[ 賀軼民 ]——(2004-3-4) / 已閱14618次
關(guān)于網(wǎng)絡(luò)預(yù)防形式的過渡性思考
作者：賀軼民
單位：北京市朝陽區(qū)人民檢察院研究室
電話：010-65014161
一、前言
網(wǎng)絡(luò)，其中一個意思就是指由特定的行業(yè)或?qū)I(yè)建立起來的相互聯(lián)系、相互配合的系統(tǒng)，如銷售網(wǎng)絡(luò)、服務(wù)網(wǎng)絡(luò)等。在網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部，占主導(dǎo)地位的一方必定采取該網(wǎng)絡(luò)所允許存在的形式積極推動、聯(lián)系其余各方，以求達到某個特定的目的。預(yù)防即事先防備的意思，通過網(wǎng)絡(luò)的形式來對職務(wù)犯罪進行事先防備，必然要求網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部各方有著明確具體和可實施、可評價的權(quán)利與責(zé)任。例如：檢驗銷售網(wǎng)絡(luò)的成功與否要看銷售渠道是否暢通、物品的生產(chǎn)與流通是否符合價值規(guī)律，這其中產(chǎn)品的銷售方為了生存與發(fā)展，必然想方設(shè)法達到預(yù)期的銷售目的；檢驗服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的成功與否要看服務(wù)是否方便快捷、服務(wù)質(zhì)量是否達到客觀要求，服務(wù)的提供方為了確保服務(wù)業(yè)務(wù)的生命力，也必然使勁渾身解數(shù)以求接受方的滿意。
職務(wù)犯罪預(yù)防工作借用網(wǎng)絡(luò)的形式，并賦予了其新的內(nèi)涵，目前，全國各地預(yù)防職務(wù)犯罪工作正以各種網(wǎng)絡(luò)的形式存在和發(fā)展。但是，毫不避諱地說，由于網(wǎng)絡(luò)預(yù)防形式只是在法律對預(yù)防工作無明確授權(quán)情況下的一種權(quán)宜之計，具有行政權(quán)利突出、法律權(quán)利弱化等過渡性特點，因此，隨著依法治國進程的推進，網(wǎng)絡(luò)的形式必將被法律授權(quán)的專業(yè)組織形式所取代，該專業(yè)組織依照法律規(guī)定的程序和法律授予的權(quán)利組織監(jiān)督社會各單位進行職務(wù)犯罪預(yù)防，這將是網(wǎng)絡(luò)預(yù)防形式的高級形態(tài)。
二、網(wǎng)絡(luò)預(yù)防產(chǎn)生的背景與現(xiàn)狀
黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作是黨的建設(shè)新的偉大工程的重要組成部分。在“打防結(jié)合、綜合治理”的方針指導(dǎo)下，一手抓打擊職務(wù)犯罪，一手抓預(yù)防職務(wù)犯罪，這已是達成社會共識的當(dāng)然之舉。特別是十三屆四中全會以來，我們的黨在黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的實踐中積累了一些寶貴經(jīng)驗，確立了反腐敗的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制，即：黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，紀委組織協(xié)調(diào)，黨政齊抓共管，部門各負其職，依靠人民群眾的支持與參與。在這一領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制下，根據(jù)黨的政策和國家政策，彌補法律無明確授權(quán)的制度缺陷，“網(wǎng)絡(luò)”以一種組織形式，發(fā)揮各級組織和社會力量的積極作用，廣泛依靠人民群眾的支持和參與，積極發(fā)揮著預(yù)防職務(wù)犯罪的媒介作用，通過網(wǎng)絡(luò)共同做好職務(wù)犯罪預(yù)防工作，這應(yīng)是建立網(wǎng)絡(luò)預(yù)防形式的初衷。
由于職務(wù)犯罪預(yù)防工作不管是內(nèi)容還是形式都屬于新生事物，他直接源于“仍然嚴峻的反腐敗斗爭形勢和仍然繁重的反腐敗斗爭任務(wù)”。幾年來，預(yù)防網(wǎng)絡(luò)這種形式通過艱難的摸索，在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下、紀委的組織協(xié)調(diào)下以及各網(wǎng)絡(luò)成員的積極參與下，采取法制教育宣傳、預(yù)防調(diào)研、個案預(yù)防、重點工程預(yù)防等方式已經(jīng)將職務(wù)犯罪預(yù)防意識在社會普及，并在一定范圍內(nèi)收到了一定的預(yù)防實際效果，得到了社會的認可。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：
1、社會各界預(yù)防職務(wù)犯罪意識普遍提高。社會各界的職務(wù)犯罪預(yù)防意識從無到有，可以說網(wǎng)絡(luò)預(yù)防這種形式功不可沒。通過網(wǎng)絡(luò)工作，各網(wǎng)絡(luò)成員單位積極聯(lián)系本單位干部職工，采取多種形式為職務(wù)犯罪預(yù)防工作的開展創(chuàng)造了有利條件。
2、網(wǎng)絡(luò)預(yù)防對腐敗的遏制起到了積極的作用。通過網(wǎng)絡(luò)預(yù)防，各網(wǎng)絡(luò)成員單位建立健全規(guī)章制度，從源頭上有效防止了職務(wù)犯罪行為的發(fā)生。同時，網(wǎng)絡(luò)預(yù)防還促進了職務(wù)犯罪案件的查辦工作，有力地震懾了腐敗分子，對腐敗的遏制起到了積極作用。
3、推動了職務(wù)犯罪預(yù)防工作的深入發(fā)展。網(wǎng)絡(luò)這種形式，從理論到實踐，進一步豐富了職務(wù)犯罪預(yù)防工作的內(nèi)涵。同時，通過各網(wǎng)絡(luò)成員的艱難摸索，發(fā)現(xiàn)問題，研究對策，有力推動了職務(wù)犯罪預(yù)防工作的深入發(fā)展。
三、網(wǎng)絡(luò)預(yù)防形式存在的問題分析
由于網(wǎng)絡(luò)預(yù)防形式的產(chǎn)生帶有濃厚的行政色彩，而預(yù)防職務(wù)犯罪又不能單純依靠行政手段。同時，網(wǎng)絡(luò)預(yù)防形式的自身性質(zhì)和特點又具有過渡性，使得網(wǎng)絡(luò)預(yù)防工作在發(fā)展到一定階段后，顯得后勁不足，缺乏有效的持續(xù)支持。
（一）法律依據(jù)的欠缺與松散型的組織結(jié)構(gòu)導(dǎo)致工作的主觀性強，穩(wěn)定性差，工作效率低
目前，職務(wù)犯罪預(yù)防缺乏相關(guān)的統(tǒng)一的法律依據(jù)，基本是依據(jù)黨的政策來進行。黨的政策只是一個宏觀的戰(zhàn)略性指導(dǎo)，各部門具體的權(quán)利與責(zé)任、實施步驟等都不明確，實踐中各地和各單位的認識差別也很大。這樣，雖然網(wǎng)絡(luò)的組織結(jié)構(gòu)已經(jīng)搭建，但進一步的深入工作卻因不同地域、不同人員不同時期的不同認識，難以穩(wěn)定有效地進行。一般來說，網(wǎng)絡(luò)預(yù)防形式的組織結(jié)構(gòu)屬于松散型，由各單位黨政一把手、紀委書記兼任，基本貫徹“黨委領(lǐng)導(dǎo)、紀委組織協(xié)調(diào)、黨政齊抓共管、各部門各負其職”的原則。而實踐中各單位黨政一把手、紀委書記日常工作非常多，不同時期又有不同的中心工作和重點工作，各種硬性考核的工作任務(wù)也要完成，預(yù)防職務(wù)犯罪這種缺乏考核依據(jù)、考核措施的軟性工作自然就要大打折扣。同時，這種松散型的組織結(jié)構(gòu)運作周期長，大大降低了工作效率，直接影響工作的質(zhì)量，造成工作虛而不實，大而不細，欲“一網(wǎng)打盡”而不能，主觀性、隨意性強。
（二）責(zé)任既分散又不明確，導(dǎo)致工作銜接不緊，不能形成顯著的預(yù)防合力
網(wǎng)絡(luò)組織機構(gòu)內(nèi)部的責(zé)任非法定責(zé)任，一般是在同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，在同級紀委的組織協(xié)調(diào)下，按照分工負責(zé)原則，根據(jù)本地區(qū)的實際情況以及各單位的性質(zhì)特點由網(wǎng)絡(luò)會議研究確定。在制訂責(zé)任制度時，由于上述原因，考慮到開展工作的法定權(quán)力不足，責(zé)任制度也基本上是一些大的原則性的規(guī)定，內(nèi)容大而虛，核心責(zé)任不突出且分散，約束性較弱。在這種責(zé)任制度下，網(wǎng)絡(luò)成員相互之間的工作銜接不緊，工作的力量也就相對分散，不能形成顯著的預(yù)防合力。同時，在法定責(zé)任不明確的情況下，職務(wù)犯罪預(yù)防的工作方法、手段和工作深度也就必然受到影響，或者只停留在宣傳層面，或者只能有個案預(yù)防的效果，難以發(fā)揮整體預(yù)防、社會預(yù)防的系統(tǒng)優(yōu)勢。
（三）網(wǎng)絡(luò)預(yù)防的專業(yè)性不明顯，法律定位不清，導(dǎo)致工作機制不協(xié)調(diào)
首先，在各級網(wǎng)絡(luò)預(yù)防組織當(dāng)中，檢察機關(guān)的職務(wù)犯罪預(yù)防部門是唯一的專門性組織，該部門在黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，在紀委的組織協(xié)調(diào)下開展工作，盡到部門職責(zé)，但究竟具體什么是檢察機關(guān)職務(wù)犯罪預(yù)防部門的部門職責(zé)，黨委并無組織委托，法律也無明確授權(quán)，只能依據(jù)“檢察機關(guān)是法律的監(jiān)督機關(guān)”這一憲法性規(guī)定，實踐中檢察機關(guān)往往最后成了單純的法律宣傳和法律服務(wù)角色，或者在有的地方成了法律審批角色等等，諸如此類，有悖于“法律監(jiān)督機關(guān)”的法律定位。其次，實踐中各級黨委只是對預(yù)防工作進行領(lǐng)導(dǎo)，具體的組織協(xié)調(diào)工作由各級紀委負責(zé)。也就是說，網(wǎng)絡(luò)預(yù)防工作的步驟關(guān)鍵要靠各級紀委來推進，檢察機關(guān)職務(wù)犯罪預(yù)防部門只是發(fā)揮密切配合的作用，進一步地說，在檢察機關(guān)沒有得到法律授權(quán)的情況下，其為了開展職務(wù)犯罪預(yù)防工作，只有依靠各級紀委來調(diào)動社會資源。事實上，檢察機關(guān)職務(wù)犯罪預(yù)防部門內(nèi)部的上下級縱向業(yè)務(wù)考核，只能解決預(yù)防職務(wù)犯罪的形式問題，而不能解決其本質(zhì)問題。相比較而言，各級紀委擔(dān)負黨風(fēng)廉政等方面大量的專業(yè)本職工作，職務(wù)犯罪預(yù)防工作和黨風(fēng)廉政建設(shè)工作又不是絕對的隸屬關(guān)系，前者是刑事犯罪領(lǐng)域研究的問題，后者是黨建工作研究的問題，雖然從大的方面講又都屬于反腐敗這個大的格局問題，但又不能將兩者混為一談。因此，紀委內(nèi)部縱向考核是沒有職務(wù)犯罪預(yù)防工作這一項內(nèi)容的，這種權(quán)利義務(wù)的分離，其直接后果是專業(yè)預(yù)防措施制訂被動，工作機制不協(xié)調(diào)。
四、網(wǎng)絡(luò)預(yù)防形式的高級形態(tài)
由于以上諸多原因，網(wǎng)絡(luò)預(yù)防形式只是一種過渡形式，真正符合職務(wù)犯罪預(yù)防科學(xué)規(guī)律的格局，應(yīng)當(dāng)是在黨委領(lǐng)導(dǎo)、法律授權(quán)下，建立以預(yù)防職務(wù)犯罪專業(yè)機構(gòu)為主體地位的社會化系統(tǒng)預(yù)防。具體地說，檢察機關(guān)通過黨委領(lǐng)導(dǎo)、法律授權(quán)的方式獲得預(yù)防職務(wù)犯罪工作的組織實施權(quán)，充分調(diào)動社會各單位和廣大人民群眾的積極性，利用有效的法律資源，通過專業(yè)的法律預(yù)防程序，采取以法律監(jiān)督為主的多種監(jiān)督手段，多渠道地構(gòu)筑社會化預(yù)防系統(tǒng)。以下是專業(yè)機構(gòu)預(yù)防與網(wǎng)絡(luò)預(yù)防的比較：
（一）組織形式的比較
預(yù)防專業(yè)機構(gòu)組織形式嚴密，直接受法律約束，預(yù)防目標明確，更能直接地針對職務(wù)犯罪的發(fā)生情況和規(guī)律做出準確快速的反應(yīng)，提高工作效率。網(wǎng)絡(luò)預(yù)防形式結(jié)構(gòu)松散，無法律授權(quán)，是職務(wù)犯罪預(yù)防工作的一種初級形態(tài)。
（二）工作性質(zhì)的比較
預(yù)防專業(yè)機構(gòu)的專業(yè)性突出，法律特點明顯，符合社會化分工和法律科學(xué)發(fā)展的客觀要求，確保了打擊與預(yù)防的同步進行。網(wǎng)絡(luò)預(yù)防形式的行政色彩濃重，是在法律滯后的情況下存在的一種方式，集中反映了它的過渡性。
（三）制度責(zé)任的比較
預(yù)防專業(yè)機構(gòu)的權(quán)力與責(zé)任相統(tǒng)一，嚴格依照法律的授權(quán)按法定程序進行，其制度不因領(lǐng)導(dǎo)的認識不同而迥異。網(wǎng)絡(luò)預(yù)防形式責(zé)任分散，尤其是核心責(zé)任不明確，責(zé)任與權(quán)利相分離，集中反映在工作機制的不協(xié)調(diào)性和制度的不連續(xù)性上。
五、建立以預(yù)防職務(wù)犯罪專業(yè)機構(gòu)為主體地位的預(yù)防職務(wù)犯罪格局的條件
雖然專業(yè)機構(gòu)預(yù)防是一種高級形態(tài)，但是，建立這樣的格局，完成網(wǎng)絡(luò)預(yù)防形式的過渡，至少應(yīng)當(dāng)具備以下專業(yè)條件和社會條件：
（一）專業(yè)條件
1、有明確具體的職務(wù)犯罪預(yù)防工作目標。
作為專業(yè)的組織機構(gòu)，必須要有明確具體的工作目標，當(dāng)然這個工作目標應(yīng)當(dāng)涵蓋長遠目標和現(xiàn)實目標兩個部分，并且是兩者的有機結(jié)合。沒有明確的、具體的職務(wù)犯罪預(yù)防工作目標，是不可能做好這項工作的，進一步說，職務(wù)犯罪預(yù)防工作的目標欠缺，將直接導(dǎo)致這項工作的無序性和盲目性，使得主觀判斷與決策取代科學(xué)的客觀分析、人為的因素取代法律的制度。目前，有關(guān)組織機構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時制定明確具體的職務(wù)犯罪預(yù)防工作目標。
2、有可操作的職務(wù)犯罪預(yù)防效果評估機制
一個專業(yè)的機構(gòu)必定要有專業(yè)的考核評估機制，否則，不可能對其工作成績進行客觀地評估。作為預(yù)防職務(wù)犯罪的專業(yè)機構(gòu)，是以社會一定時期的職務(wù)犯罪發(fā)生率，還是以職務(wù)犯罪所造成的經(jīng)濟損失的同期比較，或者其他綜合性指標的變化作為衡量其工作成績的標準，需要準確界定。同時，預(yù)防效果評估機制和預(yù)防工作量化考核機制是既相互聯(lián)系又相互區(qū)別的兩個概念，后者是前者的基礎(chǔ)，前者是后者的歸宿。目前在職務(wù)犯罪預(yù)防工作實踐中，只有量化考核機制而沒有效果評估機制。
3、有科學(xué)的預(yù)防職務(wù)犯罪工作機制
在職務(wù)犯罪預(yù)防工作當(dāng)中，工作權(quán)力必須來源于法律的授權(quán)，工作責(zé)任必須基于法定的權(quán)力，兩者相互統(tǒng)一，共同形成嚴謹?shù)念A(yù)防職務(wù)犯罪工作機制。預(yù)防職務(wù)犯罪專業(yè)機構(gòu)接受黨的領(lǐng)導(dǎo)的方式是在法律授權(quán)的范圍內(nèi)按法定程序開展工作，向同級黨委和上級專業(yè)機構(gòu)負責(zé)，體現(xiàn)黨委領(lǐng)導(dǎo)和法律授權(quán)的統(tǒng)一。目前有必要及時制定職務(wù)犯罪預(yù)防的相關(guān)法律，統(tǒng)一規(guī)范這項專業(yè)工作，包括程序、職責(zé)、機制等。
4、有科學(xué)的職務(wù)犯罪預(yù)警機制
專業(yè)機構(gòu)開展職務(wù)犯罪預(yù)防，必須要有科學(xué)的職務(wù)犯罪預(yù)警機制。也就是說，按照不同職務(wù)犯罪的法律特點，由專業(yè)機構(gòu)調(diào)動相應(yīng)的社會資源，形成單位化、社區(qū)化、群眾化的各類職務(wù)犯罪的不同級別的預(yù)警機制，有效預(yù)防職務(wù)犯罪的發(fā)生。目前，有必要建立健全不同時期各種職務(wù)犯罪數(shù)據(jù)庫，在此基礎(chǔ)上形成預(yù)警機制。
（二）社會條件
1、檢察機關(guān)職務(wù)犯罪預(yù)防工作不斷發(fā)展，理論與實踐不斷豐富，以及職務(wù)犯罪的發(fā)生對現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)預(yù)防形式提出了更高的迫切要求；
2、作為“打擊與預(yù)防并舉”的一個方面，打擊職務(wù)犯罪的手段不斷發(fā)展，通過有力地查辦案件對職務(wù)犯罪的預(yù)防手段和預(yù)防隊伍提出了更高的迫切要求。
六、結(jié)論
網(wǎng)絡(luò)預(yù)防形式在一定的歷史時期發(fā)揮了積極作用，尤其是在宣傳法律知識、普及預(yù)防職務(wù)犯罪意識、協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)各單位參與預(yù)防等方面。但是，這種形式從組織結(jié)構(gòu)到工作機制都欠缺法律的嚴謹性，尤其是作為組織協(xié)調(diào)者的各級紀委對職務(wù)犯罪預(yù)防工作的考核不具有法律依據(jù)，而檢察機關(guān)職務(wù)犯罪預(yù)防部門的內(nèi)部考核又不具有本質(zhì)意義，因此網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部責(zé)任不明確且分散，導(dǎo)致了以松散型結(jié)構(gòu)為存在方式的網(wǎng)絡(luò)預(yù)防形式在形式搭建后，難以有新的突破和創(chuàng)新，體現(xiàn)了這種形式在法律技術(shù)操作層面上的粗糙性。建立以預(yù)防職務(wù)犯罪專業(yè)機構(gòu)為主體地位的預(yù)防職務(wù)犯罪格局，是專業(yè)預(yù)防的高級形態(tài)，是網(wǎng)絡(luò)預(yù)防的上位形式。這種格局的核心是在黨委領(lǐng)導(dǎo)、法律授權(quán)下，通過以預(yù)防職務(wù)犯罪專業(yè)機構(gòu)為主體地位的社會化系統(tǒng)預(yù)防工作，將打擊與預(yù)防兩種手段有機結(jié)合，有效預(yù)防職務(wù)犯罪的發(fā)生。一旦這種格局形成的專業(yè)條件和社會條件成就，網(wǎng)絡(luò)預(yù)防形式就將過渡到一個更高級的形態(tài)。
