[ 賀軼民 ]——(2004-3-4) / 已閱26990次
（三）構(gòu)筑“三個(gè)規(guī)范”，確立職務(wù)犯罪預(yù)防工作發(fā)展的長效機(jī)制
1、規(guī)范預(yù)防工作制度。 （1）確立了由黨組成員組成，由檢察長親自任組長的預(yù)防職務(wù)犯罪領(lǐng)導(dǎo)小組；并由各處處長為預(yù)防職務(wù)犯罪工作第一責(zé)任人，以便于全院預(yù)防工作的組織領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)；（2）明確預(yù)防職務(wù)犯罪實(shí)行“一案雙責(zé)”制，即承辦人在辦過案程中，應(yīng)樹立打防并舉的意識，同時(shí)履行辦案和預(yù)防職務(wù)犯罪兩個(gè)職責(zé)；（3）明確了職務(wù)犯罪預(yù)防處和院內(nèi)設(shè)處室的預(yù)防工作職責(zé)。
2、規(guī)范檢察建議的管理。將檢察建議量化到各業(yè)務(wù)處室，由預(yù)防處統(tǒng)一管理，并明確了檢察建議的制作要求和程序。
3、規(guī)范預(yù)防調(diào)研工作。將預(yù)防調(diào)研作為職務(wù)犯罪預(yù)防部門開展工作的重要手段，實(shí)現(xiàn)量化管理，規(guī)范了調(diào)研的程序、目的和要求，積極為黨委發(fā)揮好預(yù)防職務(wù)犯罪的參謀助手作用。
二、職務(wù)犯罪預(yù)防的法律分析
職務(wù)犯罪預(yù)防是為了適應(yīng)當(dāng)前社會反腐敗工程的需要，國家運(yùn)用法律規(guī)范調(diào)整一定社會關(guān)系的結(jié)果，從法理學(xué)的角度分析應(yīng)當(dāng)是一種法律關(guān)系 。這種法律關(guān)系的建立適應(yīng)了反腐敗的性質(zhì)，反映了反腐敗的要求，具有法律上的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系的特征，是國家意志的具體表現(xiàn)，進(jìn)一步鞏固、發(fā)展了反腐敗的工作。
（一）職務(wù)犯罪預(yù)防的主體
根據(jù)《最高人民檢察院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)防職務(wù)犯罪工作的決定》要求：“……堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，依靠社會力量和群眾參與。主動把預(yù)防職務(wù)犯罪工作置于黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，納入黨和國家反腐敗斗爭和綜合治理總體格局中，在黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督和政府支持下，依靠有關(guān)部門和全社會的支持、配合和參與，積極開展預(yù)防職務(wù)犯罪工作……”，我們可以看出，職務(wù)犯罪預(yù)防的主體非常廣泛，既包括黨委、人大、政府三個(gè)上位主體，還包括有關(guān)部門、社會力量、人民群眾這些下位主體。檢察機(jī)關(guān)僅僅是下位主體的一員，發(fā)揮著職能部門的作用。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)開展職務(wù)犯罪預(yù)防工作必須積極爭取黨委、人大、政府的領(lǐng)導(dǎo)，在紀(jì)委的組織協(xié)調(diào)下進(jìn)行。
1、主體的認(rèn)識差異。不同的主體由于工作性質(zhì)和工作重點(diǎn)不同，其對職務(wù)犯罪預(yù)防工作的認(rèn)識也就不同。檢察機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)打擊職務(wù)犯罪的任務(wù)，清楚職務(wù)犯罪的產(chǎn)生變化規(guī)律，對職務(wù)犯罪具有理性認(rèn)識。 其它主體在實(shí)踐中則認(rèn)識不一，有的認(rèn)為預(yù)防工作是“軟性”工作，看不見摸不著；有的是“說起來重要、做起來次要、忙起來不要”等等，我們在預(yù)防實(shí)踐中就常常碰到一些單位對預(yù)防工作的深入開展不太支持，使得預(yù)防工作僅僅停留在法制宣傳的層面，很多預(yù)防手段難以推行，預(yù)防效果不盡人意。
2、主體之間的相互關(guān)系。在上位主體和下位主體之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，在下位主體內(nèi)部之間是平行關(guān)系，但是下位主體卻又是開展職務(wù)犯罪預(yù)防工作的具體實(shí)施主體，它們相互之間缺乏相應(yīng)的有效監(jiān)督考核。而且，轄區(qū)內(nèi)有的單位是正局級單位，甚至是部級單位，行政級別很高，比如《人民日報(bào)》社；有的單位工作性質(zhì)特殊，有的直屬市級甚至部級單位領(lǐng)導(dǎo)，比如朝陽區(qū)CBD管委會，檢察機(jī)關(guān)和這些單位配合開展職務(wù)犯罪預(yù)防工作更是壓力大于動力。實(shí)踐中由于這些預(yù)防主體之間的相互關(guān)系復(fù)雜，往往造成預(yù)防工作流于形式。
（二）職務(wù)犯罪預(yù)防的客體
法律關(guān)系的客體是指法律關(guān)系主體的權(quán)利和義務(wù)所指向的對象，主要有三類：物、非物質(zhì)財(cái)富和行為。 對職務(wù)犯罪預(yù)防來說，預(yù)防主體的權(quán)利義務(wù)所指向的對象主要是行為，具體可分為三類：法律層面的預(yù)防行為、管理制度層面的預(yù)防行為、思想道德層面的預(yù)防行為。
1、法律層面的預(yù)防行為�！坝蟹ǹ梢馈⒂蟹ū匾�、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”是我國的重要法律原則。實(shí)踐中，“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)”是很多職務(wù)犯罪得以產(chǎn)生的重要原因，如果各行業(yè)領(lǐng)域的相關(guān)法律法規(guī)能夠嚴(yán)格執(zhí)行，職務(wù)犯罪發(fā)生率將會大大降低。比如我們在前述個(gè)案預(yù)防案例中的于建東貪污、挪用公款案件，被告人于建東任職的兩個(gè)公司本應(yīng)嚴(yán)格按照《公司法》執(zhí)行公司事務(wù)，事實(shí)卻并非如此，其不但嚴(yán)重違反公司法的競業(yè)禁止規(guī)定，而且任何工作都不向董事會匯報(bào)，個(gè)人權(quán)力獨(dú)大。我國經(jīng)過多年的社會主義法制建設(shè)，各領(lǐng)域的法律法規(guī)已基本建立，問題是誰來監(jiān)督這些法律法規(guī)的實(shí)施，而法律監(jiān)督同時(shí)又應(yīng)是預(yù)防職務(wù)犯罪工作的一個(gè)重要組成部分。依照憲法第129條之規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”，“但在現(xiàn)行體制之下，各級人民檢察院的‘國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)’的帽子‘很好看’，實(shí)際意義卻并不大�！� 正如法律社會學(xué)家所指出的：我們應(yīng)注意區(qū)別書本上的法律和行動中的法律。法律條文規(guī)定事情和事實(shí)上發(fā)生事情之間的不一致是到處存在的。在當(dāng)代中國近幾年來，這種不一致現(xiàn)象不僅存在，而且嚴(yán)重存在。 目前在我國，雖然已經(jīng)有了《中華人民共和國行政監(jiān)察法》和《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強(qiáng)對法律實(shí)施情況檢查監(jiān)督的若干規(guī)定》等法律、法規(guī)，但從總體上來看，有關(guān)法律監(jiān)督的實(shí)體規(guī)則仍然有待健全并系統(tǒng)化，有關(guān)法律監(jiān)督的程序規(guī)則更亟待加強(qiáng)。另外，建議即將出臺的《監(jiān)督法》應(yīng)當(dāng)充分考慮職務(wù)犯罪預(yù)防的相關(guān)內(nèi)容，避免立法層面上的技術(shù)重疊或空缺。
2、管理制度層面的預(yù)防行為。單位的管理制度具有行政性和專業(yè)性的特點(diǎn)，是對權(quán)力進(jìn)行規(guī)范化制約、防止領(lǐng)導(dǎo)因人而異的重要手段。 在職務(wù)犯罪預(yù)防實(shí)踐當(dāng)中，檢察機(jī)關(guān)對單位的管理制度的監(jiān)督只能是通過查辦案件進(jìn)行。單位出現(xiàn)了職務(wù)犯罪現(xiàn)象，檢察機(jī)關(guān)結(jié)合查辦案件搞個(gè)案預(yù)防，幫助單位查找管理制度上存在的漏洞，通過檢察建議的方式進(jìn)行“形式監(jiān)督”，起個(gè)“亡羊補(bǔ)牢”的作用。究竟發(fā)案單位制度的整改效果如何，檢察機(jī)關(guān)無相應(yīng)的糾正權(quán)、檢查權(quán)和處罰權(quán)，只是予以相應(yīng)的書面審查，遇到發(fā)案單位領(lǐng)導(dǎo)重視的，檢察建議的效果就能有效發(fā)揮，否則就不得而知。至于沒有案發(fā)的單位其制度如何，更是無權(quán)了解。目前實(shí)踐中的這種預(yù)防是一種典型的“事后預(yù)防”，是打擊和預(yù)防兩手抓的具體體現(xiàn)，不可否認(rèn)這種做法在個(gè)別案件和個(gè)別領(lǐng)域發(fā)揮了積極的作用，也無需諱言，這種預(yù)防畢竟是一種消極預(yù)防。眾所周知，積極預(yù)防有賴于職權(quán)的授予，但是目前檢察機(jī)關(guān)又無主動預(yù)防的法律職權(quán)，這和香港廉政公署相比較而言，應(yīng)是現(xiàn)實(shí)預(yù)防制度設(shè)計(jì)急需完善的地方。 網(wǎng)絡(luò)預(yù)防形式產(chǎn)生后，雖然轄區(qū)內(nèi)單位是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的預(yù)防網(wǎng)絡(luò)組成成員，但這種網(wǎng)絡(luò)是一種松散型的組織結(jié)構(gòu)，是一種以行政手段為主的預(yù)防模式，由于人文背景的影響，網(wǎng)絡(luò)也無法主動對成員單位權(quán)力的運(yùn)行介入審查，這就客觀上造成權(quán)力的運(yùn)行在法律上的未知狀態(tài)，只能依靠黨的組織紀(jì)律檢查和行政監(jiān)察的方式進(jìn)行。
3、思想道德層面的預(yù)防行為。毛澤東同志曾強(qiáng)調(diào)指出：企圖用行政命令的方法，用強(qiáng)制的方法解決思想問題，是非問題，不但沒有效力，而且是有害的。 在我們的預(yù)防實(shí)踐中，基本上是廣泛利用各種媒體，采取法制宣傳教育、職務(wù)犯罪預(yù)防座談、現(xiàn)實(shí)案例講座等方式進(jìn)行誘導(dǎo)、啟發(fā)，也收到了一定的社會效果。思想道德是人的理想信念的深層次問題，直接影響到人們實(shí)施的各種具體行為。因此，這種層面的預(yù)防應(yīng)是長期不懈的、潛移默化的，應(yīng)當(dāng)充分集合文化影視傳媒的優(yōu)秀力量，在社會上倡導(dǎo)正確的價(jià)值觀，給予社會個(gè)體的人以更多的人文關(guān)懷，堅(jiān)持不懈地推進(jìn)依法治國、以德治國的方略，提高全民族的文化素質(zhì)，在抓好物質(zhì)文明建設(shè)的同時(shí)，要抓好精神文明建設(shè)，弘揚(yáng)社會正氣。雖然如此，人性的貪婪一旦戰(zhàn)勝了理性，道德說教依然顯得蒼白無力，關(guān)鍵還是“必須以權(quán)力約束權(quán)力”。
（三）職務(wù)犯罪預(yù)防的內(nèi)容
任何法律關(guān)系都是在法律關(guān)系主體之間形成的一種權(quán)利和義務(wù)的關(guān)系，因此，權(quán)利和義務(wù)就構(gòu)成了法律關(guān)系的內(nèi)容。 對職務(wù)犯罪預(yù)防這一法律關(guān)系來說，其內(nèi)容就是職務(wù)犯罪預(yù)防主體之間的權(quán)利和義務(wù)。這可以用具體的分解實(shí)例來說明這一問題，比如：專業(yè)預(yù)防機(jī)構(gòu)的檢察機(jī)關(guān)和相應(yīng)的被預(yù)防單位某國有公司之間，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)享有預(yù)防職務(wù)犯罪的權(quán)利，某國有公司應(yīng)當(dāng)承擔(dān)預(yù)防職務(wù)犯罪的義務(wù)。通過這一法理分析，我們就可以明白實(shí)踐當(dāng)中職務(wù)犯罪預(yù)防存在的另一個(gè)問題：職務(wù)犯罪預(yù)防主體的權(quán)利和義務(wù)不明確。雖然也有不少檢察業(yè)務(wù)實(shí)踐者在費(fèi)勁心思地尋找《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國刑事訴訟法》、《中華人民共和國人民檢察院組織法》乃至全國人大常委會1991年通過的《關(guān)于加強(qiáng)社會治安綜合治理的決議》的相關(guān)權(quán)利來為預(yù)防職務(wù)犯罪工作正本溯源，然而國內(nèi)不少地方權(quán)力機(jī)關(guān)已經(jīng)或者正在制定《預(yù)防職務(wù)犯罪工作條例》的事實(shí)已經(jīng)為此作了最好的詮釋。
顯然，明確職務(wù)犯罪預(yù)防主體的權(quán)利和義務(wù)已成當(dāng)務(wù)之急。沒有明確權(quán)利和義務(wù)的職務(wù)犯罪預(yù)防工作是不可能產(chǎn)生實(shí)際預(yù)防效果的，至少只能是在個(gè)別案例或者個(gè)別事件上，這點(diǎn)在瀆職侵權(quán)犯罪偵查的實(shí)踐中已有體現(xiàn)。 據(jù)此，我們還可以更進(jìn)一步地說，“在建構(gòu)一個(gè)鼓勵而不是削弱道德社會的法律制度的過程中，法律必須反映政治道德和個(gè)人道德。權(quán)利保證法律能夠使政府對其行為負(fù)道德責(zé)任，正如權(quán)利也保證法律能夠使個(gè)人對其行為負(fù)道德責(zé)任一樣�！� 在明確主體權(quán)利和義務(wù)的同時(shí)，不行使法定權(quán)利或者不履行法定義務(wù)必將導(dǎo)致法律責(zé)任的承擔(dān)，就國家來說，是法律責(zé)任的執(zhí)行——實(shí)施法律制裁，強(qiáng)制責(zé)任主體接受并實(shí)現(xiàn)法律責(zé)任。當(dāng)然，這種作為否定性法律后果的法律責(zé)任應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)范預(yù)先設(shè)定，包括在法律規(guī)范的邏輯結(jié)構(gòu)之中，這是責(zé)任法定原則的客觀要求， 否則再多的權(quán)利和義務(wù)也將不足以推動職務(wù)犯罪預(yù)防工作的深入開展。
三、解決預(yù)防職務(wù)犯罪現(xiàn)存問題的對策總結(jié)
最近有報(bào)道說，“美國中央情報(bào)局的工作重點(diǎn)有了轉(zhuǎn)變，由原來的調(diào)查犯罪，改為現(xiàn)在的預(yù)防恐怖犯罪” ，這實(shí)際上是戰(zhàn)略上的重要改變，這給我們的啟示是：一定要把預(yù)防職務(wù)犯罪放在最主要的位置上來，整合反腐機(jī)構(gòu)、合理分工，廣泛發(fā)動社會力量、民間組織參與反腐，同時(shí)進(jìn)一步加強(qiáng)國際間的反腐合作。前面在對職務(wù)犯罪預(yù)防進(jìn)行法律分析的過程中，雖然一些相應(yīng)的對策已經(jīng)提出，但還有必要最后系統(tǒng)地總結(jié)一下。
（一）實(shí)行依法預(yù)防，改革創(chuàng)新體制機(jī)制
法律的統(tǒng)治而非人的統(tǒng)治，是一切法治國家的靈魂和原則。 在依法治國的社會進(jìn)程當(dāng)中，職務(wù)犯罪預(yù)防必須是依法預(yù)防，通過法律（也只能通過法律）明確職務(wù)犯罪預(yù)防主體的權(quán)利、義務(wù)和法律責(zé)任，而且必須用法律的方式將職務(wù)犯罪預(yù)防的過程、內(nèi)容和程序具體細(xì)化，否則，僅有原則性規(guī)定的法律預(yù)防不是法治意義上的預(yù)防。 在實(shí)行依法預(yù)防的同時(shí)，又必須創(chuàng)新體制機(jī)制，應(yīng)當(dāng)構(gòu)筑在黨委領(lǐng)導(dǎo)、法律授權(quán)下，以預(yù)防職務(wù)犯罪專業(yè)機(jī)構(gòu)（如檢察機(jī)關(guān)）為第一主體地位的社會化系統(tǒng)預(yù)防。具體地說，檢察機(jī)關(guān)通過黨委領(lǐng)導(dǎo)、法律授權(quán)的方式獲得預(yù)防職務(wù)犯罪工作的組織實(shí)施權(quán)，充分調(diào)動社會各單位和廣大人民群眾的積極性，利用有效的法律資源，通過專業(yè)的法律預(yù)防程序，貫徹“教育是基礎(chǔ)，法制是保障，監(jiān)督是關(guān)鍵”的方針，采取以法律監(jiān)督為主的多種監(jiān)督手段，進(jìn)一步豐富檢察權(quán)的內(nèi)涵，多渠道地構(gòu)筑社會化預(yù)防系統(tǒng)。
（二）采取積極措施從根本上提高專業(yè)預(yù)防機(jī)構(gòu)的預(yù)防能力
毋庸置疑，預(yù)防職權(quán)和預(yù)防能力兩者既相互聯(lián)系又相互區(qū)別：專業(yè)預(yù)防機(jī)構(gòu)雖然享有法律賦予的預(yù)防職權(quán)，但欲求得理想的預(yù)防效果還必須具備相應(yīng)的預(yù)防能力（這至少又受制于預(yù)防隊(duì)伍的整體素質(zhì)以及有效的預(yù)防手段兩個(gè)因素）。以檢察機(jī)關(guān)這一專業(yè)預(yù)防機(jī)構(gòu)為例，可以采取拓展檢察建議外延的方法來提高預(yù)防能力，即由單純的“被動型建議”發(fā)展為主動和被動相結(jié)合的“雙向”檢察建議方式。具體地說，由于現(xiàn)有的檢察建議只能是通過查辦案件或者檢察工作的各個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)單位存在管理制度等方面的漏洞時(shí)才依法發(fā)出，這就致使其客觀上存在被動性缺陷。因此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動審查各預(yù)防對象的工作常規(guī)及程序，找出可能導(dǎo)致職務(wù)犯罪發(fā)生的漏洞，并建議改善方法，以檢察建議的形式發(fā)出。檢察機(jī)關(guān)在主動審查之前，各預(yù)防對象有義務(wù)向檢察機(jī)關(guān)匯報(bào)單位的年度預(yù)防職務(wù)犯罪計(jì)劃，在擴(kuò)大職工民主參與的基礎(chǔ)上，自己找出本單位容易導(dǎo)致腐敗問題發(fā)生的環(huán)節(jié)和相應(yīng)的預(yù)防對策，接受檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督。
（三）深入進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制、政治體制和司法體制改革，尤其是檢察改革
職務(wù)犯罪預(yù)防的許多方面，尤其是制度設(shè)計(jì)方面，與經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革乃至司法體制改革相關(guān)聯(lián)，脫離經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革與司法體制改革的現(xiàn)實(shí)狀況，一味追求職務(wù)犯罪預(yù)防的效果是不切實(shí)際的。比如政治體制改革中的建立健全政府責(zé)任體系 ；經(jīng)濟(jì)體制改革中的社會分配制度改革、國有資產(chǎn)的管理模式改革，尤其值得一提的是應(yīng)當(dāng)完全撤銷國有企業(yè)及其負(fù)責(zé)人的行政級別建制；司法體制改革中的司法權(quán)獨(dú)立；檢察改革中法律監(jiān)督權(quán)的發(fā)展以及檢察權(quán)的重構(gòu)等等，所有這些內(nèi)容都直接或者間接地影響職務(wù)犯罪預(yù)防的深入開展，因此，從這個(gè)意義上來說，職務(wù)犯罪預(yù)防工作的發(fā)展關(guān)系深層次的檢察改革。
參考書目：
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