)在對(duì)外資開放的領(lǐng)域內(nèi)，一般都對(duì)外商的投資比例作出了明確的規(guī)定。規(guī)定外資比例，就其實(shí)質(zhì)而言，在微觀上它涉及到合資企業(yè)管理權(quán)的分配和利益的分享，在宏觀上它體現(xiàn)了各國(guó)對(duì)其境內(nèi)的外國(guó)投資的政策導(dǎo)向。對(duì)于投資比例，各國(guó)立法規(guī)定不一，主要有兩大類：一是在外國(guó)投資立法中規(guī)定一個(gè)適用于國(guó)內(nèi)一切行業(yè)的比例。其中又可以細(xì)分為三種：①有下限而無上限，如我國(guó)有關(guān)的外資立法中只規(guī)定了外資股比例的下限為25％，沒有規(guī)定上限。②有上下限規(guī)定，可以在此幅度內(nèi)選擇。如土耳其的外資法規(guī)定，外資的比例可以在10％至49％之間選擇。③無上下限規(guī)定，只有一種選擇比例。如東歐各國(guó)的外資立法多采用49比51的比例。二是在不同的行業(yè)內(nèi)，適用不同的投資比例。一般來說，行業(yè)的重要性與外資所占的比例成反比，對(duì)本國(guó)重要的行業(yè)對(duì)外控股的比例就限制得低，反之則較高。如在澳大利亞，除法律規(guī)定特別禁止或嚴(yán)格限制的部門外，基本上對(duì)外國(guó)投資未設(shè)股權(quán)限制，但對(duì)一些“關(guān)鍵領(lǐng)域”（Key areas）或主要部門，包括石油、天然氣開發(fā)、 鈾礦及其它礦物的生產(chǎn)開發(fā)，以及農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)等投資項(xiàng)目，依法令規(guī)定有股權(quán)限制。對(duì)于與鈾礦有關(guān)的項(xiàng)目，不僅要經(jīng)政府審批，而且澳資要控有75％的股權(quán)及控制權(quán)。對(duì)于與鈾礦無關(guān)的其它自然資源項(xiàng)目，澳資必須參股50％，并在董事會(huì)享有50％的表決控制權(quán)。為了解決項(xiàng)目初期的資金困難，允許在合作初期外資占較多的股份，并在一定期間內(nèi)使澳資逐漸增加到法定的比例。在馬來西亞，對(duì)外商的出資比例與其產(chǎn)品出口有直接的關(guān)系。（注：姚梅鎮(zhèn)主編：《比較外資法》、武漢大學(xué)出版社，1993年9月第1版，第159－196頁）
在我國(guó)現(xiàn)行的外資立法中，對(duì)外商出資比例的規(guī)定過于簡(jiǎn)單，具體表現(xiàn)為：一是出資比例只規(guī)定了一個(gè)適用于國(guó)內(nèi)一切行業(yè)的比例。二是只規(guī)定了出資比例的下限無上限的規(guī)定。我國(guó)雖然具體制定了《指導(dǎo)外商投資方向暫行規(guī)定》和《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》，但這些規(guī)定只是明確了外資進(jìn)入的具體行業(yè)和范圍，并沒有明確外資進(jìn)入的程度。為此，建議在我國(guó)的外資立法中，不僅要明確外資進(jìn)入的行業(yè)和領(lǐng)域，而且還要區(qū)分不同行業(yè)具體規(guī)定不同的出資比例，具體規(guī)定外資進(jìn)入的程度，只有這樣，才有利于我們具體把握外資進(jìn)入的程度，防止或減少外資并購(gòu)我國(guó)國(guó)有企業(yè)所帶來的負(fù)面效應(yīng)，保護(hù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的自主性和安全性。
（三）外商出資方式問題
關(guān)于外商投資者的具體出資方式，我國(guó)現(xiàn)行的立法規(guī)定了實(shí)繳資本制和認(rèn)繳資本制兩種不同的出資方式，并且這兩種出資方式之間不協(xié)調(diào)，立法規(guī)定之間互相矛盾和沖突。例如，根據(jù)我國(guó)《公司法》的規(guī)定，對(duì)于投資者采取實(shí)繳資本制，出資應(yīng)一次交齊。并且同時(shí)對(duì)違反出資規(guī)定的行為明確了嚴(yán)格的法律責(zé)任。對(duì)這一問題，我國(guó)的《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》則規(guī)定，對(duì)外資企業(yè)實(shí)行認(rèn)繳制，即第一期出資額僅要求不低于其認(rèn)繳額的15％，這樣外資企業(yè)只需要墊付注冊(cè)資本15％的資金，就能夠先行對(duì)我國(guó)中國(guó)企業(yè)進(jìn)行控股，并且很快在國(guó)外“借殼上市”，取得資金后再以所籌資金向我國(guó)企業(yè)出資。這些立法規(guī)定之間的矛盾，表明了我國(guó)在利用外資立法方面的缺陷和漏洞，從而給外商以可乘之機(jī)。
對(duì)此，我們應(yīng)當(dāng)完善有關(guān)外資的立法，以消除相關(guān)法律規(guī)定之間的沖突和矛盾，具體來講，應(yīng)采取以下兩項(xiàng)措施：①應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格外資企業(yè)的資金到位條件，并對(duì)此作出具體統(tǒng)一的規(guī)定，以防止國(guó)有資產(chǎn)的流失；②應(yīng)當(dāng)加快外商投資企業(yè)與我國(guó)兼并立法中相關(guān)法律的協(xié)調(diào)和銜接，建議統(tǒng)一采取實(shí)繳制的出資方式。
（四）外商增資擴(kuò)股問題
目前在一些經(jīng)濟(jì)效益好、產(chǎn)品暢銷的行業(yè)中，外方投資者為了獲取更大的利潤(rùn)并取得合資企業(yè)的控股權(quán)，提出追加資本的要求。在這種情況下，如果中方不能相應(yīng)地成比例地增加資本時(shí)，其外方單方增資的結(jié)果就是使中方減少在合資企業(yè)中的股權(quán)份額，外方通過這種方式就能夠逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)效益好的合資企業(yè)的控股和收購(gòu)。因此，如何規(guī)制外資通過增資擴(kuò)股來實(shí)現(xiàn)其控股和收購(gòu)的目的，是外資并購(gòu)我國(guó)有企業(yè)面臨的一個(gè)新的突出的問題。
在我國(guó)現(xiàn)行的外資立法中，對(duì)于外國(guó)投資者在合資期間增加資本的數(shù)額和程度都沒有具體的規(guī)定，再加上我國(guó)目前對(duì)外商出資比例的上限沒有規(guī)定，因此，目前對(duì)于外資追加資本的行為缺乏具體明確的法律依據(jù)。為了維護(hù)合資企業(yè)中方的合法權(quán)益，防止合資企業(yè)被外資逐步控制，筆者建議采取以下兩項(xiàng)措施來進(jìn)行規(guī)制：
第一，修改有關(guān)的外資立法，設(shè)定合資企業(yè)增資的數(shù)額和程序。當(dāng)合資企業(yè)的一方單方面要求增加資本，并且增資的數(shù)額（一次或多次增資）會(huì)導(dǎo)致控股發(fā)生變化時(shí)，必須經(jīng)過合資企業(yè)董事會(huì)全體成員的一致通過，設(shè)定這一程序的實(shí)質(zhì)是賦予合資企業(yè)中方成員對(duì)外方成員惡意增資的否決權(quán)。（注：參見徐冬根：《避免外資對(duì)民族工業(yè)的沖擊已成為當(dāng)務(wù)之急》，《法學(xué)》，1996年8期，第15—16頁）
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