[ 劉媛媛 ]——(2014-1-23) / 已閱11079次
【案情回放】
原告錢(qián)某系上海市浦東新區(qū)某居民樓201室業(yè)主，2012年11月2日，他向被告浦東城管局郵寄《拆除違法建筑申請(qǐng)書(shū)》，要求該局立即依法拆除101室業(yè)主杜某搭建的違法建筑。被告收到申請(qǐng)后即立案調(diào)查，發(fā)現(xiàn)101室業(yè)主將部分天井改建成了居住房屋。2012年12月，被告收到當(dāng)?shù)鼐游瘯?huì)書(shū)面材料，說(shuō)杜某身患重病，家庭生活困難，住房極為緊張，請(qǐng)求被告暫緩處理杜某家違章搭建問(wèn)題。被告經(jīng)調(diào)查后認(rèn)為情況屬實(shí)，內(nèi)部作出同意“暫緩處理”決定。原告認(rèn)為被告不履行法定職責(zé)而訴至法院。
法院經(jīng)審理后認(rèn)為，相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定業(yè)主不得未經(jīng)批準(zhǔn)擅自在物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)搭建建筑物、構(gòu)筑物，如有違反，應(yīng)責(zé)令限期拆除并可并處罰款，并沒(méi)有規(guī)定在特定情形下（如生活困難）可以由行政機(jī)關(guān)決定暫緩作出限期拆除決定。本案中杜某家違法建筑是否應(yīng)當(dāng)立即強(qiáng)制拆除，屬于行政強(qiáng)制執(zhí)行方面的問(wèn)題，可在相關(guān)執(zhí)行程序中予以考慮。被告雖已立案調(diào)查，但在合理時(shí)間內(nèi)沒(méi)有完整履行法定職責(zé)。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于行政訴訟撤訴若干問(wèn)題的規(guī)定》，法院在判決前建議被告繼續(xù)履行法定職責(zé)。后被告接受建議于2013年6月3日作出《限期拆除決定書(shū)》，并告知原告。后原告申請(qǐng)撤訴，法院裁定準(zhǔn)予撤訴。
【不同觀(guān)點(diǎn)】
原告及其代理人認(rèn)為：原告住房樓下的101室業(yè)主未經(jīng)任何機(jī)關(guān)同意，在一樓非法搭建房屋，致原告家的安全存在嚴(yán)重隱患。原告投訴后，被告雖然進(jìn)行了調(diào)查，但在確認(rèn)對(duì)方違法的情況下仍未責(zé)令101室業(yè)主限期拆除違法建筑，明顯屬于行政訴訟法中的不履行法定職責(zé)。同時(shí)，住房困難不是違章搭建的理由，被告以此為由不予處理是嚴(yán)重違法行為，法院應(yīng)當(dāng)予以糾正。
被告浦東城管局認(rèn)為：2012年11月收到原告申請(qǐng)后，被告經(jīng)立案和現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查，查明101室業(yè)主杜某等確實(shí)存在違法搭建情況。因101室住戶(hù)確實(shí)存在困難，在杜某及居委會(huì)的申請(qǐng)下，被告決定暫緩作出限期拆除決定，待街道、居委會(huì)等協(xié)助101室住戶(hù)改善居住情況后，再行處理。被告按照法定程序履行了職責(zé)，只是因客觀(guān)情況暫緩處理，不存在不履行或拖延履行法定職責(zé)的情形。
某市民認(rèn)為：本案中101室業(yè)主違章搭建確實(shí)違反了法律規(guī)定，但他們家庭經(jīng)濟(jì)條件差，原來(lái)的房子確實(shí)不夠住，又無(wú)力租房或買(mǎi)房，在一定程度上可以說(shuō)他的行為是情有可原的。被告浦東城管局正是看到了這一情況，才暫時(shí)沒(méi)有要求他們拆掉，這樣的做法保護(hù)了弱勢(shì)群體，也是執(zhí)法為民的表現(xiàn)，法院應(yīng)該支持被告。
某學(xué)者認(rèn)為：行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時(shí)，需要兼顧合法性與合理性要求，但依法行政是前提。本案的發(fā)生一定程度上體現(xiàn)了新時(shí)期行政管理的發(fā)展趨勢(shì)，即越來(lái)越注意行政行為的合理性和可接受度。然而，靈活處理、兼顧合理性并不是放棄依法行政的理由。本案中被告決定暫緩處理沒(méi)有法律依據(jù)，屬拖延履行法定職責(zé)無(wú)疑。在實(shí)際執(zhí)法中，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在嚴(yán)格依法行政的基礎(chǔ)上，盡可能采取措施救助生活困難的相對(duì)人，保障其基本權(quán)益。
【法官回應(yīng)】
被告“暫緩處理”屬拖延履行法定職責(zé)
被告在已查明相對(duì)人確實(shí)存在違法搭建建筑物的情況下，考慮到相對(duì)人生活困難等客觀(guān)因素決定暫緩處理，構(gòu)成拖延履行法定職責(zé)。
1.被告負(fù)有查處違法搭建建筑物的職責(zé)
根據(jù)《上海市人民政府關(guān)于擴(kuò)大浦東新區(qū)城市管理領(lǐng)域相對(duì)集中行政處罰權(quán)范圍的決定》，被告浦東城管局有權(quán)依據(jù)城市規(guī)劃管理方面法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，對(duì)擅自搭建建筑物、構(gòu)筑物的違法行為行使行政處罰權(quán)（包括與行政處罰權(quán)相關(guān)的行政強(qiáng)制權(quán)和行政檢查權(quán)）。城鄉(xiāng)規(guī)劃法第六十四條規(guī)定：未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，由縣級(jí)以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)責(zé)令停止建設(shè)……無(wú)法采取改正措施消除影響的，限期拆除……《上海市住宅物業(yè)管理規(guī)定》第七十七條第一款規(guī)定：違反本規(guī)定第五十條第二款第二項(xiàng)規(guī)定，違法搭建建筑物、構(gòu)筑物的，由房屋、城管執(zhí)法或者規(guī)劃行政管理部門(mén)按照職責(zé)分工，責(zé)令限期拆除，可處一萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下的罰款；當(dāng)事人逾期未拆除的，房屋、城管執(zhí)法或者規(guī)劃行政管理部門(mén)可以申請(qǐng)區(qū)、縣人民政府組織強(qiáng)制拆除。因此，被告浦東城管局有查處違反城市規(guī)劃，擅自搭建建筑物行為的法定職責(zé)，對(duì)于原告的申請(qǐng)，被告有義務(wù)進(jìn)行調(diào)查，并按照城市規(guī)劃法、《上海市住宅物業(yè)管理規(guī)定》等相關(guān)規(guī)定作出相應(yīng)的處理。
2.被告“暫緩處理”缺乏正當(dāng)性支持
被告了解到違法搭建的業(yè)主身患重病、住房不足，立即拆除將會(huì)導(dǎo)致其家庭面臨更大困難的情況下，決定“暫緩處理”雖具有一定的合理性，但并沒(méi)有法律上的依據(jù)，上述情形也不能成為行政機(jī)關(guān)拒絕作出終局性處理決定的正當(dāng)理由。
首先，相對(duì)人生活困難并非影響被告及時(shí)作出處理決定的不可抗力。不可抗力是指不可預(yù)見(jiàn)、不可避免以及不可克服的情形，屬于民法上的法定免責(zé)事由。在行政執(zhí)法領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)同樣可能因此類(lèi)情形導(dǎo)致客觀(guān)上無(wú)法履行職責(zé)并排除其違法性。本案中101室業(yè)主所面臨的情況雖值得同情，政府和社會(huì)也應(yīng)該積極給予幫助，但這一狀態(tài)并非無(wú)法克服，如相關(guān)政府部門(mén)能夠及時(shí)加大對(duì)該家庭的幫扶力度，通過(guò)保障性住房等方式解決其住房及生活困難，被告完全可以作出限期拆除決定并實(shí)際執(zhí)行。因此，相對(duì)人生活困難并不屬于不可抗力，也不能排除行政機(jī)關(guān)拖延處理的違法性。
其次，被告在法律上沒(méi)有“暫緩處理”的自由。法律規(guī)定是行政權(quán)力的依據(jù)和界限，行政機(jī)關(guān)的行為不能超越。本案中，被告經(jīng)立案調(diào)查，查明了101室業(yè)主在天井違法搭建建筑物的事實(shí)，同時(shí)，該違法搭建已經(jīng)建成，無(wú)法采取措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響，也不屬于技術(shù)上無(wú)法拆除或拆除難度過(guò)大的情形，根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法及《上海市住宅物業(yè)管理規(guī)定》的規(guī)定，被告應(yīng)當(dāng)履行查處職責(zé)，作出限期拆除決定。對(duì)于這樣的處理法律并沒(méi)有規(guī)定其他的例外情形或需要考慮的因素，行政機(jī)關(guān)也就沒(méi)有采取其他方式處理的自由。
第三，“暫緩處理”損害了其他利害關(guān)系人的合法權(quán)益。除依法享有的“裁量權(quán)”外，行政機(jī)關(guān)不能隨意放棄或拒絕履行，因?yàn)橐坏┎宦男蟹ǘ氊?zé)，很可能會(huì)對(duì)特定利害關(guān)系人的權(quán)益以及公共管理秩序造成侵害。在天井內(nèi)搭建房屋在客觀(guān)上緩解了使用者的住房困難，但該建筑物的建設(shè)未經(jīng)批準(zhǔn)，損害了建設(shè)規(guī)劃的正常秩序，也對(duì)樓上住戶(hù)的安全造成影響，為維護(hù)原告合法權(quán)益以及公共利益，理應(yīng)對(duì)這種違法行為予以糾正。
3.被告行為構(gòu)成拖延履行查處違法建筑物職責(zé)
如果行政主體在客觀(guān)上完全可以作出實(shí)體處理決定，但卻遲遲不作出，即使其已經(jīng)接受申請(qǐng)甚至已經(jīng)進(jìn)行了調(diào)查取證工作，也不能認(rèn)為已經(jīng)履行法定職責(zé)。如前所述，本案中違法搭建的101室業(yè)主雖然存在生活困難，但這一事實(shí)并不構(gòu)成對(duì)被告作出處理決定的有效阻礙，被告完全可以作出實(shí)體的處理決定。因此，雖然被告承認(rèn)了相對(duì)人的違法事實(shí)存在，也認(rèn)為自己應(yīng)當(dāng)履行查處職責(zé)，但沒(méi)有法律依據(jù)的“暫緩處理”決定導(dǎo)致本案中各方當(dāng)事人的權(quán)益長(zhǎng)期處于懸而未決的狀態(tài)，構(gòu)成了行政訴訟法第五十四條第(三)項(xiàng)所規(guī)定的“拖延履行法定職責(zé)”。
4.相對(duì)人難以履行義務(wù)情形可在執(zhí)行程序中加以考慮
本案中被告是考慮到違法搭建的101室家庭確實(shí)存在生活困難且正在解決中，進(jìn)而采取暫緩處理措施的。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，被告幫扶困難群眾、維護(hù)社會(huì)和諧的出發(fā)點(diǎn)是正確的，也是值得提倡的，但被告混淆了行政決定與行政執(zhí)行的區(qū)別，導(dǎo)致自身陷入拖延履行法定職責(zé)的困境。行政決定是行政機(jī)關(guān)進(jìn)行法律上的認(rèn)定并作出處理的行為，而行政執(zhí)行則是對(duì)發(fā)生法律效力的行政決定、命令予以落實(shí)的行為，相對(duì)人拒絕主動(dòng)落實(shí)的，具有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以強(qiáng)制執(zhí)行。雖然被告在查處程序中暫緩處理沒(méi)有法律依據(jù)，但并不意味著法律規(guī)范完全“不近人情”。事實(shí)上，現(xiàn)行法律已經(jīng)在執(zhí)行程序中為行政機(jī)關(guān)處理此類(lèi)情形提供了合理行政的空間。行政強(qiáng)制法第三十九條規(guī)定：“有下列情形之一的，中止執(zhí)行：（一）當(dāng)事人履行行政決定確有困難或者暫無(wú)履行能力的……”也就是說(shuō)，行政機(jī)關(guān)依法作出行政決定后，如果存在當(dāng)事人確有困難等情形，行政機(jī)關(guān)可以決定中止執(zhí)行。就本案而言，被告在作出限期拆除決定并進(jìn)入執(zhí)行程序后，相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)可以依據(jù)行政強(qiáng)制法的上述規(guī)定予以中止執(zhí)行，留給101室家庭在政府部門(mén)的協(xié)助下解決住房困難的合理時(shí)間，如相關(guān)問(wèn)題解決后仍不自行拆除，行政機(jī)關(guān)可以依法恢復(fù)強(qiáng)制執(zhí)行。這樣，行政機(jī)關(guān)既履行了查處違法搭建建筑物行為的法定職責(zé)，又不會(huì)因立即強(qiáng)制執(zhí)行導(dǎo)致相對(duì)人面臨嚴(yán)重危機(jī)。而且一旦執(zhí)行障礙消除，相關(guān)行政機(jī)關(guān)也可以及時(shí)、便捷地恢復(fù)強(qiáng)制執(zhí)行，有效維護(hù)行政管理秩序和利害關(guān)系人的合法權(quán)益。
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