[ 王克先 ]——(2019-12-1) / 已閱6773次
行政協(xié)議非訴執(zhí)行實(shí)務(wù)探討
——以國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償協(xié)議為例
王克先 呂凱利 浙江新時(shí)代律師事務(wù)所
[內(nèi)容提要]行政協(xié)議糾紛主要表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)不履行、不按約履行或者違法變更、解除行政協(xié)議或者行政相對(duì)人不履行、不按約履行行政協(xié)議。如果行政機(jī)關(guān)違法違約，行政相對(duì)人可以提起行政訴訟。但對(duì)于行政相對(duì)人既不申請(qǐng)行政復(fù)議又不提起行政訴訟，也不履行協(xié)議約定義務(wù)的情形，基于我國(guó)行政訴訟“民告官”的特定性質(zhì)，行政機(jī)關(guān)顯然無(wú)法通過(guò)提起行政訴訟的方式實(shí)現(xiàn)行政協(xié)議目的，再則對(duì)于行政協(xié)議也無(wú)法提起民事訴訟。
雖然目前對(duì)行政協(xié)議申請(qǐng)非訴執(zhí)行缺乏直接的法條規(guī)定，但行政協(xié)議申請(qǐng)非訴執(zhí)行仍能從行政訴訟法找到依據(jù)；從行政訴訟設(shè)計(jì)看，當(dāng)行政相對(duì)人不履行或不按約履行行政協(xié)議時(shí)行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)其行政協(xié)議目的，申請(qǐng)非訴執(zhí)行成了唯一的途徑；各地法院近年來(lái)對(duì)行政協(xié)議非訴執(zhí)行也有相當(dāng)?shù)膶?shí)踐，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。至于程序方面，行政相對(duì)人不履行行政協(xié)議，行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制要求其履行屬于行政強(qiáng)制，故非訴執(zhí)行可依照《行政強(qiáng)制法》中沒(méi)有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的程序?qū)嵤?br>
[關(guān)鍵詞]行政協(xié)議 非訴執(zhí)行 實(shí)務(wù) 探討
一、問(wèn)題的由來(lái)
行政協(xié)議糾紛主要表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)不履行、未按約履行或者違法變更、解除行政協(xié)議或者行政相對(duì)人不履行、未按約履行行政協(xié)議。
2014年11月1日修訂，自2015年5月1日施行的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（下稱2015年《行政訴訟法》）第十二條第（十一）項(xiàng)明確將行政協(xié)議納入行政訴訟的受案范圍。
據(jù)此，如果行政機(jī)關(guān)違法違約，行政協(xié)議相對(duì)人可以提起行政訴訟維護(hù)其權(quán)益。但對(duì)于行政協(xié)議相對(duì)人既不申請(qǐng)行政復(fù)議又不提起行政訴訟，也不履行協(xié)議約定義務(wù)的情形，基于我國(guó)行政訴訟“民告官”的特定性質(zhì)，行政機(jī)關(guān)顯然無(wú)法通過(guò)提起行政訴訟的方式實(shí)現(xiàn)行政協(xié)議目的，且2015年《行政訴訟法》實(shí)施后對(duì)于此類協(xié)議也不能以提起民事訴訟的方式進(jìn)入訴訟程序。對(duì)這種情況如何處置目前找不到明確的法條，相應(yīng)的理論也是寥寥。
2018年2月8日起施行的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》（法釋[2018]1號(hào)）根本沒(méi)有涉及行政協(xié)議，更不用說(shuō)行政協(xié)議相對(duì)人既不申請(qǐng)行政復(fù)議又不提起行政訴訟，也不履行協(xié)議約定義務(wù)時(shí)如何處理。據(jù)說(shuō)行政協(xié)議司法解釋已幾易其稿，但至今沒(méi)有發(fā)布。如此現(xiàn)狀嚴(yán)重影響行政機(jī)關(guān)的行政效率，甚至是無(wú)路可走。
二、房屋征收補(bǔ)償協(xié)議性質(zhì)
行政協(xié)議是行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議。行政協(xié)議因其一方當(dāng)事人為行政機(jī)關(guān)而兼具行政法律關(guān)系和民事法律關(guān)系的雙重特征。一方面，行政協(xié)議是雙方當(dāng)事人協(xié)商一致的產(chǎn)物，權(quán)利義務(wù)具有對(duì)等性；另一方面，行政協(xié)議屬于行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)行政管理的一種方式，因行政機(jī)關(guān)作為協(xié)議的一方當(dāng)事人，雙方當(dāng)事人在法律上的地位具有一定的不平等性。
房屋征收補(bǔ)償協(xié)議（下稱《補(bǔ)償協(xié)議》）是作為征收人的行政機(jī)關(guān)與被征收人對(duì)房屋征收與補(bǔ)償事宜達(dá)成一致意見(jiàn)，確定雙方權(quán)利義務(wù)的協(xié)議。實(shí)踐中《補(bǔ)償協(xié)議》由房屋征收部門或者房屋征收部門委托的征收實(shí)施單位與被征收人簽訂，房屋征收部門或者房屋征收部門委托的征收實(shí)施單位是市、縣人民政府委托行使行政職能的機(jī)關(guān)，協(xié)議是為了達(dá)到行政機(jī)關(guān)征收房屋之目的，內(nèi)容為雙方協(xié)商一致確定，故《補(bǔ)償協(xié)議》當(dāng)屬行政協(xié)議。
三、《補(bǔ)償協(xié)議》非訴執(zhí)行的可行性
《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（下稱《征補(bǔ)條例》）第二十五條第二款規(guī)定，補(bǔ)償協(xié)議訂立后，一方當(dāng)事人不履行補(bǔ)償協(xié)議約定的義務(wù)的，另一方當(dāng)事人可以依法提起訴訟。但可以提起民事訴訟或是行政訴訟并不明確�！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于受理房屋拆遷、補(bǔ)償、安置等案件問(wèn)題的批復(fù)》（1996年）曾規(guī)定：拆遷人與被拆遷人……雙方當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議后，一方或者雙方當(dāng)事人反悔，……依法向人民法院提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)作為民事案件受理。因此，對(duì)于被征收人不履行或不按約履行征收（拆遷）補(bǔ)償協(xié)議時(shí)，行政機(jī)關(guān)也可以作為原告主動(dòng)提起民事訴訟。
但2015年5月1日起施行的《行政訴訟法》將行政協(xié)議納入行政訴訟的受案范圍后，行政相對(duì)人起訴將作為行政訴訟受理，如果行政機(jī)關(guān)起訴按照民事訴訟受理的話，那就成了一個(gè)事實(shí)由于原告地位的不同成為二種訴訟模式。人民法院審理行政案件與民事案件所適用的法律和審判規(guī)則，以及把握的裁判尺度和裁判思路均有不同，這將直接影響當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)利義務(wù)，同一事實(shí)由于訴訟的不同可能會(huì)得出二種不同的結(jié)論，這有違公平公正的司法基本原則，這條路顯然行不通。既然行政機(jī)關(guān)提起訴訟的道路行不通，那么對(duì)《補(bǔ)償協(xié)議》非訴執(zhí)行就值得考慮了。
雖然目前對(duì)《補(bǔ)償協(xié)議》非訴執(zhí)行缺乏法條直接規(guī)定，但《補(bǔ)償協(xié)議》非訴執(zhí)行仍具有可行性，具體理由如下：
（一）可以從行政訴訟法找到依據(jù)
《補(bǔ)償協(xié)議》作為行政協(xié)議雖然在表現(xiàn)形式上體現(xiàn)為雙方達(dá)成的協(xié)議而與一般的行政行為有別，但其本質(zhì)上應(yīng)屬行政行為，2015年《行政訴訟法》將其列入行政訴訟受案范圍，就是基于該理由�！缎姓V訟法》第九十七條規(guī)定，行政相對(duì)人對(duì)行政行為在法定期間不提起訴訟又不履行的，行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。因此，當(dāng)被征收人不履行或不按約履行《補(bǔ)償協(xié)議》的情況下，行政機(jī)關(guān)向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行符合2015年《行政訴訟法》的基本精神。
（二）從行政訴訟設(shè)計(jì)看，當(dāng)行政相對(duì)人不履行或不按約履行行政協(xié)議時(shí)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)非訴執(zhí)行成了唯一的途徑。
從行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人地位的不平等性的角度出發(fā)，《行政訴訟法》將行政協(xié)議列入行政訴訟受案范圍。如被征收人認(rèn)為《補(bǔ)償協(xié)議》侵害其合法權(quán)益提起的是行政訴訟，而不是民事訴訟。但是《行政訴訟法》并沒(méi)有規(guī)定如果被征收人違約，行政機(jī)關(guān)可以通過(guò)民事訴訟或行政訴訟來(lái)要求對(duì)方履行協(xié)議，從法律層面而言，協(xié)議雙方當(dāng)事人維權(quán)具有不平等性。雖然現(xiàn)行規(guī)定中找不到對(duì)應(yīng)的條文，但總不能放著問(wèn)題不解決，從這一角度而言，行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)非訴執(zhí)行成了唯一的途徑。
（三）最高人民法院行政裁判
最高人民法院（2017）最高法行申195號(hào)行政裁定認(rèn)為：行政協(xié)議中約定了強(qiáng)制執(zhí)行條款，一旦強(qiáng)制執(zhí)行條件成就而相對(duì)人又不履行約定義務(wù)的，行政機(jī)關(guān)就可以依法直接將行政協(xié)議作為執(zhí)行依據(jù)，向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行或者自己強(qiáng)制執(zhí)行。
（四）各地法院近年來(lái)對(duì)《補(bǔ)償協(xié)議》非訴執(zhí)行具有相當(dāng)?shù)膶?shí)踐，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。
這方面非訴執(zhí)行案件做得最多的是寧波法院，寧波市中級(jí)人民法院2015年11月17日作出《非訴行政審查和執(zhí)行若干問(wèn)題解答（三）》第二條規(guī)定：《補(bǔ)償協(xié)議》可以直接作為執(zhí)行的依據(jù)而無(wú)需由行政機(jī)關(guān)另行作出強(qiáng)制騰空的行政決定。解答還對(duì)其他事項(xiàng)作出比較全面的安排。浙江省高級(jí)人民法院對(duì)行政協(xié)議非訴執(zhí)行也持肯定態(tài)度，行政審判庭領(lǐng)導(dǎo)在多個(gè)場(chǎng)合均有表態(tài)，并對(duì)行政協(xié)議非訴執(zhí)行提出了一些具體的審查要點(diǎn)。
四、《補(bǔ)償協(xié)議》申請(qǐng)非訴強(qiáng)制執(zhí)行程序
被征收人不履行《補(bǔ)償協(xié)議》，行政機(jī)關(guān)要求其履行本身屬于一種行政強(qiáng)制，故依照《行政強(qiáng)制法》中沒(méi)有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行程序進(jìn)行應(yīng)該沒(méi)有問(wèn)題，根據(jù)《行政訴訟法》、《行政強(qiáng)制法》、《浙江省高級(jí)人民法院關(guān)于推進(jìn)和規(guī)范全省非訴行政執(zhí)行案件“裁執(zhí)分離”工作的紀(jì)要（試行）》等規(guī)定，主要應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：
（一）必須保障被征收人的訴權(quán)
保障被征收人的訴權(quán)是行政行為強(qiáng)制執(zhí)行的前提條件。在法定的起訴期限屆滿前，即使被征收人未按約定履行行政協(xié)議，行政機(jī)關(guān)也不能申請(qǐng)非訴執(zhí)行。
對(duì)于起訴期限起算，如被征收人對(duì)《補(bǔ)償協(xié)議》有異議直接向人民法院提起訴訟的，《補(bǔ)償協(xié)議》中約定起訴期限的，應(yīng)當(dāng)自簽訂《補(bǔ)償協(xié)議》之日起六個(gè)月內(nèi)提出，這六個(gè)的期限來(lái)自《行政訴訟法》的規(guī)定，不應(yīng)由雙方約定而縮短；未告知起訴期限的，起訴期限從被征收人知道或者應(yīng)當(dāng)知道起訴期限之日起計(jì)算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道《補(bǔ)償協(xié)議》內(nèi)容之日起最長(zhǎng)不得超過(guò)一年。在法定期間不提起訴訟又不履行的，行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行（經(jīng)行政復(fù)議不服行政復(fù)議決定提起行政訴訟的不在本文討論范圍）。
有一種說(shuō)法，雖然《補(bǔ)償協(xié)議》中約定了起訴期限，如沒(méi)有告知起訴期限屆滿的法律后果，即可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的效果，也不能申請(qǐng)非訴執(zhí)行。這個(gè)問(wèn)題其實(shí)類似于行政決定告知起訴期限沒(méi)有告知起訴期限屆滿法律后果的情況，《行政訴訟法》、《行政強(qiáng)制法》只規(guī)定當(dāng)事人對(duì)行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的，沒(méi)有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，而未規(guī)定無(wú)告知起訴期限屆滿可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的義務(wù)。故《補(bǔ)償協(xié)議》約定了起訴期限，沒(méi)有告知起訴期限屆滿的法律后果，也可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。
（二）進(jìn)行房屋搬遷催告
行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行前，應(yīng)當(dāng)書面催告被征收人自動(dòng)履行房屋搬遷義務(wù)。催告書應(yīng)載明履行房屋搬遷義務(wù)的期限、方式，載明被征收人依法享有的陳述權(quán)和申辯權(quán)。被征收人收到催告書后有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分聽(tīng)取被征收人的意見(jiàn)，被征收人提出的事實(shí)、理由或者證據(jù)成立的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納。
當(dāng)催告書送達(dá)十日后被征收人仍未履行搬遷義務(wù)的，行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)非訴執(zhí)行。如此規(guī)定其目的是為了促使被征收人能夠自動(dòng)履行其義務(wù)，非到迫不得已不以行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行去代替被征收人的自動(dòng)履行。
（三）非訴執(zhí)行申請(qǐng)應(yīng)在法定期限屆滿之日起三個(gè)月內(nèi)提出。
行政機(jī)關(guān)應(yīng)在被征收人的法定起訴期限屆滿之日起三個(gè)月內(nèi)提出非訴執(zhí)行申請(qǐng)；逾期申請(qǐng)的，除有正當(dāng)理由外，法院不予受理。
還有一種說(shuō)法是，如果《補(bǔ)償協(xié)議》有約定解除權(quán)行使期限的，自解除權(quán)行使期限屆滿后即可申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，沒(méi)有約定解除權(quán)行使期限的，自《補(bǔ)償協(xié)議》確定的履行期限屆滿六個(gè)月后，三個(gè)月內(nèi)可以申請(qǐng)非訴執(zhí)行。
（四）申請(qǐng)主體為市、縣級(jí)人民政府
實(shí)踐中，一般是由房屋征收部門或者房屋征收實(shí)施單位代表市、縣政府與被征收人簽訂補(bǔ)償協(xié)議。根據(jù)合同相對(duì)性原理，似乎《補(bǔ)償協(xié)議》一方的房屋征收部門或者實(shí)施單位可以作為申請(qǐng)主體。但《補(bǔ)償協(xié)議》申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行指向的是騰空房屋，這顯然是行政征收的結(jié)果，具有征收職權(quán)的是市、縣級(jí)人民政府，因此申請(qǐng)非訴執(zhí)行時(shí)，應(yīng)由市、縣級(jí)人民政府作為申請(qǐng)人，這與行政訴訟案件被告主體資格的確定原則一致。
（五）管轄法院應(yīng)是不動(dòng)產(chǎn)所在地的高級(jí)或中級(jí)人民法院。
對(duì)于屬地管轄，由征收房屋所在地的人民法院受理。對(duì)于級(jí)別管轄，縣級(jí)人民政府簽訂或授權(quán)房屋征收部門（或者房屋征收實(shí)施單位）簽訂的補(bǔ)償協(xié)議非訴執(zhí)行，由征收房屋所在地中級(jí)人民法院審查；設(shè)區(qū)市人民政府簽訂或授權(quán)房屋征收部門（或者房屋征收實(shí)施單位）簽訂的補(bǔ)償協(xié)議非訴執(zhí)行，由省高級(jí)人民法院審查。
（六）申請(qǐng)需提交的材料
1、強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)書；
2、補(bǔ)償協(xié)議及簽訂補(bǔ)償協(xié)議所依據(jù)的房屋征收決定（征收補(bǔ)償方案）、被征收房屋價(jià)值評(píng)估報(bào)告等；
3、補(bǔ)償金額和專戶存儲(chǔ)賬號(hào)、產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋和周轉(zhuǎn)用房的地點(diǎn)和面積等材料。
4、補(bǔ)償協(xié)議履行情況；
5、催告履行協(xié)議義務(wù)情況及被執(zhí)行人、利害關(guān)系人的意見(jiàn)；
6、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估材料；
7、申請(qǐng)強(qiáng)制搬遷的房屋狀況；
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