[ 任自力 ]——(2014-4-14) / 已閱18385次
美國洪水保險法律制度研究
－－兼論其變革對中國的啟示
任自力 北京航空航天大學(xué)法學(xué)院 副教授
關(guān)鍵詞: 洪水保險，國家洪水保險計劃，法律制度，變革
內(nèi)容提要: 美國是遭受洪水災(zāi)害嚴(yán)重的國家之一，為降低洪災(zāi)損失、減輕政府財政救助負(fù)擔(dān)、實現(xiàn)對洪泛區(qū)土地利用的有效管理，美國出臺了1968年國家洪水保險法，在全國范圍內(nèi)推行洪水保險。該法出臺后歷經(jīng)多次變革，適用至今。相關(guān)變革通過對洪水保險法律制度的不斷完善和對投保人、保險人間利益關(guān)系的不斷衡平，逐步實現(xiàn)著其立法目標(biāo)。該等立法及變革對于中國洪水保險法律制度的建立具有重要借鑒意義。
善為國者必先除五害。水一害也，旱一害也，風(fēng)霧雹霜一害也，厲一害也，蟲一害也，此謂五害。五害之屬水為大�！豆茏印ざ鹊仄�
洪水災(zāi)害是人類社會面臨的主要自然災(zāi)害之一，全球每年均有不少國家或地區(qū)遭受洪災(zāi)侵襲，據(jù)統(tǒng)計，洪災(zāi)損失約占全球各類自然災(zāi)害總損失的40％，防洪救災(zāi)是相關(guān)國家或地區(qū)政府的主要財政負(fù)擔(dān)之一。美國是世界上洪水災(zāi)害比較頻繁的國家之一，為降低洪災(zāi)損失、減輕政府財政救助負(fù)擔(dān)，美國在過去的一百年中相繼出臺了一系列防控洪水的法律法規(guī)，其中的洪水保險法律制度已經(jīng)成為美國應(yīng)對洪水災(zāi)害的重要非工程措施。該等制度對于包括中國在內(nèi)、同樣深受水患困擾的廣大發(fā)展中國家相關(guān)保險法律制度的建立和完善具有重要借鑒價值。
一、美國洪水保險法律制度的產(chǎn)生
作為一個擁有眾多河流和漫長海岸線的國家，美國是世界上洪水災(zāi)害頻發(fā)的國家之一。{1}自19世紀(jì)末期開始，遏制洪水泛濫、提供災(zāi)后救濟(jì)即成為美國聯(lián)邦與各州政府歷年的工作重心之一。{2}同期，洪水保險開始出現(xiàn)。但由于洪水保險產(chǎn)品主要由私營保險公司供給，而后者的抗風(fēng)險能力普遍較弱，一場大的洪水通�？蓪�(dǎo)致許多保險公司破產(chǎn)，故在1927年密西西比河下游蔓延2000英里的大洪水之后，美國保險業(yè)承保洪水保險的熱情迅速降低。此后幾十年中，美國洪水保險產(chǎn)品的覆蓋范圍一直很小。但這并未阻礙洪泛區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，因為低廉的地價足以激發(fā)投資者開發(fā)利用洪泛區(qū)的熱情，而洪泛區(qū)內(nèi)財產(chǎn)的增多反過來又導(dǎo)致了洪災(zāi)損失的逐年攀升和政府災(zāi)后救助壓力的日益沉重。
為遏制洪泛區(qū)土地的無序利用、降低政府災(zāi)后救濟(jì)的財政負(fù)擔(dān)，20世紀(jì)50年代，洪水保險逐漸引起了立法者的重視。1956年，美國國會出臺了《聯(lián)邦洪水保險法》( The Federal Flood Insurance Act of 1956．即FFIA)，規(guī)定在全國推廣洪水保險。但由于立法準(zhǔn)備的不充分，該法出臺僅9個月后即走向死亡。{3}因為，國會雖然認(rèn)識到洪水保險很重要、洪水保險的發(fā)展離不開政府財政支持，但又擔(dān)心，在立法未對洪泛區(qū)進(jìn)行有效規(guī)范的條件下推行政府補(bǔ)貼的洪水保險可能加劇洪泛區(qū)的開發(fā)及損失。{4}故其遲遲未撥付實施洪水保險所需的資金。同時，保險業(yè)對于洪水保險的有效性也存在疑慮。這些因素導(dǎo)致該法未能真正施行。直至12年后，美國1968年《國家洪水保險法》（National Flood Insurance Act，即NFIA）和以之為基礎(chǔ)的《國家洪水保險計劃》(NFIP )的通過，洪水保險在美國才真正開始實施。與FFIA不同，NFIA規(guī)定僅向愿意實施洪泛區(qū)發(fā)展規(guī)劃的社區(qū)提供聯(lián)邦洪水保險，這樣就消除了國會之前的擔(dān)心。{5} NFIA的立法目標(biāo)可歸納為兩點：一是在全國范圍內(nèi)提供洪水保險，二是創(chuàng)設(shè)洪泛區(qū)土地利用的適當(dāng)政策。{6}其最終目的在于用保險來代替災(zāi)害救助，并解決由于洪災(zāi)損失逐步升級所致納稅人負(fù)擔(dān)加重的問題。
1973年底，美國國會通過的《洪水災(zāi)害防御法》，進(jìn)一步規(guī)定所有受洪水威脅的社區(qū)(Community) {7}均須參加國家洪水保險計劃，否則將無權(quán)享受相關(guān)的聯(lián)邦災(zāi)后救助。之后，隨著專門的洪水保險管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置和眾多私營保險公司的加入，洪水保險在美國得以迅速推廣開來。經(jīng)過40多年的實踐，洪水保險法律制度在規(guī)范美國洪泛區(qū)土地利用、提升公眾防洪意識、降低政府災(zāi)后救濟(jì)負(fù)擔(dān)方面發(fā)揮的作用日益顯著。
二、美國洪水保險法律制度的基本內(nèi)容
美國的洪水保險法律制度的內(nèi)容主要包括兩大部分：一是1968年的《國家洪水保險法》和以之為基礎(chǔ)的《國家洪水保險計劃》( NFIP )；二是1973年的《洪水災(zāi)害防御法》。具體而言：
�。ㄒ唬�1968年的《國家洪水保險法》與《國家洪水保險計劃》
1968年，美國國會出臺了《國家洪水保險法》。該法共有4章129條，其中，第一章規(guī)定了國家洪水保險計劃的授權(quán)設(shè)立和執(zhí)行、計劃的對象和范圍、承保責(zé)任的性質(zhì)和限制、費率的確定和收取、國家洪水保險基金的設(shè)立和運營、土地使用控制等；第二章規(guī)定了國家洪水保險計劃的組織和管理，包括政府資助下的私營保險公司的參與、政府項目在私營保險市場支持下的運營、損失理賠與司法管轄權(quán)等；第三章規(guī)定了洪泛區(qū)土地管理計劃與洪水保險計劃的協(xié)調(diào)，如對于洪泛區(qū)的劃定、土地管理和使用的標(biāo)準(zhǔn)、洪水評估要素、減災(zāi)資助、國家洪水減災(zāi)基金的設(shè)立和使用等；第四章則規(guī)定了聯(lián)邦財政干預(yù)、計劃的管理機(jī)構(gòu)設(shè)置等事項。根據(jù)該法和《國家洪水保險計劃》（NFIP），聯(lián)邦政府設(shè)立了國家洪水保險基金，聯(lián)邦政府通過洪水保險基金對參與洪水保險基金的投保人進(jìn)行保費補(bǔ)貼。
1968年的《國家洪水保險法》與國家洪水保險計劃確立了洪泛區(qū)內(nèi)土地利用和管理的總原則，對洪泛區(qū)的開發(fā)起到了一定的抑制作用。如該法規(guī)定，只有參加了國家洪水保險計劃的社區(qū)才能購買由聯(lián)邦補(bǔ)貼的洪水保險，而參加的社區(qū)必須承諾加強(qiáng)洪泛區(qū)的土地利用與管理，包括：采取措施限制洪水風(fēng)險區(qū)的開發(fā)；引導(dǎo)擬建項目避開洪水風(fēng)險區(qū)；協(xié)助減輕洪水破壞；采取其他長期改善洪泛區(qū)土地管理與利用的措施等。該法并規(guī)定，只有洪泛區(qū)內(nèi)已有的建筑物才可獲得保費補(bǔ)貼；新建筑則必須按實際保險費進(jìn)行投保。這些規(guī)定使得1968年《國家洪水保險法》成為了美國洪泛區(qū)土地利用法律的基礎(chǔ)與核心。
但是，1968年《全國洪水保險法》及其國家洪水保險計劃在實施中暴露處其兩大缺陷：其一，計劃是自愿性的，由于參加洪水保險短期內(nèi)要增加居民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，許多社區(qū)對其不感興趣；其二，是缺少可供各社區(qū)確定洪泛區(qū)范圍并進(jìn)行風(fēng)險分區(qū)的洪水保險費率圖（其制定至少需要5年時間才能完成），無法準(zhǔn)確地確定保險費率。因此，在國家洪水保險計劃實施的第一年，美國遭受洪水威脅的2萬個社區(qū)中僅有4個社區(qū)有條件參加了保險計劃，共僅辦理了20件洪水保險業(yè)務(wù)。為解決洪水保險費率圖缺失問題，美國國會在1969年對國家洪水保險法進(jìn)行了修訂，制定了洪水保險應(yīng)急計劃，規(guī)定各社區(qū)在詳細(xì)的洪水保險費率圖繪制完成之前，可暫以全國平均保險費率標(biāo)準(zhǔn)、并以部分投保形式參加應(yīng)急計劃。{8}此后，國家洪水保險計劃的參加者有所增加，但計劃整體進(jìn)展仍較為緩慢，直到1973年5月，也僅有2200個社區(qū)（占應(yīng)參加社區(qū)數(shù)的15％）參加了該計劃，政府的救災(zāi)費用仍在不斷上升。{9}
（二）1973年的《洪水災(zāi)害防御法》
為了更有效地推廣國家洪水保險計劃、矯正1968年國家洪水保險法的缺陷，美國國會于1973年12月通過了《洪水災(zāi)害防御法》。{10}該法對聯(lián)邦資金在洪泛區(qū)內(nèi)的使用進(jìn)行了限制，如其規(guī)定，不再向確認(rèn)為有洪水風(fēng)險的資產(chǎn)提供聯(lián)邦資助，除非：①財產(chǎn)所在社區(qū)參加了國家洪水保險計劃；②資助申請者已購買了洪水保險。聯(lián)邦資助主要是指聯(lián)邦保險的各種信貸機(jī)構(gòu)提供的商業(yè)優(yōu)惠貸款等，也包括各種形式的聯(lián)邦政府直接援助。這實際上是通過“捆綁”聯(lián)邦資助與洪水保險將洪水保險規(guī)定為一種強(qiáng)制性保險。根據(jù)該等要求，所有受洪水威脅的社區(qū)都要參加國家洪水保險計劃，否則，其將無權(quán)享受聯(lián)邦的災(zāi)害救濟(jì)與援助。該法同時規(guī)定，由聯(lián)邦政府確定洪水風(fēng)險區(qū){11}并通知有關(guān)社區(qū)。社區(qū)接到通知后，須申請參加洪水保險計劃，或證明其不屬于洪水風(fēng)險區(qū)。社區(qū)在收到通知一年后仍未參加洪水保險計劃的，將受到處罰。強(qiáng)制性保險計劃推行之初，曾遭遇到激烈的反對。作為妥協(xié)，國會被迫對《洪水災(zāi)害防御法》的某些內(nèi)容進(jìn)行了修訂。如1976年放寬了抵押貸款的禁令（即高洪水風(fēng)險區(qū)域的投保人除非進(jìn)行了抵押，不能取得聯(lián)邦資助），1977年又取消了禁止由聯(lián)邦保險的信貸機(jī)構(gòu)向位于洪水風(fēng)險區(qū)內(nèi)但未參加保險計劃的社區(qū)的財產(chǎn)所有人提供貸款的條款，只是要求信貸機(jī)構(gòu)告知借貸人，其將無權(quán)享受聯(lián)邦的災(zāi)害救濟(jì)與援助，以敦促其在開發(fā)洪泛區(qū)時應(yīng)自行采取相應(yīng)的防洪措施降低未來損失。
隨著相關(guān)法律條款的進(jìn)一步完善，國家洪水保險計劃進(jìn)入了一個快速發(fā)展階段。尤其是聯(lián)邦保險管理局（FIA）在經(jīng)過與私營保險業(yè)艱苦談判后推出的“以你自己的名義”計劃（Write Your Own program，簡稱WYO）實施之后。{12}所謂WYO，是指私營保險公司可以自己的名義為NFIP出售洪水保單，將售出保單全部轉(zhuǎn)給FIA，并按保單數(shù)量收取傭金，但不承擔(dān)賠付責(zé)任，賠付責(zé)任以及保費的管理和使用均由FIA負(fù)責(zé)。{13}通過此計劃，政府可充分利用私營保險公司的營銷網(wǎng)絡(luò)和資源、最大限度地向社會公眾推銷洪水保險�！靶碌墓芾砟Ｊ郊润w現(xiàn)了FIA在國家洪水保險計劃中的主導(dǎo)地位，保證了洪水保險計劃的經(jīng)費可以在全國范圍調(diào)用，又充分利用了私營保險公司的業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)�！眥14} 1983年8月，F(xiàn)IA向私營保險公司發(fā)出參加WYO計劃的邀請，幾年之后，WYO項目出售了90％以上的洪水保單并創(chuàng)設(shè)了一種獨一無二的公私合伙關(guān)系。{15}從1985年起，NFIP實現(xiàn)了自負(fù)盈虧。1985 ～2004年間，NFIP一直維持著收支平衡。保費、有效保單和保障財產(chǎn)數(shù)額都在穩(wěn)步增長。{16}
三、美國洪水保險法律制度的變革
作為美國洪水保險法律制度的核心，1968年的國家洪水保險法在經(jīng)過1969年的應(yīng)急法和1973年的洪水災(zāi)害防御法的實質(zhì)性完善之后，又經(jīng)歷了1977、 1983、 1988、 1989、 1990、 1994、2004年等多次修訂，其中比較重要的是1994年、2004年的修訂。相關(guān)修訂不斷地更新著美國洪水保險法律制度的內(nèi)容，并煥發(fā)著其生機(jī)與活力。
�。ㄒ唬�1994年的《國家洪水保險改革法》：洪災(zāi)減輕資助計劃
1968年法律出臺的原因之一是聯(lián)邦政府希望借助于一個聯(lián)邦保險機(jī)制來預(yù)先確定相關(guān)洪災(zāi)損失，并擺脫之前的困境：必須向洪災(zāi)受害人提供災(zāi)后特別救助，而相關(guān)救助支出“是不可預(yù)測的，必須在每次巨災(zāi)發(fā)生后才能確定”。{17}該法所創(chuàng)立的NFIP的預(yù)設(shè)目標(biāo)則包括三方面：{18}一是擴(kuò)大洪水保險所保障的財產(chǎn)范圍；二是降低納稅人的負(fù)擔(dān)，為受洪水影響的財產(chǎn)所有人提供災(zāi)難救助；三是實現(xiàn)對洪泛區(qū)的有效管理，以降低洪水損失。經(jīng)過若干年的實踐后，隨著洪水保險保障財產(chǎn)范圍的逐步擴(kuò)大，NFIP迅速成為美國財產(chǎn)保險市場中一支重要的力量。{19}但在洪泛區(qū)管理及降低納稅人負(fù)擔(dān)等方面，NFIP的預(yù)定目標(biāo)則進(jìn)展緩慢，并逐步暴露出其本身的問題和缺陷。比如，NFIP的核心目標(biāo)之一是鼓勵高風(fēng)險財產(chǎn)的消耗。從理論上，因加入NFIP的社區(qū)應(yīng)當(dāng)執(zhí)行洪泛區(qū)房屋新建或改進(jìn)的相關(guān)規(guī)定，這樣，一段時間后，遭受嚴(yán)重洪水風(fēng)險的財產(chǎn)就會逐漸消失。但實際情況卻遠(yuǎn)非如此，因有大量財產(chǎn)未遵守規(guī)定的洪水保險標(biāo)準(zhǔn)。{20}又如，盡管1973年《洪水災(zāi)害防御法》規(guī)定了一些需強(qiáng)制購買洪水保險的情況，但金融機(jī)構(gòu)和管理者并沒有真正貫徹相關(guān)強(qiáng)制購買要求。
為解決上述問題，美國國會通過了1994年《國家洪水保險改革法》。{21}其核心內(nèi)容有二：一是增設(shè)了一項洪災(zāi)減輕資助計劃。每年從國家洪水保險基金中拿出3000萬美元創(chuàng)設(shè)國家洪災(zāi)減輕基金、來幫助那些不能遵守洪泛區(qū)管理要求的屋主實施減輕洪災(zāi)損失的行為，包括為遭受洪水嚴(yán)重?fù)p壞的房屋提升高度提供財務(wù)支持等。二是強(qiáng)化了貸款機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任，即若屋主未按規(guī)定購買洪水保險，向其提供貸款的機(jī)構(gòu)必須親自為其補(bǔ)辦（貸款機(jī)構(gòu)可向屋主收取相關(guān)費用），否則該貸款機(jī)構(gòu)將因未遵循強(qiáng)制購買保單的要求而受到處罰。另外，新法還大幅度提高了洪水保險的保險金額；調(diào)低了那些已降低洪水風(fēng)險社區(qū)的費率標(biāo)準(zhǔn)；將洪水保險單生效前的等待期由5天延長到30天，以減少投保人潛在的投機(jī)行為；并規(guī)定被保險房屋因需要滿足投保要求支出的費用可納入保險范圍，從而使得被保險人可獲得更充分的保險保障。
1994年《國家洪水保險改革法》生效后，盡管取得了一定的成績，但其效果遠(yuǎn)未達(dá)到立法者的預(yù)期目標(biāo)，尤其是仍存在著嚴(yán)重的重復(fù)性損失財產(chǎn)問題，后者被認(rèn)為是NFIP有限資源的最大浪費者，并直接導(dǎo)致了2004年國家洪水保險改革法的出臺。
（二）2004年的《國家洪水保險改革法》{22}：重復(fù)性損失財產(chǎn)的消除
2004年《國家洪水保險改革法》的立法草案于2003年初首次被提交國會討論時，其名稱是：“兩次洪水即可掏空納稅人錢袋的2003年法案”。{23}其目標(biāo)在于解決洪水保險中的重復(fù)性損失財產(chǎn)問題，因為，國會注意到：{24}在過去10年中，NFIP中約有1萬項房產(chǎn)遭遇過2次以上損失，大約1％的被保險房屋占了25～30％的賠付損失。這些重復(fù)性損失房產(chǎn)每年花掉納稅人約2億美元，構(gòu)成了NFIP的沉重負(fù)擔(dān)，并導(dǎo)致部分屋主陷于遭受洪災(zāi)損失、修復(fù)、再受災(zāi)，再修復(fù)的惡性循環(huán)中。這些問題說明NFIP的執(zhí)行機(jī)制是有缺陷的。因為沒有私人保險人會在工作中允許這類事件發(fā)生，在NFIP參與者拒絕重建或遷址重建以減少財產(chǎn)重復(fù)損失、實現(xiàn)風(fēng)險最小化的情形下，私人保險人也不可能繼續(xù)向其提供保險保障。{25}為解決重復(fù)性損失財產(chǎn)問題，2004年的《國家洪水保險改革法》設(shè)立了一個領(lǐng)航計劃（pilot program），即通過向嚴(yán)重的重復(fù)性損失財產(chǎn){26}的產(chǎn)權(quán)人提供資助的方式，幫助其實施減輕財產(chǎn)損失的行為（如幫助提高房基高度、拆除或遷址重建、增強(qiáng)防水結(jié)構(gòu)等，以達(dá)到當(dāng)?shù)胤梢蟮幕痉浪叨龋�，從而減輕NFIP在重復(fù)性損失財產(chǎn)上的財務(wù)負(fù)擔(dān)。相關(guān)資助的提供應(yīng)本著在最短時間內(nèi)、以最適當(dāng)方式、最大程度節(jié)省國家洪水保險基金的原則進(jìn)行。該法同時授權(quán)聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署（FEMA-NFIP的管理機(jī)關(guān)）資助各州或社區(qū)對重復(fù)損失財產(chǎn)進(jìn)行改建或征購。若屋主拒絕接受依法實施的改建或征購等減輕災(zāi)害行為，其洪水保險費率將以1.5倍的速度增加，直至對之收取實際的洪水保險精算費率。若屋主不服提高其房產(chǎn)費率的決定，可依法申請由獨立第三方進(jìn)行裁決，若裁決屋主敗訴，由屋主承擔(dān)裁決成本。反之，則由FEMA承擔(dān)裁決成本。以此確保相關(guān)提高保費行為的公正合理性。
但是，2004年改革法所重點關(guān)注的重復(fù)性損失財產(chǎn)問題并未得到有效解決。截止2006年8月，該問題相比之前并未發(fā)生任何實質(zhì)性變化。屋主仍享有背離實際精算標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)貼保費，除非其對房屋進(jìn)行了實質(zhì)性改建或重建。批評者認(rèn)為2004年改革法所規(guī)定的洪災(zāi)減輕模式實際上起著鼓勵屋主留在危險區(qū)域的作用。{27}這與NFIP的立法初衷是相背離的。另外，一個真正的保險項目應(yīng)當(dāng)可以在保險風(fēng)險和費率之間找到一個適當(dāng)平衡，并建立一個可通過收取保費實現(xiàn)收支平衡的體系。NFIP在此方面顯然還有很長的路要走，尤其是當(dāng)其遭遇2005年的特大洪災(zāi)時，其財務(wù)基礎(chǔ)的脆弱性和制度設(shè)計的不完善性就更充分顯現(xiàn)。{28}
（三）2005年之后的《洪水保險改革法案》：進(jìn)一步變革的挑戰(zhàn)
2005年的卡特里娜颶風(fēng)引發(fā)的特大洪水，給美國帶來了逾2000億美元的直接財產(chǎn)損失{29}，其中NFIP下被保險人的損失超過了230億美元，比2005年NFIP全年所收保費的10倍還多，相當(dāng)于NFIP過去37年中所支付的賠款總額的1.5倍。{30} NFIP后來依賴國會提供的超過200億美元的緊急財政撥款才得以擺脫破產(chǎn)狀態(tài)。由于該筆撥款每年的利息即高達(dá)10億美元，幾乎為NFIP年收入的一半，{31} NFIP歸還該筆撥款的可能性幾乎為零，故部分人士認(rèn)為NFIP作為一個獨立、自我持續(xù)的政府計劃明顯是失敗的，{32}聯(lián)邦審計署亦因此將之定性為一個高風(fēng)險項目。{33}另外，根據(jù)美國國家氣象服務(wù)署有關(guān)未來20至30年中颶風(fēng)將會比20世紀(jì)70年代以來更加活躍的警告，從長期來看，較2005年更為嚴(yán)重洪災(zāi)的發(fā)生基本上是確定的。{34}故在卡特里娜颶風(fēng)之后，美國政府即面臨著如何改革NFIP現(xiàn)有機(jī)制、確保其持續(xù)運營、并有效應(yīng)對巨災(zāi)風(fēng)險損失的問題。
作為改革嘗試的結(jié)果，美國眾議院于2007年通過了一份《洪水保險改革和現(xiàn)代化法案》，該法案建議修改NFIP，以使更多消費者參與到NFIP中來、增強(qiáng)NFIP的財務(wù)穩(wěn)定性。其主要建議包括：{35}①提高洪水保險費率以增加保費收入；②提高NFIP從國庫借款的上限，以應(yīng)對未來可能的更大風(fēng)險；③提高對違規(guī)放貸機(jī)構(gòu)（向未購買洪水保險的借款人放貸）的罰金；④增加參與NFIP的激勵措施，吸引更多人的參與；⑤鼓勵修訂新的洪水風(fēng)險地圖，以使其能準(zhǔn)確反映洪水風(fēng)險的實際變化。作為對應(yīng)否將颶風(fēng)納入保險事故之巨大爭論{36}的回應(yīng)，該法案建議制定一部《多風(fēng)險保險法》，將颶風(fēng)納入NFIP的范疇。{37}其起草者認(rèn)為，新的《多風(fēng)險保險法》提供的多風(fēng)險保險項目可適用于一個更廣闊的地區(qū)，可通過分散地區(qū)性的風(fēng)險來改善NFIP的財務(wù)狀況并為遭受風(fēng)災(zāi)和水災(zāi)的屋主提供更周全的保護(hù)。其理由包括：在卡特里娜颶風(fēng)之后，美國許多私營保險公司拒絕向高風(fēng)險地區(qū)出售保單，致使許多海岸社區(qū)無法通過保險來分散風(fēng)險，新法案有助于私營保險人重新向高風(fēng)險的海岸地區(qū)居民提供火災(zāi)、盜竊、責(zé)任保險等險種，而不必為規(guī)避颶風(fēng)風(fēng)險而退出市場。{38}新法案還建議大幅度提高保險金額，以為海岸地區(qū)財產(chǎn)提供更充分的保障，如將住宅的保額提高到50萬美元，屋內(nèi)財產(chǎn)的保險金額提高到15萬美元；非住宅保額提高到100萬美元，屋內(nèi)財產(chǎn)提高到75萬美元。{39}由于新法案涉及對NFIP承保風(fēng)險的根本性變革，并涉及一系列配套法律制度的修訂或完善，故爭議很大，其也一直未能走完立法程序。{40}2011年7月，美國國會眾議院又通過了一份《2011年洪水保險改革法案》。{41}此法案規(guī)定將逐步實施風(fēng)險保費，并減少對高風(fēng)險建筑等財產(chǎn)的補(bǔ)貼，同時制定風(fēng)險制圖標(biāo)準(zhǔn)和實施災(zāi)后救助，并授權(quán)美國聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局（FEMA）對私人再保險業(yè)進(jìn)行安全保障。法案的支持者認(rèn)為，新法案將有利于洪水保險計劃的長期穩(wěn)定實施，更好的繪制洪水風(fēng)險圖和進(jìn)行洪水保險定價。按照美國國會的立法程序，這一法案尚需獲參議院同意，并報總統(tǒng)簽署后才能生效。
當(dāng)然，圍繞NFIP的變革努力并不僅僅體現(xiàn)在聯(lián)邦層面。{42}在州級層面，在卡特里娜颶風(fēng)之后，美國許多沿海岸的州即已開始采取措施解決颶風(fēng)引發(fā)的保險供給不足問題。比如，佛羅里達(dá)等州通過立法使得州政府成為高風(fēng)險地區(qū)財產(chǎn)的最終保險人，以為買不到合適保險的產(chǎn)權(quán)人提供風(fēng)災(zāi)組合（wind-pools）等保險或再保險產(chǎn)品。{43}
就NFIP的未來而言，卡特里娜颶風(fēng)之后，盡管其發(fā)展面臨諸多挑戰(zhàn)，但大部分美國人仍認(rèn)為，作為唯一可得的預(yù)付性洪災(zāi)支付機(jī)制，NFIP可向受損產(chǎn)權(quán)人提供一個清楚、有序獲得洪水損失補(bǔ)償?shù)穆窂�，故不�?yīng)當(dāng)被放棄。事實上，迄今為止，美國國會尚沒有廢止或放棄既有洪水保險法律及NFIP的計劃。國會面臨的挑戰(zhàn)是如何強(qiáng)化其財務(wù)狀況，以改善國家整體經(jīng)濟(jì)遭遇洪水風(fēng)險時的脆弱性。探討中的改革措施包括：{44}①逐步停止明確的保費補(bǔ)貼。證據(jù)顯示，{45}NFIP每年因保費補(bǔ)貼而少收的保費高達(dá)13億美元，卡特里娜颶風(fēng)引發(fā)的20萬件賠付請求中有大約12.2萬件（占61％）享受有保費補(bǔ)貼。這種結(jié)果本身是極端不合理的。②努力提高保單增長率和每年的保費收入。盡管NFIP的推廣取得了巨大成功，但仍有大量處于危險區(qū)域（洪泛區(qū)）之外的產(chǎn)權(quán)人不僅被排除在洪水保險之外（25％的危險發(fā)生在危險區(qū)域之外{46}），或者根本不了解該險種。這說明保單增長率與保費收入仍存在巨大提升空間。③授權(quán)NFIP在提高費率方面以更大的靈活性等。國會考慮中的建議包括：NFIP可對高風(fēng)險財產(chǎn)按每年上漲25％的幅度收取保費（相對于現(xiàn)行的提高10％的保費上限），以使得NFIP在一個巨災(zāi)損失年份后可以一種類似于私人保險商的方式提高其費率，從而可在不提高風(fēng)險集中度的前提下每年增加幾十億的保費收入；或者為海岸地區(qū)財產(chǎn)創(chuàng)設(shè)一種新的、能準(zhǔn)確反映其風(fēng)險等級并構(gòu)成保險對價的費率分支。
四、美國洪水保險法律制度變革對中國的啟示
�。ㄒ唬┍ｋU補(bǔ)償優(yōu)于財政救助、中國宜盡早出臺專門的洪水保險立法
中國是世界上自然災(zāi)害最嚴(yán)重的少數(shù)國家之一，災(zāi)害種類繁多、頻率和成災(zāi)比率均較高，其中洪水災(zāi)害引發(fā)的損失和威脅最大。中國10％的國土面積、40％的人口、30％的耕地、70％的農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值和一百多座大中城市受到洪水災(zāi)害的威脅。{47}相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，1990至2006年間我國洪災(zāi)造成的年均直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)1136.7億元，約占每年自然災(zāi)害損失的60％ 。{48}盡管每年中央財政都安排有一定的專項救災(zāi)資金，相對于巨額的洪災(zāi)損失而言，無異于杯水車薪，根本無法滿足災(zāi)區(qū)群眾恢復(fù)生產(chǎn)生活的實際需要。{49}并且，隨著全球氣候變化和災(zāi)害的增多，政府的財政支出壓力也在逐步增大。{50}另外，政府救助還面臨著一個困境，即如何化解政府災(zāi)害救助金額和范圍的不確定性與政府支出決策所需要的確定性之間的矛盾，因為政府的預(yù)算程序非常嚴(yán)格，支出范圍和金額需要提前確定，而災(zāi)害損失本身是不可預(yù)測的，必須在每個災(zāi)害發(fā)生后才能確定。這些困境或問題的存在也正是美國出臺洪水保險法的核心動因。
在保險機(jī)制下，上述問題可迎刃而解。因為，首先，保險是一種預(yù)先支付保費、并通過集中大量同類風(fēng)險來實現(xiàn)未來風(fēng)險分擔(dān)的一種互助共濟(jì)機(jī)制。投保人事先交納的保費，可構(gòu)成保險事故發(fā)生后保險賠付的重要資金來源。相對于洪災(zāi)所致?lián)p失而言，政府的救助資金永遠(yuǎn)都是極其有限的，保險市場的資金匯聚能力可大大增強(qiáng)救助資助金規(guī)模。以NFIP為例，在卡特里娜颶風(fēng)事件之后，美國國會之所以繼續(xù)鼎力支持該項目，也正是考慮到NFIP是一種預(yù)付的未來洪水災(zāi)害救助機(jī)制，一旦終止該計劃將喪失保費收入，等于減少了可用于洪水救助的資金。{51}如1978至2003年間，NFIP的保費收入累計約230億美元，支付保險賠款約123億美元，每年可減少洪災(zāi)損失約10億美元。{52}其次，也是更重要的，保險是一種有償機(jī)制，它更利于形成市場主體之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的良性循環(huán)，而政府的救助是一種無償?shù)纳鐣＠�，它易�?dǎo)致公眾養(yǎng)成對政府災(zāi)后救濟(jì)的依賴心理，不利于受害人養(yǎng)成主動的減災(zāi)防損習(xí)慣。最后，相關(guān)研究亦表明，盡管保險沒有、也很可能不能滿足災(zāi)害受害人的所有需求，但其仍是提供災(zāi)害救助的最有效、最合理的方式。{53}關(guān)于這一點，在美國2004年國家洪水保險改革法的如下序言中也有著集中體現(xiàn)，即“國會發(fā)現(xiàn)，NFIP具有以下功能：識別洪水風(fēng)險；向公眾提供洪水保險信息；鼓勵州和地方政府采取適當(dāng)?shù)耐恋毓芾泶胧┮韵拗坪榉簠^(qū)的無序開發(fā)并減少因此導(dǎo)致的洪水損失；使得洪水保險在全國范圍內(nèi)可以供給，而在其他條件下無法供給，并加速洪災(zāi)后的恢復(fù)，減輕未來損失，拯救生命，減少個人和國家的洪災(zāi)成本�！眥54} NFIP的這些功能對于水患深重的中國而言應(yīng)可同樣適用。
我國目前尚無一部專門的洪水保險法律或法規(guī)，有關(guān)洪水保險的內(nèi)容僅僅是在個別相關(guān)法律中有零散的規(guī)定。如1997年8月通過的《防洪法》中僅有一句涉及洪水保險的原則性內(nèi)容，即“國家鼓勵、扶持開展洪水保險”。2005年國務(wù)院修訂后的《防汛條例》第41條規(guī)定：“對蓄滯洪區(qū)，逐步推行洪水保險制度，具體辦法另行制定�！眹鴦�(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理若干意見的通知》（國辦發(fā){2006} 45號），在完善蓄滯洪區(qū)運用補(bǔ)償?shù)缺Ｕ洗胧┲刑岬剑骸胺e極開展洪水災(zāi)害損失保險研究，建立有效的洪水災(zāi)害損失保險體系，化解蓄滯洪區(qū)洪水災(zāi)害損失風(fēng)險，實現(xiàn)利益共享、風(fēng)險共擔(dān)，提高社會和群眾對災(zāi)害的承受能力。”國務(wù)院2006年6月頒布的《關(guān)于保險業(yè)改革發(fā)展的若干意見》則指出要建立國家財政支持的巨災(zāi)保險體系。但遺憾的是，這些法律法規(guī)或政策對于洪水保險的性質(zhì)、法律地位、作用、保費收取，以及政府、保險人、投保人之間的權(quán)利義務(wù)等均未作任何規(guī)定，導(dǎo)致洪水保險在實踐中缺乏直接的可操作性的法律依據(jù)。保險公司在實踐中也沒有專門針對洪水保險的單獨險種，而是將洪水風(fēng)險作為部分財產(chǎn)損失險的附加險規(guī)定。我國現(xiàn)階段尚未制定出以洪水災(zāi)害損失數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的科學(xué)合理的洪水保險費率�，F(xiàn)階段，我國企業(yè)財產(chǎn)綜合險和家庭財產(chǎn)保險將洪水風(fēng)險列為保險責(zé)任范圍，而企業(yè)財產(chǎn)基本險將洪水風(fēng)險列為除外責(zé)任，目前的洪水保險費率籠統(tǒng)地含在綜合費率中。換言之，投保人投保的洪水保險的費率并非以洪水保險賠款為依據(jù)、而是以其他險種（主要是火險費率）為基礎(chǔ)制定的，此做法完全背離了保險商品的定價原則。這一局面形成的原因主要有三：第一，我國1980年恢復(fù)保險業(yè)務(wù)后，曾在特定地區(qū)與時段進(jìn)行過一些洪水保險的研究和嘗試，但相關(guān)嘗試因覆蓋區(qū)域有限等均以失敗告終。{55}第二，我國針對洪水保險的理論研究長期處于初期階段，關(guān)注洪水保險立法的學(xué)者更是寥寥。這些因素直接影響著洪水保險的立法進(jìn)程。第三，洪水保險的實施尚存在諸多技術(shù)問題需要解決。如尚未編制出各流域的洪水風(fēng)險圖{56}，尚未進(jìn)行洪水等級的劃分，對洪水風(fēng)險及災(zāi)前災(zāi)后評估配套措施的研究也嚴(yán)重缺乏，缺乏一套完整的巨災(zāi)再保險體系。但如國內(nèi)許多人士近年來反復(fù)呼吁的，巨災(zāi)頻發(fā)的現(xiàn)實已不容許我們等待所有條件都成熟后再推行相關(guān)保險制度，包括洪水保險在內(nèi)的巨災(zāi)保險制度建設(shè)已經(jīng)是刻不容緩。{57}另外，從國際經(jīng)驗來看，各國在對抗包括洪水在內(nèi)的自然災(zāi)害風(fēng)險時也都普遍采取了立法先行的做法。因此，我們有必要及時借鑒相關(guān)國際經(jīng)驗，出臺專門的洪水保險法，盡早確立洪水保險制度，并使之在分擔(dān)洪水風(fēng)險過程中發(fā)揮主導(dǎo)性作用。
（二）應(yīng)將洪水保險界定為一種具有政策性因素的強(qiáng)制性商業(yè)保險，并在其實施中發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用
與一般保險高概率、低損失的特征不同，洪水保險具有低概率、高損失的特征，此特征使得風(fēng)險的計算變得復(fù)雜，降低了精確預(yù)測風(fēng)險和損失的可能性，并使得純商業(yè)性的洪水保險很難推行。同時，洪水保險作為一種準(zhǔn)公共物品，其具有收益上的非排他性、生產(chǎn)經(jīng)營上的規(guī)模性、消費的非競爭性、成本或利益上的外在性等公共物品特點，{58}這些特點決定了私營保險業(yè)無法獨立承擔(dān)洪水保險的供給，而必須有政府的適度介入，否則，市場自身必然走向失靈。美國等不少國家洪水保險發(fā)展早期的經(jīng)驗亦充分證明了這一點。就中國現(xiàn)階段而言，洪水保險還是一個新生事物，為確保其健康發(fā)展，必須充分考慮到其上述特征與特點。具體而言：
其一，應(yīng)將洪水保險規(guī)定為一種具有政策性因素的強(qiáng)制性商業(yè)保險，在其實施中給予適當(dāng)?shù)谋ＹM補(bǔ)貼。關(guān)于洪水保險的定位，國內(nèi)部分學(xué)者認(rèn)為應(yīng)將之歸入社會保險的范疇，其主要理由是：洪水風(fēng)險具有一次性損失巨大和逆向選擇的性質(zhì)，需以國家財力為后盾，輔之以克服逆向選擇的政策來推行。{59}美國現(xiàn)行的洪水保險也是被作為一種社會保險來推行的，國家承擔(dān)全部保險責(zé)任。但考慮到中美兩國在洪水風(fēng)險嚴(yán)重程度、受災(zāi)人口數(shù)量、政府財力、公眾洪水保險意識等方面的巨大差異，以及美國NFIP推行中所遇到的財務(wù)挑戰(zhàn)、私營保險公司約束機(jī)制不足等問題，{60}本文認(rèn)為，將洪水保險定位為一種社會保險來推行并不適合中國的國情，社會保險的發(fā)展模式不利于國家財政支持的可持續(xù)發(fā)展，中央財政很可能因此背上一個沉重的“包袱”，并最終危及洪水保險的發(fā)展。故應(yīng)將之設(shè)計為一種具有政策性因素的微利型商業(yè)險種，采用類似于機(jī)動車交通事故強(qiáng)制責(zé)任保險（即交強(qiáng)險）的模式來推行。具體即由保險公司作為直接經(jīng)營主體、并實際承擔(dān)一定比例或份額的風(fēng)險責(zé)任，同時由國家向投保人提供適度的保費補(bǔ)貼并作為有限超額損失的適度再保險人，以實現(xiàn)洪水風(fēng)險在個人、保險公司和國家之間的合理分擔(dān)。
其二，應(yīng)充分發(fā)揮政府在洪水保險發(fā)展中的主導(dǎo)作用。政府主導(dǎo)作用的發(fā)揮主要體現(xiàn)在以下方面：①及時制定或完善洪水保險的法律規(guī)則。如應(yīng)以法律形式盡快明確、細(xì)化諸如洪水保險的經(jīng)營模式、承保原則、政府和私營保險人間的關(guān)系、費率的標(biāo)準(zhǔn)及其確定方式、洪水風(fēng)險圖的繪制與更新、損失理算與賠付、洪水保險與土地管理、防災(zāi)減損措施、再保險等問題。②以保費補(bǔ)貼、救災(zāi)資助、稅收激勵、超額損失分擔(dān)等方式引導(dǎo)、塑造投保人、保險人的積極行為模式。對洪水保險的供給，應(yīng)充分考慮到對于準(zhǔn)公共物品的供給、應(yīng)采取政府供給和私人共同分擔(dān)原則之理論。{61}政府可以借助保費補(bǔ)貼、救災(zāi)資助等方式來擴(kuò)大洪水保險產(chǎn)品對投保人的吸引力，借助稅收激勵、新產(chǎn)品審批等方面的優(yōu)待吸引更多的私營保險人參與洪水保險產(chǎn)品的提供，并通過擔(dān)任超額損失再保險人的方式來消除保險人、投保人對保險賠付能力的擔(dān)憂，增強(qiáng)他們投保洪水保險產(chǎn)品的信心，進(jìn)而塑造積極投保洪水保險的行為模式和氛圍。③充分重視市場化運營機(jī)制的作用。在洪水保險的推廣中，應(yīng)充分利用市場化機(jī)制調(diào)動私營保險人、投保人的積極性，如應(yīng)根據(jù)市場標(biāo)準(zhǔn)確定洪水保險的費率，以使費率能較準(zhǔn)確地反映財產(chǎn)的實際風(fēng)險狀況；在制定洪水風(fēng)險圖、評估損失等方面，應(yīng)引入市場競爭機(jī)制，以減少投機(jī)或道德風(fēng)險的產(chǎn)生；并采取各種市場化激勵機(jī)制鼓勵投保人主動采取防災(zāi)防損措施來減少未來可能發(fā)生的洪災(zāi)損失等。
�。ㄈ┖樗ｋU的推行應(yīng)堅持低保費、低保額、廣覆蓋的承保原則
鑒于洪水保險的低概率、高損失特征使得其很難滿足一般保險的大數(shù)法則，尤其是在局部區(qū)域；洪水保險的支付能力與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平密切相關(guān)，只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定水平后，人們才會產(chǎn)生保險需求；{62}中國受洪水威脅的人口有5至6億之多，每年遭受水災(zāi)的人口可達(dá)到數(shù)千萬。因此，只有在一個廣闊的范圍內(nèi)、較長的時段內(nèi)分擔(dān)風(fēng)險，才可能使洪水保險的費率得以降低，這也是洪水保險發(fā)展必須依賴國家扶植的深層次原因。中國將長期作為發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實決定了國家財政很難給予洪水保險太多的支持，故中國洪水保險在發(fā)展初期的保障水平不能定位過高，而應(yīng)當(dāng)實行低保費、低保額、限額賠付的原則，并以此爭取實現(xiàn)廣覆蓋。否則，其可持續(xù)性及保障水平必然面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。具體實施中，不妨借鑒我國農(nóng)業(yè)保險領(lǐng)域長期實行的“三低一高”原則，即“低保額、低保費、低賠付和高保面”；{63}并應(yīng)充分吸取美國洪水保險計劃推行中的經(jīng)驗：在保障對象方面，應(yīng)將居民家庭財產(chǎn)與企業(yè)財產(chǎn)分開，保障對象僅限于居民家庭財產(chǎn)和與居民家庭基本生活需要密切相關(guān)的小型企業(yè)的財產(chǎn)，以及社會公共財產(chǎn)；在保險責(zé)任方面，應(yīng)將保險責(zé)任限定在因江河泛濫、山洪暴發(fā)、潮水上漲以及所引發(fā)的泥石流對建筑物及其部分財產(chǎn)所引起的泡損、淹沒、沖散、沖毀等造成的直接損失，將洪水引發(fā)的間接損失（如營業(yè)中斷等）排除在外；在保險金額方面，應(yīng)以恢復(fù)受災(zāi)民眾或企業(yè)獲得基本保障為原則，可參照交強(qiáng)險的規(guī)定、明確規(guī)定洪水保險的法定承保限額，并在法定承保限額內(nèi)實行強(qiáng)制投保。比如可規(guī)定農(nóng)民住宅不超過3萬元、室內(nèi)財產(chǎn)不超過1萬元；城鎮(zhèn)居民住宅不超過10萬元，室內(nèi)財產(chǎn)不超過2萬元；小型企業(yè)生產(chǎn)用房不超過15萬元，室內(nèi)財產(chǎn)也不超過5萬元等。當(dāng)然，無論是房屋本身還是室內(nèi)財產(chǎn)，理賠時均要扣除一定的免賠額。對于處于風(fēng)險程度不同的財產(chǎn)，則應(yīng)適用有差別的費率，以更好地體現(xiàn)公平原則及調(diào)動人們的投保積極性。這樣，即可在確保洪災(zāi)后居民家庭基本生活需要的同時，將國家的風(fēng)險責(zé)任限制在預(yù)定的、可承受的合理限度內(nèi)，而不至于出現(xiàn)大的理賠資金缺口。
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