[ 洪碧華 ]——(2015-2-23) / 已閱11977次
實行法官職業(yè)化存在的問題及對策
洪碧華
[提要] 2014年《深圳市法院工作人員分類管理和法官職業(yè)化改革方案》出臺，再次引發(fā)國人對于法官走職業(yè)化道路的探索。本文通過分析法官職業(yè)化進程存在先天文化底蘊不足、制度的缺失及現(xiàn)有的法官素質(zhì)不高等問題，從而提出法官職業(yè)化應(yīng)由執(zhí)政黨來領(lǐng)導(dǎo)、由全國人大來推動，并從制度保障及提高法官素質(zhì)來推動法官職業(yè)化進程。
[關(guān)鍵詞] 法官；職業(yè)化；問題；對策
“法院是法律帝國的首都，法官是帝國的王侯�！痹谒痉▽徟谢顒又�，法官處于核心的地位。法院的裁判，最終是通過一個人格化的終端——法官來體現(xiàn)的，“法律借助于法官降臨塵世”。法官是司法公正的主體，是各種糾紛的最后裁決者，離開法官，法律的作用就無法發(fā)揮。法官只有作為一個獨立的職業(yè)，根據(jù)自己對法律的理解做出合理的判斷，才能保證裁決的結(jié)果最大限度地符合法律的本意，讓人民群眾感到公平正義。法官并不是一個大眾化的職業(yè)，法官執(zhí)掌法律、專司司法的特點，決定了法官不能僅靠熟記一定的法律條文，掌握一定的司法經(jīng)驗，而更需要具有一定的司法理念，才能適應(yīng)現(xiàn)代司法的需要。讓法官走職業(yè)化道路，是現(xiàn)代司法理念的應(yīng)有之義。
一、實行法官職業(yè)化存在的主要問題
法官職業(yè)化，是相對于行政化、大眾化而言，是指法官以行使國家審判權(quán)為專門職業(yè)，并具備獨特的職業(yè)意識、職業(yè)技能、職業(yè)道德和職業(yè)地位。反思歷史，我們沒有獨立的法律職業(yè)傳統(tǒng)，分析現(xiàn)實，我們對法律職業(yè)專門化問題缺乏認識。推進法官職業(yè)化進程任重道遠。
（一）司法底蘊不足和行政化影響法官職業(yè)化進程
我國尚未形成法官職業(yè)化制度。古代科舉考試的傳統(tǒng)，使文人與官員合一，導(dǎo)致官員決策不精確，缺乏現(xiàn)代司法所要求的層層剝筍、嚴密推理、遵循形式邏輯等。國人幾千年崇尚“無訟”觀念，“和為貴”、“訟終兇”文化的影響，在人們思想中潛移默化，司法行政合一的體制在中國延續(xù)數(shù)千年。歷代政府不重視法治。我國清末才出現(xiàn)專門的法學(xué)教育機構(gòu)----直隸法政學(xué)堂。新中國成立后，法學(xué)教育歷經(jīng)曲折，由于法學(xué)教育的停滯，法律人才的缺乏和荒廢，司法機關(guān)面臨大量的人員缺口，采取了吸收軍轉(zhuǎn)干部，社會考干和調(diào)干的形式招錄了大量的不懂法的司法人員，個別有關(guān)系的人，如食品公司殺豬的、工廠燒鍋爐的也混入法官隊伍。此后有法律專業(yè)的畢業(yè)生不斷充實到司法機關(guān)來，但吸收非法律人才進法院的狀況一直持續(xù)到90年代中期才結(jié)束。大量的非法律專業(yè)人員在審判崗位上邊學(xué)邊干，由于未受過系統(tǒng)的法學(xué)教育和審判技能訓(xùn)練，大多“摸著石頭過河”，憑著社會經(jīng)驗辦案。
由于傳統(tǒng)法律文化糟粕，人治思想和司法行政合一傳統(tǒng)的長期影響，沒有發(fā)達的法律解釋技術(shù)和機制，法律職業(yè)專門化的底蘊先天不足。法官職業(yè)化，最早見于最高人民法院2001年末的文件，2002年7月《最高人民法院關(guān)于加強法官隊伍職業(yè)化建設(shè)的若干意見》提出“法官職業(yè)化建設(shè)”的新目標，法官職業(yè)化建設(shè)的基本內(nèi)容主要包括：嚴格法官的職業(yè)準入；強化法官的職業(yè)意識；培養(yǎng)法官的職業(yè)道德；提高法官的職業(yè)技能；樹立法官的職業(yè)形象；加強法官的職業(yè)保障；完善法官的職業(yè)監(jiān)督等。法官職業(yè)化的進程將伴隨著法治進程不斷向前推進。
（二）司法地方化制約著法官職業(yè)化的進程
《憲法》和《人民法院組織法》均規(guī)定：“人民法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權(quán)，不受行政機關(guān)，社會團體和個人的干涉�！钡沁@一規(guī)定在司法實踐中卻由于得不到相應(yīng)制度保障，實際已經(jīng)名存實亡。現(xiàn)實中通行的是一種地方黨委領(lǐng)導(dǎo)，地方人大和上級司法機關(guān)監(jiān)督指導(dǎo)、地方政府管理人、財、物的司法體制。在人事制度上，如果沒有《法官法》和司法統(tǒng)考制度的制約，法院將還會不斷被地方“硬塞進”非法律專業(yè)的法官。即便如此，現(xiàn)在很多地方還是給法院“安排”沒有法律背景的但被認為在政治上可靠的法院院長和其他工作人員。法院成了地方的人員接收站，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的法院成為安排關(guān)系戶的好去處。用人者無權(quán)選人，選人者并不用人，法院不能根據(jù)自己的需要選拔人才。在物質(zhì)建設(shè)上，法院建設(shè)和法官培訓(xùn)深造需要獨立的經(jīng)費預(yù)算，但地方財政預(yù)算的隨意性并沒有任何制度制約，反而生出較多扯皮和掣肘。逐漸形成了強勢政府與弱勢法院，地方富則法院強，地方窮則法院弱等格局，西部有些經(jīng)濟落后地方法院基本辦公條件和法官工資均難于保障。法院為了生存和運轉(zhuǎn)，院長或者分管財務(wù)的副院長成了到處找錢的“后勤保障官”，法院的各級法官也讓現(xiàn)實逼得平庸化和功利化，法官職業(yè)化建設(shè)讓法律人無奈地嘆息。由于財權(quán)和人事權(quán)都受制于地方的黨政部門，法院難以擺脫地方保護主義和地方行政執(zhí)法的“糾纏”，陷入地方保護的“旋渦”難于自拔。特別在地市以下，很多地方黨政領(lǐng)導(dǎo)心目中的依法行政，則是“依法院行政”，行政上的麻煩事就要求法院出頭處理，如計劃生育、征地拆遷等。法院無力抗衡，每每成了地方各項“中心工作”的急先鋒、擋箭牌。還有大大小小的聯(lián)合執(zhí)法、會議、考評、統(tǒng)計、檢查，法院已演變成地方的部門和附庸，法院院長在很大程度上演化為地方行政官員和社會活動家，真正專注于司法工作的精力則有限，法官和其他工作人員也受到相當(dāng)程度的干擾。憲法規(guī)定的法院獨立的地位在基層實際已名存實亡。因此法官職業(yè)化建設(shè)在基層更加舉步維艱。在法院管理行政化的體制下，法官職業(yè)化建設(shè)就喪失了應(yīng)具備的基礎(chǔ)和條件。
在制度層面上，另一個影響法官職業(yè)化的因素是法官的職級問題�！斗ü俜ā芬�(guī)定的法官等級并未與薪俸和法官水平相掛鉤。法官地位和薪俸高低仍是套用行政職級。導(dǎo)致收入微薄的法官對法官等級不以為然，反而強烈要求地方黨委組織部門解決與薪俸掛鉤的法官行政職級問題。行政職級決定著法官的地位和待遇，這就是中國司法的現(xiàn)狀。哪個法官不想謀個庭長、副庭長職務(wù)，好聽又實惠。時下基層法院向地方黨委乞求落實人民法庭庭長正科級的做法也是中國法官在制度困境下自救的最好方法，地方黨委或批或不批沒有統(tǒng)一的做法，全憑其酌定。法官明知這是趨向行政化背離法官職業(yè)化的想法和做法卻是不得已而為之。
（三）法官素質(zhì)不高，職業(yè)化基礎(chǔ)薄弱
由于歷史原因，法律及法律職業(yè)的斷層和混亂達幾十年，我國法官素質(zhì)普遍不高，這是一個不爭的事實�！叭绻ü俚恼嗡刭|(zhì)不高，則根本不能當(dāng)法官。”肖揚老院長說過：“為什么山西絳縣的姚曉紅，一個只有小學(xué)文化程度的司機，竟然能被任命為掌握生殺大權(quán)的人民法院的副院長，被戲稱為三肓院長？關(guān)鍵是法官的管理體制出了問題，法官的選拔、考核機制存在問題。”如果說像姚曉紅那樣的政治素質(zhì)的法官是極少的話，更多的法官在業(yè)務(wù)素質(zhì)上不能令人滿意，我國現(xiàn)有法官中，仍有半數(shù)以上不是正規(guī)的法律科班，大部分是黨校函授或者電大函授、網(wǎng)絡(luò)開放教育畢業(yè)的。特別是基層人民法院中，法律科班出身的法官也是近十年逐漸充實到基層法院，尚未取代調(diào)干和復(fù)轉(zhuǎn)軍人成為骨干法官。調(diào)干和復(fù)轉(zhuǎn)軍人固然缺乏系統(tǒng)的理論功底，然而法律科班畢業(yè)生的知識結(jié)構(gòu)和理論水平也難以令人樂觀。就算是法律專業(yè)畢業(yè)的法官，他們在法學(xué)院所學(xué)僅是法律的“皮毛”且無法與司法工作“對接”，與真正的司法工作差距較遠，現(xiàn)實與理論往往差距太大。正是應(yīng)了美國法官所說的一句名言：“法律的生命不在于邏輯，法律的生命在于經(jīng)驗�！痹诜此嘉覀兊姆▽W(xué)教育與司法實踐脫節(jié)的同時，亦要反思法律畢業(yè)生能夠通過司考后就立即被任命為法官，而不經(jīng)過律師階段的磨練和經(jīng)驗的積累。然而，經(jīng)過律師階段磨練的優(yōu)秀律師又不愿意放棄豐厚的收入做一個清貧和社會地位不高的法官。目前，法院的地位還不是權(quán)力的中心，只處于邊緣地帶，年輕的法科畢業(yè)生通過司考后很多辭職去當(dāng)律師，或調(diào)到黨政部門。因為法官的收入沒有律師高，社會地位及升遷狀況沒有黨政部門好。晉升慢、待遇低、壓力大，法官就難留。比如，從2003年到2013年底，深圳兩級法官辭職、調(diào)離的共計234人，其中有實職的為37人。這個數(shù)字很驚人，相當(dāng)于100人的法官隊伍走了約16人。法官的地位和待遇無法吸收和留住高素質(zhì)法律人才，而大部分在職法官又由于本身先天理論素養(yǎng)欠缺而后天難補，不得不費力地支撐著繁重的審判任務(wù)。輔助人員的稀少又讓法官事無巨細分散了大量時間和精力干了本應(yīng)是輔助人員應(yīng)該干的瑣事。因此，造成法官特別是基層法官難有時間進行學(xué)習(xí)提高，不學(xué)習(xí)的法官絕對不是合格的法官，社會在對司法不公進行評擊的同時，又有誰去深研造成法官司法水平不高的深層次原因呢？基層法院院長也在為法院的生存和運轉(zhuǎn)費盡心力，在這樣的環(huán)境下追逐利益的思想逐漸形成并鞏固，法院領(lǐng)導(dǎo)往往忽視或不得不忽視法官法學(xué)理論素質(zhì)的提高。因此，出現(xiàn)了以下現(xiàn)象：經(jīng)驗型的人多，知識型的人少，重實踐的人多，輕理論提高的人少，單一型的人多，復(fù)合型的人少，沒有受到法學(xué)正規(guī)教育的人多，法律畢業(yè)生的人少。
進人司法機關(guān)受到越來越嚴格的限制，從2001年開始，實行全國統(tǒng)一司法考試，想要從事法官、檢察官和律師等職業(yè)，都必須通過全國統(tǒng)一司法考試，取得司法資格，該項考試難度大，通過比例僅為7-10%，號稱天下第一考。導(dǎo)致基層法院法官數(shù)量近年來增加緩慢，為了緩解法院人少案多的矛盾，許多法院不得不讓審判員兼任書記員，或者從社會招錄臨時速錄員擔(dān)任記錄。如，2003年，深圳法院全年受理案件達94600件，法官人均辦案140件；到了2010年，全市法院全年受理案件逾20萬件，法官人均辦案235件。法官人均辦案數(shù)量，高于全省、全國兩倍以上。由于基層法院處于社會的最基層，人員交流空間狹小，一方面使年輕人感到進步緩慢，在法院沒有出路。另一方面容易造成法官的“近親繁殖”，“裙帶關(guān)系”，影響法官的素質(zhì)。
二、加快實行法官職業(yè)化制度的具體措施
法官職業(yè)化是社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是社會勞動分工的結(jié)果。專業(yè)的分工的確使社會調(diào)整更為合理、有效。加快法官職業(yè)化改革，勢在必行。
（一）法官職業(yè)化應(yīng)由黨委領(lǐng)導(dǎo)和人大推動
中組部、最高人民法院于2013年3月1日印發(fā)了《人民法院工作人員分類管理制度改革意見》，為各地實施法院人員分類管理提供了決策依據(jù)。要實現(xiàn)法官職業(yè)化，不是法院一家所能夠完成的，應(yīng)由執(zhí)政黨來領(lǐng)導(dǎo)，由全國人大來推動，并需要社會各方面的支持。一方面，法院具有天然的依附性，根本不可能調(diào)動完成法官職業(yè)化所需要的政治、財政、人力等資源；另一方面，法院的任務(wù)是執(zhí)行法律，它本身不具備完成法官職業(yè)化所需要的立法權(quán)限。俗話說：“老大難、老大難、老大過問就不難”，法官職業(yè)化離不開執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)，離不開穩(wěn)定的社會歷史條件。
（二）改革司法體制，保障法官權(quán)益
實行法官職業(yè)化，對法官提出了嚴格要求。在制度上如果沒有保障，法官職業(yè)化還是不可能的，筆者認為在制度上要解決以下三個問題：
1、法官職能去行政化。法官的行政化并不是中國特有的，國外也有出現(xiàn)過。我國法官的行政化色彩嚴重，法律規(guī)定的法官獨立審判缺乏制度保障。根據(jù)法官職業(yè)化的要求，法官必須擺脫行政化管理模式，與行政級別脫鉤，并成為公務(wù)員隊伍中單獨職務(wù)序列。法院工作人員將被劃分為法官、審判輔助人員和司法行政人員三大類，其中審判輔助人員又分為法官助理、書記員、司法警察。按照工作性質(zhì)和崗位特點，各類人員將實行不同管理制度。其中，法官按照法官職務(wù)序列進行管理；司法警察按照警察職務(wù)序列進行管理；司法行政人員、法官助理、書記員則按照綜合管理類公務(wù)員進行管理。法官的等級只是一種職務(wù)層次，不同等級的法官之間沒有行政隸屬關(guān)系，從而在職務(wù)上保障了法官依法獨立行使審判權(quán)。法官不能兼任司法行政崗位職務(wù)，行政領(lǐng)導(dǎo)與法官職業(yè)，二者只能選擇其一。
2、法官管理非地方化。法官管理地方化是法官職業(yè)化的最大障礙，法官地方化使各級法院的人事、物質(zhì)、財政等方面受制于并依賴于同級政府和黨委，使法官在審判中不得不考慮和顧及地方利益，是造成地方保護主義最根本的原因，同時也是導(dǎo)致法官庸俗化、功利化、工具化乃至司法腐敗的原因。地方對法院人事的主管更多考慮地方和政治因素，疏于考慮法官專業(yè)因素；而對法院物質(zhì)和財政的節(jié)制更多地考慮地方財力及法院與其他行政機關(guān)的平衡并經(jīng)行政為中心的因素，不會過多考慮法官的特殊需要。十八屆三中全會《決定》指出：“要推動省級以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理”，即“省級統(tǒng)管”。法官統(tǒng)一任命，終身任職，非因法定事由并經(jīng)法定程序，不被罷免。
3、法官保障非普遍化�，F(xiàn)在的司法改革設(shè)想均普遍認為要吸納社會高級法律人才加入法官隊伍，以逐漸替換不能勝任的現(xiàn)職法官。目前法官還不是一個充滿誘惑和備受人們敬重、羨慕的職業(yè)，法官的經(jīng)濟待遇和政治待遇長期得不到解決，加上工作任務(wù)重、壓力大、嚴重影響了法官的工作積極性和法官隊伍的穩(wěn)定。法官地位和待遇吸納不少高級法律人才。二流的環(huán)境，三流的待遇是吸引不了一流的人才。
（三）嚴格考錄程序，提高法官素質(zhì)
對于我國法官素質(zhì)無論官方評價還是學(xué)界主流觀念都頗有微詞，均認為法官素質(zhì)有待提高。上海法官陳明華等集體招嫖案，造成嚴重的社會影響。因此法官職業(yè)化要求不斷提高法官素質(zhì)。
1、初任法官需經(jīng)過法定的遴選和任命程序。要保證法官的高素質(zhì)，首先必須嚴把入口關(guān)，必須通過比例僅為7-10%的統(tǒng)一司法考試。除了按《法官法》規(guī)定的任職條件外，還需經(jīng)過嚴格的任命程序。我國目前沒有單獨的法官遴選程序，法官任命與一般公務(wù)員沒有大的差別，鑒于法官職業(yè)的特殊要求，我們應(yīng)當(dāng)進行改革，建立專門的法官遴選程序。法官的遴選程序應(yīng)貫徹公開、公平、公信的原則，保證選出職業(yè)素質(zhì)和道德修養(yǎng)優(yōu)秀的人擔(dān)任法官，還必須能夠體現(xiàn)法官職業(yè)的尊榮感，有利于樹立司法的權(quán)威性。借鑒國外的有益經(jīng)驗，結(jié)合我國的實際，對法官遴選程序的基本框架如下初步設(shè)計：① 申請，②推薦，申請時要有2名以上資深法官的推薦，③法官遴選委員會評議，法官遴選委員會經(jīng)審查，考試（面試、筆試），考察后確定法官推薦人選。法官遴選委員會要有一定廣泛性，由法院資深法官為主并吸收人大政協(xié)及社會上專家學(xué)者組成，④公示，⑤提請任免，通過嚴格的遴選程序，把那些符合法官條件和優(yōu)秀的法律人才充實到法官隊伍來，把法官隊伍建設(shè)成一支高素質(zhì)的德才兼?zhèn)涞穆殬I(yè)化群體。
2、現(xiàn)職法官需進行崗位培訓(xùn)。為適應(yīng)法官職業(yè)化的要求，我們應(yīng)努力探索提高現(xiàn)職法官素質(zhì)的有效途徑，在大力加強隊伍思想政治和作風(fēng)建設(shè)的同時，要強化教育培訓(xùn)，應(yīng)制定實施《法官培訓(xùn)條例》、建立健全教育培訓(xùn)機構(gòu)，形成國家和各省兩級法官培訓(xùn)體系，實行法官任職前培訓(xùn)，在職培訓(xùn)制度。樹立終身教育理念，加強審判技能培訓(xùn)。通過培訓(xùn)，努力在法院形成一種法律人文化，形成獨特的職業(yè)意識、職能技能、職業(yè)道德和職業(yè)地位。在當(dāng)前，全體法官的繼續(xù)教育特別有意義，因為我國法官職業(yè)化、同質(zhì)化的基礎(chǔ)是不斷變化的，法官在畢業(yè)分配時可能是同質(zhì)的，但是事隔三五年之后，他們對法律的理解就發(fā)生了差異，這種差異一方面是他們所處的工作環(huán)境差異造成的，另一方面與不斷進行的司法改革有關(guān)，它取決于法官個人是否能夠不斷更新自己的知識和信息。司法統(tǒng)一這樣重大的課題，我們習(xí)慣于用請示匯報這樣的行政手段去統(tǒng)一，而通過對法官的繼續(xù)教育使法官的大腦實現(xiàn)統(tǒng)一，才能真正實現(xiàn)司法統(tǒng)一。
總之，推行法院工作人員分類管理和法官職業(yè)化改革，是貫徹落實黨的十八大、十八屆三中、四中全會精神的重要措施，是落實中央組織部、最高人民法院關(guān)于法院人員分類管理改革意見的具體實踐。對公民來說，實行法官職業(yè)化制度，法官判案的公正性就有保障，審理者裁判 裁判者終身負責(zé)；層層行政審批沒有了，審判效率就會相應(yīng)加快，辦案干擾也會減少。對法官來說，晉升機制通暢、福利待遇提高，優(yōu)秀的人才就會愿意留在法官隊伍。這有利于實現(xiàn)司法公開、公平、公正，維護當(dāng)事人權(quán)益，建設(shè)法治中國，構(gòu)建和諧社會。
【參考文獻】
[1]李清偉：《論服務(wù)型政府的法治理念與制度構(gòu)建》，載于《中國法學(xué)》2008年第2期。
[2]張仁望 劉昊：《深圳啟動法官職業(yè)化改革 法官晉升“去行政化”》。載《南方日報》2014年02月28日。
[3]周強：《深圳開啟法官職業(yè)化改革》，載于《新華網(wǎng)》2014年02月28日。
[4]周建華：《法官職業(yè)化研究》，人民法院出版社，2004年11月出版。
