[ 韋柳娜 ]——(2013-11-8) / 已閱25356次
美國社會學法學家龐德說過：“法律的生命在于它的實行�！边@說明法律的實施是十分重要的。法律的最明顯的特征在于它的適用性。憲法作為“法律的法律”也不例外，它只有被實施，調(diào)整社會關(guān)系并發(fā)生實效，才能體現(xiàn)其作為法律的價值與作用，才能更有效地樹立起法律至高無上的權(quán)威——憲法是一個國家的根本大法，它的實施與否尤為重要，關(guān)系到國家整個法律體系的尊嚴與權(quán)威。然而，正如有的學者寫到的：“在走向法治的今天，普通法律已越來越深入大眾生活，為廣大民眾所熟悉。如刑法早就為人們所熟知，民法和經(jīng)濟法也為廣為人們運用來解決自己的糾紛，行政法也在日益走向大眾生活，民告官已成為耳熟能詳?shù)脑捳Z，惟有憲法在現(xiàn)實生活中仍默默無聞，備受冷落�！盵1]如何才能保證憲法有效地實施，發(fā)揮其應有的實效呢？本文通過查找現(xiàn)階段我國憲法實施保障中的問題與不足，從而尋求能夠適應我國社會發(fā)展需要的憲法實施保障途徑。
一．我國憲法實施保障制度的現(xiàn)狀。
憲法保障制度，即所有能夠使憲法實施過程順利進行、各類主體嚴守憲法、并使憲法規(guī)范落實實現(xiàn)的制度的總稱。我國憲法實施的保障制度是在1954年憲法中首次確定并開始運行的，主要包括憲法修改、憲法解釋、憲法監(jiān)督等，由于設(shè)計上的不足和缺少具體程序，加之“左”傾思想干擾，這些規(guī)定的憲法保障作用未能得到很好的發(fā)揮�！拔母铩敝斜恢靡慌远鎸嵧�。1975年憲法徹底取消了憲法保障制度的規(guī)定，形成這方面的立憲空白。1978年憲法雖然規(guī)定了憲法監(jiān)督和憲法解釋，并有所改進，但還是達不到1954年立法的水平。直到1982年現(xiàn)行憲法頒布，我國的憲法監(jiān)督保障制度才趨于定型。依照憲法規(guī)定，我國憲法實施的監(jiān)督和保障制度主要有以下內(nèi)容：一是規(guī)定了憲法的最高法律地位和效力。憲法是“國家根本大法，具有最高的法律效力”，“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸�！边@是對憲法實施提供的宣言性保障，其意義在于為其他憲法保障體制提供最高憲法依據(jù)，并具有推動憲法意識建設(shè)的巨大社會政治作用。二是規(guī)定了憲法的嚴格修改程序。憲法修改必須由全國人大常委會或者五分之一以上的全國人大代表提議，并由全國人大全體代表的三分之二以上的多數(shù)通過，以維護憲法的穩(wěn)定性，保障憲法的嚴肅性。這是對憲法實施的程序保障。三是規(guī)定了監(jiān)督和保證憲法實施的機構(gòu)。憲法規(guī)定，全國人大及其常委會監(jiān)督憲法的實施，是行使憲法監(jiān)督權(quán)機關(guān)。全國人大常委會解釋憲法，縣級以上地方各級人大及其常委會在本行政區(qū)域內(nèi)保證憲法和法律的遵守和執(zhí)行，從而建立起從中央到地方監(jiān)督和保證憲法實施的體系。根據(jù)《全國人民代表大會組織法》的規(guī)定，由全國人大設(shè)立的各專門委員會協(xié)助最高國家權(quán)力機關(guān)行使監(jiān)督憲法實施的職權(quán)。這些規(guī)定表明了我國憲法監(jiān)督體制的重大發(fā)展。它不僅彌補了原來由全國人大行使監(jiān)督憲法實施職權(quán)的不足，保證了我國最高國家權(quán)力機關(guān)得以經(jīng)常性行使這一職權(quán)，而且各專門委員會又可在這方面從事具體的審議工作，使這一工作加強了組織基礎(chǔ)。四是強調(diào)一切組織和個人都有保證憲法實施的職責。它規(guī)定：“全國各族人民，一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴，保證憲法實施的職責。五是規(guī)定了嚴密的法制監(jiān)督體系，這是對憲法實施的統(tǒng)一性和合憲性保障。這套自上而下比較嚴密的法制監(jiān)督體系，有力地維護了憲政法制體系的運行。
二．現(xiàn)階段我國憲法實施保障存在的問題。
現(xiàn)行憲法實施20年來，黨和國家重視憲法宣傳教育，公民的法制觀念和憲法意識逐步增強，遵守執(zhí)行憲法總體收效較好。但是，也確實存在一些不能令人滿意的現(xiàn)象，暴露出現(xiàn)階段我國憲法實施的保障制度中存在諸多問題。
（一）憲政思路需要改進。
我國社會主義民主憲政制度就是人民代表大會制度，這一制度設(shè)計就是為了科學地配置權(quán)力，使其形成有效制約。我國現(xiàn)行憲法按照民主集中制原則，在人民代表大會體制下，對國家權(quán)力資源的配置總體是科學合理的，但我們也應該看到，不時出現(xiàn)的地方保護主義、部門保護主義、執(zhí)行難等問題，不時發(fā)生的一些違憲現(xiàn)象，與國家權(quán)力資源配置在某些方面不盡科學合理，以及未能切實貫徹權(quán)力制約原則有關(guān)。特別是對執(zhí)法權(quán)的制約力度不足：一是立法對執(zhí)法缺乏有效制約，人大及其常委會缺少對“一府兩院”活動的實質(zhì)控制權(quán)力，既無財政和人事任免等直接有效控制權(quán)，又無審計監(jiān)督和其他有效手段，無法制約執(zhí)法過程，致使人大監(jiān)督難以落實；二是執(zhí)法權(quán)力內(nèi)部缺少相互制約機制，除了刑事案件辦理中法律規(guī)定公安機關(guān)、檢察機關(guān)和人民法院存在一定程度的相互制約外，其他執(zhí)法活動都只有本系統(tǒng)內(nèi)部上級對下級權(quán)力行使的單向監(jiān)督，執(zhí)法權(quán)力間的平行和交叉雙向制約均不存在；三是具體執(zhí)法機能的配置與運行缺乏相互制約，造成為政不廉，工作低效，執(zhí)法不力，執(zhí)法效果不佳。
（二）憲法立法與憲法的實際需要有一定差距。
我國憲法法制化建設(shè)進度很快，但未產(chǎn)生應有的憲法效益，關(guān)鍵問題在于憲法立法本身與憲法實施的實際需要差距太大。憲法立法的需要無法滿足，憲法調(diào)整處于無序或被動狀態(tài)，已有的憲法理論有些是不符合現(xiàn)階段中國憲法實施的實際，有些是盲目照搬外國法條，只求立法“民主”而不考慮有無可行性，有些是閉門生造缺乏實際規(guī)范作用。憲法規(guī)范具有一般法律規(guī)范的共同屬性，又有不同于其他法律規(guī)范的特點，憲法規(guī)范的突出特點就是它的原則性、概括性、綱領(lǐng)性和抽象性，要使憲法得以真正實現(xiàn)，有待相關(guān)配套的法律使之具體化。我國立法工作已經(jīng)取得了巨大的成就，以憲法為核心的有中國特色的社會主義法律體系已初步形成，但還不完善。其表現(xiàn)主要有兩個方面：一是《憲法》有許多原則性的規(guī)定還沒有相應的法律加以具體化。二是有些規(guī)定雖有法律加以具體化但質(zhì)量不高。
（三）憲法實施監(jiān)督成效不大。
我國憲法實施監(jiān)督的法定體制是全國人大和全國人大常委會行使監(jiān)督和保障憲法實施的權(quán)力，這一體制在理論上是有優(yōu)越性的，但在實際中卻多有漏洞，監(jiān)督不力。一是全國人大和人大常委會的監(jiān)督和保障在實際上是很難做到的，全國人大每年開會一次，每次半個月左右，根本沒有處理憲法監(jiān)督和保障工作的時間條件。人大常委會每兩個月開會一次，普通立法工作之繁重和大量日常性工作使其無法以足夠精力行使憲法監(jiān)督和保障的權(quán)力。全國人大及其常委會中精通法律的專業(yè)人士少（組成人員來自各部門、各地區(qū)、各方面、各民族）也使其難以勝任憲法監(jiān)督工作。此外，全國人大各專門委員會雖然按法律規(guī)定有責任協(xié)助全國人大及其常委會進行有關(guān)規(guī)范性文件的合憲性審查，但目前對審查備案的省級地方性法規(guī)已感力不從心。憲法的有關(guān)規(guī)定，在很多情況下只能是流于形式。二是缺乏與憲法監(jiān)督相配套的憲法性法律或規(guī)定，對監(jiān)督憲法實施的具體工作機構(gòu)、對象、方式、程序等沒有相應的制度，使全國人大及其常委會行使憲法監(jiān)督權(quán)無具體的法律規(guī)定和制度可供遵循。
（四）憲法在司法領(lǐng)域的適用性未能得到發(fā)揮。
憲法的適用性得不到體現(xiàn)，憲法不能像其他法律那樣進入訴訟。從我國的司法實踐來看，建國到如今，我國憲法還未成為人民法院裁判案件的直接依據(jù)，主要有兩個原因：一是憲法本身具有高度的抽象性。憲法規(guī)定的是國家的根本制度和根本任務(wù)，是對國家政治結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟制度、社會制度和公民的基本權(quán)利與義務(wù)的規(guī)定。因此，憲法從其內(nèi)容上來看具有高度的綱領(lǐng)性和原則性，同時它又沒有具體懲罰措施，其法律效力往往是通過普通法律法規(guī)來實現(xiàn)的，而不將憲法直接引入訴訟程序。二是從歷史來看，這似乎是我國司法實踐的一個慣例。早在1955年7月30日最高人民法院研字第11298號對當時的新疆省高級人民法院曾作過一個批復，規(guī)定：“在刑事判決中，憲法不宜引為論罪科刑的依據(jù)�！币罁�(jù)這個批復，在實踐中就類推出這樣的慣例，即憲法既然不能作為刑事判決的依據(jù)，那么，它也就不能作為民事、行政等判決的依據(jù)了。至1986年10 月28日，最高人民法院在給江蘇省高級人民法院“關(guān)于制作法律文書應如何引用法律規(guī)范性文件的批復”中詳細規(guī)定了法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例可以在制作法律文書中被引用�？梢�，該批復并未將憲法列入可以引用的法律規(guī)范文件之中，即對憲法是否可以被人民法院引用來判案采取回避態(tài)度，即不肯定，也沒有明確否定。正是這兩個“批復”的作用，使得“憲法不進入訴訟”這一習慣延續(xù)至今。
顯然，憲法不能進入訴訟在法理上是不通的。首先，憲法作為根本大法，它具有法律性和適用性。在這點上，和民法、刑法等法律都是一樣的；其次，憲法有自己的實在內(nèi)容，即公民的權(quán)利義務(wù)和國家機關(guān)權(quán)限的劃分及行使，是具有可訴性的；再次，盡管憲法的規(guī)則具有很強的原則性和高度的概括性，但這一點正好彌補了法律具有不周全性的漏洞，從而能靈活處理各種新的問題和新情況；最后，憲法作為根本大法的地位也是其他法律替代不了的，它是我國法治建設(shè)的關(guān)鍵之所在。因此，憲法進入訴訟是有充分理由的，是目前我國憲法實施中亟待解決的問題之一。
（五）憲法意識未在社會中真正樹立。
古代思想家孟子云“徒善不足以為政，徒法不足以自行�！睉椃ㄒ病安蛔阋宰孕小�，憲法的實施需要全社會自覺地把憲法意識作為最高意識，把遵守憲法作為做高的行為準則。因此，提高廣大人民的憲法意識，是保障憲法實施的重要條件之一。
憲法意識是法律意識的一種。它包括立憲、修憲、守憲、護憲等各方面的思想認識，核心是樹立憲法是國家大法，違憲是最嚴重的違法的觀念。我國有著漫長的封建社會歷史，舊中國基本上沒有實行過民主，因而也就不可能有作為“民主制度法律化”的憲法，這的導致人民憲法意識十分淡薄的歷史原因。新中國成立后特別是黨的十一屆三中全會以后，隨著社會主義民主和法制的發(fā)展，我國公民的法律意識逐步增強，但由于憲法還沒有進入訴訟領(lǐng)域，社會主體在現(xiàn)實生活中難以全面地感受到憲法所帶來的價值，主體與憲法處于脫離狀態(tài)，這是造成人民憲法意識淡薄的現(xiàn)實原因。許多人存在著“法律很近，憲法較遠”的錯誤想法。人們普遍認為違反刑法、民法、訴訟法等是違法行為，應當受到法律制裁，但對違反憲法的行為是否應追究法律責任卻存在模糊認識，以致產(chǎn)生“只怕違法，不怕違憲”的錯誤觀念。
三．我國憲法實施保障制度的完善。
（一）完善憲政制度設(shè)計，強化權(quán)力制約。
1．改進國家權(quán)力的配置。
憲法既是授權(quán)之法，又是控權(quán)之法。國家權(quán)力包括立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)。在立法權(quán)方面，應該進一步明確全國人大常委會和國務(wù)院之間的權(quán)限范圍，進一步明確中央立法機關(guān)和地方立法機關(guān)之間的權(quán)限，以避免下位法對上位法的抵觸和重復，避免同位法如規(guī)章與規(guī)章之間的沖突和矛盾。在行政權(quán)方面，存在有的部門改該管的不管，不該管的硬管等現(xiàn)象。前者是權(quán)力的缺位，后者是權(quán)力的越位。在行政機構(gòu)的設(shè)置上，應該進一步明確政府職能，界定不同部門的職責范圍，按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。避免“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”。在司法權(quán)方面，偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)應科學配置，按照公正司法和嚴格執(zhí)法的要求、健全權(quán)責明確、相互配合、相互制約、高效運作的司法體制，從制度上保障審判機關(guān)和檢察機關(guān)依法獨立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)，切實維護社會的公平與正義。在推進司法體制改革的過程中，應該立足憲法，從憲政體制整體和宏觀的角度，構(gòu)建改革方案。
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