[ 宋紹青 ]——(2005-3-27) / 已閱42611次
論防范和化解商業(yè)銀行信貸風(fēng)險的法律制度
宋紹青
內(nèi)容摘要：中國加入世界貿(mào)易組織以后，銀行業(yè)將面臨著巨大的沖擊，特別是以信貸為主要職能和業(yè)務(wù)的商業(yè)銀行。當(dāng)前，國有商業(yè)銀行普遍存在著不良資產(chǎn)高、風(fēng)險隱患大的問題，嚴(yán)重削弱了國有商業(yè)銀行的競爭力，危及了銀行的生存和發(fā)展。為了防范和化解信貸風(fēng)險，就必須切實加強法治建設(shè)，努力實現(xiàn)金融法治化。針對我國商業(yè)銀行信貸資金的現(xiàn)狀，本文試圖對以法律防范和化解信貸風(fēng)險的問題進(jìn)行探討，論述運用法律防范和化解信貸風(fēng)險的依據(jù)和必要性及具體制度。
關(guān)鍵詞：商業(yè)銀行 信貸風(fēng)險 法律制度
當(dāng)今社會，經(jīng)濟與金融的全球化已成為必然趨勢，而金融的地位與作用亦日益突出，金融在成為現(xiàn)代經(jīng)濟的核心的同時，其風(fēng)險也在不斷地積累并造成毀滅性的損失。中國最危險的金融風(fēng)險在哪里？專家定位：銀行風(fēng)險。中國在加入世界貿(mào)易組織以后，銀行業(yè)將面臨巨大的沖擊，特別是以信貸為主要職能和業(yè)務(wù)的商業(yè)銀行。當(dāng)前，國有商業(yè)銀行普遍存在著不良資產(chǎn)高，風(fēng)險隱患大的問題，這嚴(yán)重削弱了國有商業(yè)銀行的競爭力，危及了銀行的生存與發(fā)展，引起了業(yè)內(nèi)人士、理論界和政府高層的廣泛關(guān)注。強化信貸風(fēng)險管理，提高資產(chǎn)質(zhì)量，降低不良貸款比例已成為國有銀行當(dāng)前面臨的緊迫而又繁重的任務(wù)。為了克服和消除信貸風(fēng)險的最大隱患，防范和化解信貸風(fēng)險，就必須加強法治建設(shè)，努力實現(xiàn)金融法治化。
一、我國商業(yè)銀行信貸風(fēng)險的現(xiàn)狀
商業(yè)銀行的主要職能和業(yè)務(wù)是信貸，即直接向社會提供資金融通服務(wù)。由信貸的性質(zhì)所決定，信貸行為的發(fā)生和終結(jié)之間必然存在一個時間間隔，貸出貨幣與清償行為始終有時間差。正是在這段時間內(nèi)，或者借貸的資金可能由于各種因素的制約，不能發(fā)揮原來期待的效用，不能正常周轉(zhuǎn)和有效增值，使資金的清償能力相應(yīng)受到影響；或者借貸人在主觀意愿上無意于償還貸款致使借貸風(fēng)險發(fā)生。
(一) 商業(yè)銀行資產(chǎn)質(zhì)量惡化，不良貸款比重較高
據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，1994年初，中國工商銀行、中國農(nóng)業(yè)銀、中國銀行、中國建設(shè)銀行四家國有銀行的不良貸款為3160億元，占全部貸款的20.4%。1995年底，全國銀行系統(tǒng)的不良貸款上升為6000多億元。1996年，隨著國有企業(yè)虧損面的擴大和破產(chǎn)倒閉企業(yè)增加，銀行不良債權(quán)總額已超過1萬億元。[1]眾所周知，國有銀行的不良資產(chǎn)占貸款比例過高，超過20%，一直是金融業(yè)和國民經(jīng)濟平穩(wěn)運行的隱患。近年來，除通過財政部發(fā)行特別國債進(jìn)行銀行資本金的直接融資外，還通過財政注資建立金融資產(chǎn)管理公司的方式來剝離銀行的不良資產(chǎn)，銀行的不良資產(chǎn)率雖開始下降，但仍然偏高，往往是舊的不良資產(chǎn)尚未完全消化，新的不良資產(chǎn)已經(jīng)產(chǎn)生。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計資料表明，截至2000年第三季度，四大國有商業(yè)銀行平均不良貸款率約18%，形勢不容樂觀。由于社會保障機制的不健全及政府的干預(yù)，銀行對陷入困境的企業(yè)不能見死不救，安定團(tuán)結(jié)之類貸款的發(fā)放，導(dǎo)致了國有商業(yè)銀行不良信貸資產(chǎn)的迅速累加。
中國人民銀行行長戴相龍說，國有獨資銀行不良貸款比例過高是我國金融業(yè)存在的一個重大風(fēng)險。近年來，為解決不良貸款問題，我國已采取一系列重大措施，商業(yè)銀行不良貸款已出現(xiàn)一些積極的變化，新增貸款質(zhì)量普遍提高。到2001年9月末，四家國有獨資銀行外幣貸款為6.8萬億，不良貸款為1.8萬億，占全部貸款的26.62%。其中，實際已形成的損失約占全部貸款的7%左右。戴相龍說，這種狀況不僅威脅到商業(yè)銀行自身的經(jīng)營，使銀行業(yè)抗擊意外事件沖擊的能力大大降低，而且對整個金融業(yè)的穩(wěn)定運行產(chǎn)生了巨大威脅，這種不良貸款增多、債券損失迅速加大的態(tài)勢，一方面直接危害銀行資產(chǎn)的安全性、流動性和營利性，使銀行的經(jīng)營風(fēng)險急劇上升，另一方面因銀行業(yè)務(wù)的高負(fù)債經(jīng)營，也存在著加大風(fēng)險和危害社會公眾利益的可能性。
(二) 國有商業(yè)銀行信用風(fēng)險暴露尚不充分，且面臨的風(fēng)險有加大的趨勢
1. 由于國有商業(yè)銀行貸款80%以上投向國有企業(yè)，并集中于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和行業(yè)。這些產(chǎn)業(yè)和行業(yè)近年整體經(jīng)濟效益持續(xù)滑坡，銀行的信貸風(fēng)險逐步加大。[2]特別值得注意的是，在國內(nèi)有效信貸需求不足的新形勢下，銀行之間的無序競爭加劇，貸款大量向交通、能源、電力、電信等壟斷性行業(yè)、大項目及集團(tuán)公司、股份公司、上市公司等大企業(yè)集中，客戶群體趨同，存在著風(fēng)險集聚和形成新的不良貸款的可能，潛在的信貸風(fēng)險 不容忽視。
2. 伴隨著金融開放和金融改革的深入，國有銀行要按照公司化和股份化的要求進(jìn)行綜合改革，向社會公眾公開披露經(jīng)營信息，直接進(jìn)入資本市場，分業(yè)經(jīng)營的界限將趨于模糊。這些既增加了國有商業(yè)銀行經(jīng)營的靈活性，也加大了銀行的風(fēng)險。一大批有實力、有效益的外資銀行已經(jīng)或即將來華搶攤設(shè)點，帶來的沖擊越來越大，國有商業(yè)銀行面臨著客戶流失、客戶群體邊緣化的危險，信貸風(fēng)險不斷加大。
二、運用法律防范和化解信貸風(fēng)險的依據(jù)和必要性
（一）依據(jù)
1、理論依據(jù)。市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，商業(yè)銀行作為以營利為目的企業(yè)法人，是市場經(jīng)濟的重要主體，對其本身權(quán)利和義務(wù)的規(guī)范，自然依靠法律的力量。完善的法律可以提高銀行的信貸水平，而信貸水平的提高，又會加強銀行系統(tǒng)抵御風(fēng)險、應(yīng)付危機的能力。以法律對商業(yè)銀行信貸風(fēng)險進(jìn)行防范和化解，具有以其他形式控制銀行信貸風(fēng)險所無可比擬的優(yōu)越性。法律具有其他社會規(guī)范所沒有的強制性、普遍性、穩(wěn)定性�？梢栽诟蟪潭壬�，更有效地形成統(tǒng)一的銀行信貸風(fēng)險防范機制。
以法律來防范和化解商業(yè)銀行信貸風(fēng)險，其理論依據(jù)更具體的在于信貸的法律性質(zhì)。從法律的角度確定信貸的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)把它理解為一種合同關(guān)系，是出借方與借貸方關(guān)于借貸一定對象的協(xié)議，當(dāng)事人形成的是以債務(wù)人到期償還本金和支付利息為條件的債權(quán)債務(wù)關(guān)系。銀行則是一種特殊的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，其特殊之處在于，銀行信貸的一方當(dāng)事人始終是銀行，其標(biāo)的只能是貨幣�；阢y行信貸對社會經(jīng)濟生活的突出重要性，法律對銀行信貸有著諸多更嚴(yán)格的要求。正是基于信貸的法律性質(zhì)，也使嚴(yán)格依法管理商業(yè)銀行信貸活動，充分利用法律手段保護(hù)信貸安全，成為商業(yè)銀行防范和化解信貸風(fēng)險的有效途徑。
2、事實依據(jù)。整個銀行史都證明著以法律防范和化解商業(yè)銀行信貸風(fēng)險的必要性、緊迫性和有效性。市場經(jīng)濟國家的實踐證明，無論國家的發(fā)達(dá)程度如何，只要形成有健全的銀行信貸風(fēng)險法律控制機制，就可以在更大程度上有效維護(hù)金融業(yè)的良性循環(huán)，相反，如果沒有健全的銀行信貸風(fēng)險法律控制機制，則其抵御金融危機的能力則必定較弱。
銀行產(chǎn)生伊始，并沒有專門的銀行法律體系。隨著商品經(jīng)濟的發(fā)展，以銀行為主體的金融機構(gòu)越來越突現(xiàn)其作為國民經(jīng)濟中樞及社會經(jīng)濟主要調(diào)節(jié)機構(gòu)的重要地位，一旦人們認(rèn)識到金融機構(gòu)對社會公眾和社會經(jīng)濟穩(wěn)定性的巨大影響，就開始采用法律手段約束相關(guān)的行業(yè)行為。這種法律約束，最初是個別的、間斷的，而后逐漸成為一種標(biāo)準(zhǔn)的、嚴(yán)格的、全國性的統(tǒng)一管理。但是以法律手段控制銀行信貸風(fēng)險得到迅速發(fā)展的原因，最直接地仍源于金融危機帶來的教訓(xùn)。十八、十九世紀(jì)，經(jīng)濟自由主義盛行，反對國家干預(yù)、主張放任自流的思想占據(jù)主導(dǎo)地位，雖然銀行立法仍有發(fā)生，但總的說來，對銀行信貸風(fēng)險的嚴(yán)重性認(rèn)識不足、防范不力。二十世紀(jì)三十年代席卷西方的嚴(yán)重經(jīng)濟危機中，大批金融機構(gòu)破產(chǎn)倒閉、國際信用瓦解、貨幣制度崩潰，更向社會警示了法治對金融產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的重要意義。此后，以美國為首，德國、瑞士、法國等紛紛效仿，通過了一系列相關(guān)的銀行立法，加強了對銀行業(yè)務(wù)的監(jiān)管，從體制上嚴(yán)格防止銀行信貸風(fēng)險的集中爆發(fā)，以法律防范和化解銀行信貸風(fēng)險得到了較全面的發(fā)展。1934年到1980年的美國銀行業(yè)，也因此處于一個相當(dāng)穩(wěn)定的時期。
二十世紀(jì)九十年代以來，在高科技及其他宏觀環(huán)境的帶動下，世界各國的金融市場日趨自由化，國際金融市場的規(guī)模不斷擴大，表現(xiàn)在外匯市場規(guī)模、國際債券市場、發(fā)展中國家的引資規(guī)模都在持續(xù)增長。另一方面，金融服務(wù)市場的國際化和金融業(yè)競爭的加劇，又導(dǎo)致各國在一定程度上放松了對銀行金融業(yè)的管制，兩相結(jié)合，潛藏的各種銀行信貸風(fēng)險就很可能集中發(fā)作。英國巴林銀行的倒閉、日本大和銀行風(fēng)波即是如此。尤其對于發(fā)展中國家而言，現(xiàn)有的銀行法體系大多不健全，銀行內(nèi)控機制不完善，政府對銀行的管制也存在頗多漏洞，自身承受風(fēng)險的能力又不強，則極易因銀行信貸風(fēng)險的發(fā)作導(dǎo)致發(fā)生國家經(jīng)濟整體的危機。源于泰國的亞洲金融危機就是這樣爆發(fā)的。一系列在發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家陸續(xù)發(fā)生的金融危機事件，再一次表明了不能放松法律對銀行信貸風(fēng)險的嚴(yán)格控制 ，應(yīng)當(dāng)加強國際合作，在跨國銀行服務(wù)日益發(fā)展的今天，形成國際性的金融風(fēng)險防范和化解的法律機制，已經(jīng)是勢在必行。
（二）必要性
運用法律來防范和化解信貸風(fēng)險，在中國有著更為特殊的必要性。新中國成立后，直到1978年，我國的銀行金融體制處于高度集中時期，形成的是以中國人民銀行總行為中心的、全國統(tǒng)一的銀行體系。從1979年開始，中國逐步地實行金融體制改革，形成了以中國人民銀行為中心，以各專業(yè)銀行為主體的新的金融體系結(jié)構(gòu)。為進(jìn)一步完善這種體系結(jié)構(gòu)，一些全國性商業(yè)銀行、區(qū)域性商業(yè)銀行、信貸合作社和一些非銀行金融機構(gòu)相繼設(shè)立，一些特區(qū)和沿海開放城市還引入了外資銀行。1993年11月，黨的十四屆三中全會把專業(yè)銀行的轉(zhuǎn)軌寫入市場經(jīng)濟框架，通過對四大專業(yè)銀行的改造，建立起了一個完善的中國商業(yè)銀行體系。1993年12月國務(wù)院《關(guān)于金融體制改革的決定》中，也明確要求國家各專業(yè)銀行在政策性業(yè)務(wù)分離出去之后，要盡快轉(zhuǎn)變?yōu)閲猩虡I(yè)銀行，按現(xiàn)代商業(yè)銀行經(jīng)營機制運行。要使商業(yè)銀行的發(fā)展實現(xiàn)改革的預(yù)期，必須以規(guī)范化、國際化的經(jīng)營機制作為最高準(zhǔn)則，這其中必須要借助于法律的力量。健全防范和化解商業(yè)銀行信貸風(fēng)險的法律規(guī)范，隨即成為金融立法的一個重要環(huán)節(jié)。
幾年前，針對我國國有企業(yè)債務(wù)負(fù)擔(dān)過重，國有銀行不良資產(chǎn)居高不下的情勢，有關(guān)部門已經(jīng)進(jìn)行了多方面的探索和實踐。比如，貸改投、兼并破產(chǎn)、下崗分流、減員增效、免息、降息等政策。這些舉措雖然都發(fā)揮了一些作用，但效果都不是十分理想，特別是僅僅依靠國有商業(yè)銀行催收到期貸款和每年提取呆壞帳準(zhǔn)備金來核銷歷年積累的巨額不良資產(chǎn)，作用十分有限。從1999年起，我國又成立了四家資產(chǎn)管理公司，本來是希望企業(yè)通過債轉(zhuǎn)股來解決國有銀行不良資產(chǎn)之憂，又解決國有企業(yè)經(jīng)營困難之苦。但現(xiàn)在看來，債轉(zhuǎn)股充其量也只是化解銀行不良資產(chǎn)的治標(biāo)措施，頁絕非治本之舉，況且債轉(zhuǎn)股在實施之后也沒有起到良好的效果。要從根本上解決長期困擾銀行的過高比例的不良資產(chǎn)問題，唯一的出路就是深化企業(yè)體制和金融體制改革，消除產(chǎn)生不良資產(chǎn)的體制基礎(chǔ)，而這又需要靠完善的法律制度來實現(xiàn)。
在我國加入世界貿(mào)易組織以后，外資銀行會較大規(guī)模地進(jìn)入我國市場。為了在世界貿(mào)易組織的框架內(nèi)，最大程度地保障我國國家和國民的經(jīng)濟利益，健全法制在某種程度上已經(jīng)成為我們的唯一選擇。根據(jù)服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定的透明度原則，任何簽字方都必須把影響服務(wù)貿(mào)易的措施的有關(guān)法律、行政命令及其他決定、規(guī)則和辦法在生效以前予以公布。[3]透明度已經(jīng)成為世界貿(mào)易組織成員的一條重要游戲規(guī)則，它們也是金融開放的前提和精髓。這種原則性的要求，使各國能夠借以保護(hù)本國國家和國民利益的手段和工具，就只能是公布的、公眾能夠獲得的規(guī)范性文件。這就要求我們要對現(xiàn)有的商業(yè)銀行法律、法規(guī)進(jìn)行補充和完善，協(xié)調(diào)現(xiàn)行法律規(guī)定與國際最低標(biāo)準(zhǔn)或國際慣例之間的沖突和不一致，補充法律規(guī)定的漏洞，避免國際法的直接適用。總之，只有順應(yīng)世界發(fā)展的潮流，以法律手段作為武器，才符合世界貿(mào)易組織在爭端解決機制等方面的要求，從而適應(yīng)入世的挑戰(zhàn)。
三、防范和化解商業(yè)銀行信貸風(fēng)險的法律制度
(一) 理順政府、財政、銀行及企業(yè)間的法律關(guān)系，創(chuàng)造良好的社會信用環(huán)境
隨著中國經(jīng)濟市場化的逐步推進(jìn)，政府管理經(jīng)濟的職能主要應(yīng)是制定各經(jīng)濟主體共同遵守的游戲規(guī)則，并監(jiān)督執(zhí)行，對違規(guī)者按規(guī)定實施懲罰，確保秩序。政府對經(jīng)濟的調(diào)控、引導(dǎo)也應(yīng)以間接手段為主。為此，從現(xiàn)在起，各級政府應(yīng)及時轉(zhuǎn)變觀念，放棄過去那種直接行政干預(yù)的做法讓包括銀行在內(nèi)的經(jīng)濟實體按照規(guī)則獨立自主開展經(jīng)營活動，法人經(jīng)營自主權(quán)應(yīng)受法律保護(hù)。同時，政府在制定規(guī)則時，應(yīng)考慮到風(fēng)險管理問題，引導(dǎo)、監(jiān)督經(jīng)濟實體加強風(fēng)險管理。中央銀行的監(jiān)管重心也應(yīng)及時從單純的合規(guī)性稽核監(jiān)督向以防范風(fēng)險為核心的審慎監(jiān)管轉(zhuǎn)變，把防范金融風(fēng)險作為金融監(jiān)管的重心。
隨著經(jīng)濟體制改革的逐步深入，國家財政收入占國民收入的份額將逐年下降，國家財政將無力繼續(xù)作為企業(yè)的投資主體，而依靠銀行貸款解決又有諸多弊端，因此，國家應(yīng)順應(yīng)經(jīng)濟市場化的發(fā)展需要，逐步從競爭性行業(yè)中退出，轉(zhuǎn)由富裕起來的居民個人成為企業(yè)投資主體。國家財投資轉(zhuǎn)以基礎(chǔ)建設(shè)、支柱產(chǎn)業(yè)、環(huán)保、教育、科學(xué)、文化，衛(wèi)生和社會保障事業(yè)為主，并且財政投資應(yīng)不留缺口。新成立的企業(yè)無論是國有還是私有，都必須嚴(yán)格按公司法的要求，繳足自有資本后方可開業(yè)，保證商業(yè)銀行資金不被財政性擠占。銀行作為獨立法人實體，也要嚴(yán)格按貸款原則辦事，確保銀行信貸資金能夠正常循環(huán)周轉(zhuǎn)。
首先，國家立法機關(guān)應(yīng)進(jìn)一步健全和完善中國的商法體系，實現(xiàn)銀行信用的契約化、規(guī)范化和嚴(yán)肅化，確保銀行和企業(yè)間的信用履約關(guān)系能夠得到法律的充分保護(hù)，必要時，可由強制執(zhí)行來實現(xiàn)銀行債權(quán)。對有意不履約或逃廢銀行債務(wù)的行為應(yīng)制定嚴(yán)格的法律處罰規(guī)定（包括追究個人責(zé)任），以便創(chuàng)造良好社會信用環(huán)境。創(chuàng)造良好社會信用環(huán)境的一個前提就是依法明確企業(yè)產(chǎn)權(quán)，明確由法人所有權(quán)規(guī)定的償債義務(wù)，企業(yè)不能因產(chǎn)權(quán)國有就可以吃銀行大鍋飯。
其次，司法部門應(yīng)以依法維護(hù)社會信用為己任，加大執(zhí)法力度，對那些不講信用、有意賴債甚至廢債的應(yīng)堅決予以打擊。同時，國家也要進(jìn)一步加大執(zhí)法監(jiān)督力度，確保執(zhí)法部門公正嚴(yán)明，絲毫沒有地方利益或部門利益。
(二) 國有商業(yè)銀行要轉(zhuǎn)變成為真正的商業(yè)銀行
要使國有商業(yè)銀行真正獨立于政府，擺脫政府的束縛，就必須進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改造，使之成為真正獨立的產(chǎn)權(quán)主體，擁有完全獨立的、產(chǎn)權(quán)邊界明晰的自有資本金，以此為基礎(chǔ)，實現(xiàn)真正的獨立自主經(jīng)營，形成硬化的風(fēng)險約束機制。
國有商業(yè)銀行產(chǎn)權(quán)制度可考慮采取國家控股的有限責(zé)任公司或股份有限公司形式。在國家財力和銀行自身積累有限的情況下,通過改制增資也可以增強銀行資本金實力，提高抗風(fēng)險能力。國有商業(yè)銀行經(jīng)過產(chǎn)權(quán)制度改造后，作為真正的金融經(jīng)濟實體，應(yīng)徹底擺脫同政府的直接行政關(guān)系，國家作為大股東只能以股東的身份發(fā)揮作用；商業(yè)銀行作為法人實體，奉行的只是安全性、流動性和收益性這一市場原則，出現(xiàn)風(fēng)險也只能以自有資本金承擔(dān)，出現(xiàn)支付危機只能被接管、兼并或清盤�？傊瑖猩虡I(yè)銀行應(yīng)辦成真正的商業(yè)銀行。
(三) 加大國有企業(yè)改革力度，建立現(xiàn)代企業(yè)制度
進(jìn)一步加大國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革力度，從根本上扭轉(zhuǎn)因投資主體錯位造成的國有企業(yè)經(jīng)營不規(guī)范、效益低下的問題。這就要求我們必須改變目前這種以間接融資體制，通過股份制改造、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等途徑，逐步提高直接融資的比重，降低企業(yè)負(fù)債率，讓富了起來的居民個人從單純債權(quán)人身份轉(zhuǎn)變成投資主體，讓其關(guān)心、監(jiān)督國有企業(yè)的經(jīng)營管理，促使企業(yè)及時轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制，建立適應(yīng)現(xiàn)代市場經(jīng)濟需要的有效的風(fēng)險約束機制。
規(guī)范國有企業(yè)運作，盤活國有企業(yè)。國有企業(yè)改制后，國家往往仍是大股東，要達(dá)到所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的真正分離，實現(xiàn)法人財產(chǎn)自主有效經(jīng)營，國家就應(yīng)該徹底放棄行政干預(yù)，以股東身份委托有能力的經(jīng)營者經(jīng)營，經(jīng)營者的責(zé)任和權(quán)利應(yīng)是對等的，經(jīng)營者應(yīng)以企業(yè)經(jīng)營成果最大化為己任，通過企業(yè)效益來實現(xiàn)國有資產(chǎn)增值。國家和經(jīng)營者的委托代理關(guān)系應(yīng)充分體現(xiàn)“干得好的，回報就多；干得不好的，及時換人，并應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任�！盵4](P111)
通過改革，國家對國有企業(yè)的行使官僚式管理應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)閲铱毓晒緦泄蓹?quán)的管理，使國有企業(yè)真正地以獨立法人身份既獨立自主經(jīng)營又單獨承擔(dān)負(fù)債的民事責(zé)任。同時，為解決國有企業(yè)承擔(dān)的過多改革成本，國家應(yīng)抓緊做好社會保障體系建設(shè)和住房制度改革，解決國有企業(yè)歷史包袱，讓國有企業(yè)成為真正的企業(yè)。
(四）完善破產(chǎn)制度
1、建立企業(yè)的破產(chǎn)重整制度。破產(chǎn)制度對于商品經(jīng)濟的發(fā)展及債權(quán)人利益的保護(hù)具有積極的作用。但另一方面，破產(chǎn)必將導(dǎo)致工人的失業(yè)，尤其在現(xiàn)代社會，分工越來越紅，相互間協(xié)作程度相當(dāng)緊密。在此情況下，企業(yè)經(jīng)營的成敗，已不僅僅是企業(yè)本身或投資者個人的問題，而與社會公眾利益相聯(lián)系，重整制度從社會公眾利益出發(fā)，充分發(fā)揮債權(quán)人和債務(wù)人的主觀積極性，使債權(quán)人與股東利益協(xié)調(diào)一致，使即將破產(chǎn)的企業(yè)，有重整旗鼓，趨向復(fù)興的機會，使社會經(jīng)濟安定免受影響，同時國家通過法律途徑對企業(yè)重整活動積極干預(yù)，也反映了私法公法化的世界經(jīng)濟立法趨勢。
2．我國《公司法》業(yè)已頒布，《破產(chǎn)法》也早已施行，但《公司法》、《破產(chǎn)法》中均未規(guī)定公司重整制度。其實，我國更需要建立重整制度。因為，受傳統(tǒng)計劃體制的影響，我國相當(dāng)多的企業(yè)缺乏資金，領(lǐng)導(dǎo)體制不完善，市場競爭能力差。不關(guān)門、不破產(chǎn)，又難以生存；關(guān)閉了，破產(chǎn)了，對社會又會帶來很大的壓力。在這種情況下，如果經(jīng)過企業(yè)債權(quán)人和股東的協(xié)商努力，盡力挽救，是可以使企業(yè)獲得新生的。這一點對于解決目前國有銀行不良貸款，讓可能走出困境的企業(yè)復(fù)興至關(guān)重要。
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