[ 翟峰 ]——(2022-6-26) / 已閱2358次
“全過程人民民主”與“人大立法和預(yù)算協(xié)商”之探
翟 峰
摘 要 習(xí)近平總書記在近年召開的中央人大工作會(huì)議上對(duì)“不斷發(fā)展全過程人民民主”的重要強(qiáng)調(diào)，為全國各級(jí)人大及其常委會(huì)通過依法履職貫徹落實(shí)“全過程人民民主”，提供了“人大立法協(xié)商”和“人大預(yù)算協(xié)商”等方面的重要遵循和引導(dǎo)。鑒此，本文從“人大立法協(xié)商”與“全過程人民民主”間的內(nèi)在聯(lián)系，“人大預(yù)算協(xié)商”體現(xiàn)的“全過程人民民主”之內(nèi)涵意義這兩個(gè)方面，作了相關(guān)的必要探析。
關(guān)鍵詞：全過程人民民主；人大立法和預(yù)算協(xié)商；內(nèi)在聯(lián)系；內(nèi)涵意義；探析
2021年10月13日至14日，中央人大工作會(huì)議在京召開。習(xí)近平在會(huì)上發(fā)表重要講話，強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，不斷發(fā)展全過程人民民主。全過程人民民主，是中國提出的重大理念。而在兩年前的上�？疾鞎r(shí)，總書記即已對(duì)此作了“我們走的是一條中國特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，人民民主是一種全過程的民主”重要強(qiáng)調(diào)。①
在這次中央人大工作會(huì)議上，總書記強(qiáng)調(diào)，如果人民只有在投票時(shí)被喚醒、投票后就進(jìn)入休眠期，只有競(jìng)選時(shí)聆聽天花亂墜的口號(hào)、競(jìng)選后就毫無發(fā)言權(quán)，只有拉票時(shí)受寵、選舉后就被冷落，這樣的民主不是真正的民主。②
而值得一提的是，不僅2021年3月召開的十三屆全國人大四次會(huì)議在對(duì)全國人大組織法和全國人大議事規(guī)則作修改時(shí)已將全國人大及其常委會(huì)堅(jiān)持全過程民主寫入了該兩項(xiàng)法律，而且習(xí)近平總書記在2021年建黨百年的“七一”講話中對(duì)“踐行以人民為中心的發(fā)展思想，發(fā)展全過程人民民主”的再次強(qiáng)調(diào)。
在這次中央人大工作會(huì)議上，總書記說，黨的十八大以來，我們深化對(duì)民主政治發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識(shí)，提出全過程人民民主的重大理念。
而早在多年前的慶祝全國人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上，總書記就鮮明指出，我們要堅(jiān)持國家一切權(quán)力屬于人民，既保證人民依法實(shí)行民主選舉，也保證人民依法實(shí)行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，切實(shí)防止出現(xiàn)選舉時(shí)漫天許諾、選舉后無人過問的現(xiàn)象。③
據(jù)此，中共中央政治局常委、全國人大常委會(huì)委員長栗戰(zhàn)書在近些年的有關(guān)重要會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要全面、認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記重要講話精神，深入學(xué)習(xí)、思考、研究“全過程人民民主”，并在人大工作中貫徹落實(shí)。④
筆者深入學(xué)習(xí)后認(rèn)為，這樣的強(qiáng)調(diào)，對(duì)各級(jí)人大及其常委會(huì)來說，在其依法履職的實(shí)際工作中通過全面貫徹落實(shí)“全過程人民民主”，而實(shí)現(xiàn)其過程民主和成果民主、程序民主和實(shí)質(zhì)民主、直接民主和間接民主，可以說是有著非常重要的指導(dǎo)意義的！
而這樣的非常重要的指導(dǎo)意義，在“全過程人民民主”與“人大立法協(xié)商”和“人大預(yù)算協(xié)商”這兩個(gè)方面，可以說顯得皆尤為突出的！
鑒此，筆者擬借本文，從“人大立法協(xié)商”與“全過程人民民主”間的內(nèi)在聯(lián)系，“人大預(yù)算協(xié)商”體現(xiàn)的“全過程人民民主”之內(nèi)涵意義這兩方面，作了必要探析——
一．從“人大立法協(xié)商”探“全過程人民民主”
中共中央習(xí)近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)上的重要講話，站在人民創(chuàng)造歷史的高度，強(qiáng)調(diào)要“踐行以人民為中心的發(fā)展思想，發(fā)展全過程人民民主”。習(xí)近平總書記這一重要強(qiáng)調(diào)，不僅是對(duì)馬克思主義民主理論的繼承與發(fā)展，而且充分道出了我國人民當(dāng)家作主的本質(zhì)特征，彰顯了社會(huì)主義民主的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。
結(jié)合深入學(xué)習(xí)領(lǐng)悟習(xí)近平總書記曾經(jīng)于2019年11月在上海虹橋街道考察全國人大常委會(huì)法工委基層立法聯(lián)系點(diǎn)時(shí)明確指出的“我們走的是一條中國特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，人民民主是一種全過程的民主”的這一重要論斷，即由此聯(lián)想到了“人大立法協(xié)商”——即人大及其常委會(huì)立法聽證制度這一重要民主協(xié)商表現(xiàn)形式中彰顯的“全過程人民民主”的深刻內(nèi)涵。因?yàn)�，正是由于�?xí)近平總書記對(duì)“全過程人民民主”的深刻闡述，所以指導(dǎo)我們深深領(lǐng)悟到：我們走的是一條中國特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，人民民主是一種全過程民主，所有的重大立法決策都是依照程序、經(jīng)過民主醞釀，通過科學(xué)決策、民主決策產(chǎn)生的。鑒此，即有兩個(gè)問題在此需明確：一是“人大立法協(xié)商”到底是源于什么提出來的？二是“人大立法協(xié)商”與“全過程人民民主”到底有著怎樣的一種內(nèi)在聯(lián)系？
（一）“人大立法協(xié)商”到底是源于什么提出來的？
可以說，“人大立法協(xié)商”這一提法，源于中共中央2015年2月印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）。為何這樣說？因?yàn)�，該《意見》“四、積極開展人大協(xié)商”中的“（10）”，即已明確提出，要“深入開展立法工作中的協(xié)商”。
而對(duì)于如何深入開展人大立法協(xié)商的這個(gè)問題，《意見》指出，不僅“制定立法規(guī)劃、立法工作計(jì)劃，要廣泛聽取各方面的意見和建議”，而且還要“健全法律法規(guī)起草協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)人大專門委員會(huì)、工作委員會(huì)與相關(guān)方面的溝通協(xié)商”。 ⑤
同時(shí)，《意見》不僅對(duì)建立人大立法協(xié)商的相關(guān)工作機(jī)制提出了“健全立法論證、聽證、評(píng)估機(jī)制，探索建立有關(guān)國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、專家學(xué)者等對(duì)立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢機(jī)制”和“拓寬公民有序參與立法途徑，健全法律法規(guī)草案公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機(jī)制”等明確要求，而且還針對(duì)在人大立法協(xié)商過程中遇到諸如“法律關(guān)系復(fù)雜、意見分歧較大的法律法規(guī)草案”時(shí)的處理問題，明確提出了“要進(jìn)行廣泛深入的調(diào)研、論證、協(xié)商，在各方面基本取得共識(shí)基礎(chǔ)上再依法提請(qǐng)表決”的具體意見。
既然“人大立法協(xié)商”這一提法源于中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，那么，該《意見》又是基于什么樣的背景而明確提出“人大立法協(xié)商”的呢？
可以說，“人大立法協(xié)商”是基于“人大協(xié)商”而來。
為何這樣說？因?yàn)�，早在中共中央十八大首次明確提出“健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度”和十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步明確闡釋“要推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”這一重大創(chuàng)新理論之后, 中共中央又通過專門印發(fā)《意見》，不僅明確了“人大協(xié)商”的特點(diǎn)和實(shí)際需要，而且還合理確定了“人大協(xié)商”的內(nèi)容、方式暨工作重點(diǎn)。
例如，《意見》明確提出，作為國家政權(quán)組織形式，人大制度不僅體現(xiàn)了我國“一切權(quán)力屬于人民”的社會(huì)主義民主實(shí)質(zhì)，更是人民當(dāng)家作主的重要途徑和最高實(shí)現(xiàn)形式。由于人民性是人大制度的鮮明特征，因而堅(jiān)持人民性，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主，即決定了人大工作要進(jìn)一步發(fā)展包括協(xié)商民主在內(nèi)的民主；而人大制度和運(yùn)行機(jī)制中的代議制、票決制、民主集中制特征，也必然要求人大工作中要運(yùn)用好協(xié)商民主，通過發(fā)揮人大協(xié)商民主的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步彰顯人大制度的巨大優(yōu)勢(shì)。
故此，從具體表現(xiàn)形式來看，“人大協(xié)商”即主要體現(xiàn)在立法、監(jiān)督、重大事項(xiàng)決定、人事任免等相關(guān)工作中和人大代表選舉等方面。而其中的“人大立法協(xié)商”，則主要體現(xiàn)在其立法的公開制度、參與制度、意見處理反饋制度等方面。如其具體內(nèi)容，即不僅包括將所有征集的立法建議項(xiàng)目、制定的立法計(jì)劃和法律法規(guī)草案等都要向社會(huì)公開，而且包括將建立健全立法論證、聽證、評(píng)估機(jī)制和規(guī)范公眾參與立法活動(dòng)作為擴(kuò)大公民有序參與立法的必經(jīng)程序。
鑒此，可以說，“人大立法協(xié)商”是基于“人大協(xié)商”而來。
（二）“人大立法協(xié)商”與“全過程人民民主”到底有著怎樣的內(nèi)在聯(lián)系？
正是因?yàn)榛凇叭舜髤f(xié)商”而來的“人大立法協(xié)商”具有鮮明的人民性特征，因而堅(jiān)持人民性，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主，即決定了“人大立法協(xié)商”要通過“全過程人民民主”的運(yùn)作，而使其得以進(jìn)一步健全、完善和發(fā)展。
正是基于此，所以我國要在立法工作中貫徹“全過程人民民主”，即應(yīng)堅(jiān)持以人民為中心，尊重人民主體地位。
而我國要在立法工作中更好地體現(xiàn)人民的意志、更好地保障人民的權(quán)益、更好地增強(qiáng)人民的福祉，即應(yīng)在完善“全過程人民民主”相關(guān)制度機(jī)制的基礎(chǔ)上，真正把全過程人民民主原則落實(shí)到立法工作的各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)，以此積極回應(yīng)人民群眾的新要求、新期待，以此進(jìn)一步增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。
據(jù)此，我們即應(yīng)遵循習(xí)近平總書記關(guān)于“全過程人民民主是我國立法工作的基本原則”的重要指示精神，通過“人大立法協(xié)商”，堅(jiān)持將黨的主張與人民意志提升為國家意志，堅(jiān)持良法是善治的基礎(chǔ)和前提，堅(jiān)持準(zhǔn)確全面反映最大多數(shù)人的立法意愿和利益，堅(jiān)持將科學(xué)立法、民主立法始終貫穿于我國立法的全過程。
正因如此，所以“人大立法協(xié)商”即須通過“全過程人民民主”的運(yùn)作，而使其得以進(jìn)一步健全、完善和發(fā)展。
那么，“人大立法協(xié)商”如何通過“全過程人民民主”的運(yùn)作，而得以進(jìn)一步健全、完善和發(fā)展呢？
“人大立法協(xié)商”要通過“全過程人民民主”的運(yùn)作而得以進(jìn)一步健全、完善和發(fā)展，即至少須在“充分發(fā)揮人大代表作用、堅(jiān)持立法全過程貫徹人民民主、注重拓寬基層群眾直接參與立法途徑”這三個(gè)方面切實(shí)下足功夫——
從“充分發(fā)揮人大代表作用”來看。這些年來，無論是全國人大及其常委會(huì)審議法律草案，還是有地方立法權(quán)的地方各級(jí)人大及其常委會(huì)審議法規(guī)草案，人大代表通過出席本級(jí)人大會(huì)議審議法律或法規(guī)草案，或應(yīng)邀列席本級(jí)人大或其常委會(huì)的會(huì)議提出對(duì)法律或法規(guī)草案的意見和建議，即皆應(yīng)視為：此既是人大代表通過“全過程人民民主”行使立法權(quán)的一種常態(tài)，又是“人大立法協(xié)商”通過“全過程人民民主”的運(yùn)作而得以進(jìn)一步健全、完善和發(fā)展的一個(gè)切實(shí)舉措。而在這方面，全國人大及其常委會(huì)為全國各級(jí)人大及其常委會(huì)作出了表率。如從2015年起，在每年全國人大會(huì)議審議的法律案中，以及在每年全國人大常委會(huì)的立法中，從全國人大代表出席全國人大會(huì)議提出立法議案和建議，再到其中相當(dāng)部分的全國人大代表在全國人大常委會(huì)組織下參加立法調(diào)研和論證，再到部分全國人大代表應(yīng)邀列席全國人大常委會(huì)會(huì)議提出對(duì)法律案的意見和建議，這確實(shí)不僅已成為了一種常態(tài)，而且確實(shí)也為“人大立法協(xié)商”通過“全過程人民民主”的運(yùn)作而得以進(jìn)一步健全、完善和發(fā)展，作出了應(yīng)有的積極表率。
又從“堅(jiān)持立法全過程貫徹人民民主”來看。這些年來，無論是全國人大及其常委會(huì)制定法律，還是有地方立法權(quán)的地方各級(jí)人大及其常委會(huì)制定法規(guī)，皆做到了將其立法堅(jiān)持全過程人民民主的要求，既貫徹到其立項(xiàng)、起草、審議、通過的全程，又落實(shí)到其論證、評(píng)估、公示、修改等過程。而在這方面，全國人大及其常委會(huì)同樣為全國各級(jí)人大及其常委會(huì)作出了表率。如全國人大及其常委會(huì)在立法的過程中，不僅和出臺(tái)規(guī)范性文件，如全國人大常委會(huì)不僅每年的立法計(jì)劃，都是在廣泛征求各方面意見基礎(chǔ)上編制的，而且對(duì)于每鑒法律草案的起草和審議，既要通過多層面調(diào)研、多輪次座談、多方面論證，又要將其法律草案多次通過中國人大網(wǎng)征求社會(huì)公眾意見。
再從“注重拓寬基層群眾直接參與立法途徑”來看。這些年來，這些年來，無論是全國人大及其常委會(huì)制定法律，還是有地方立法權(quán)的地方各級(jí)人大及其常委會(huì)制定法規(guī)，皆做到了注重發(fā)揮好基層立法聯(lián)系點(diǎn)的作用，拓寬基層群眾直接參與立法的途徑。而在這方面，全國人大及其常委會(huì)仍然為全國各級(jí)人大及其常委會(huì)作出了表率。如全國人大常委會(huì)近幾年來為貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記在基層立法聯(lián)系點(diǎn)首次提出的“人民民主是一種全過程的民主”的重要指示批示精神，不僅建立健全了全國人大專委會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)組織起草重要法律草案的實(shí)施意見，而且全國人大常委會(huì)法工委還通過具體完善基層立法聯(lián)系點(diǎn)的工作規(guī)則，為拓寬基層群眾直接參與立法途徑、為立法項(xiàng)目的征集、論證、評(píng)估、審議、公示、修改、通過的全過程落實(shí)人民民主的要求，而做出了實(shí)實(shí)在在地努力！
二．從“人大預(yù)算協(xié)商”探“全過程人民民主”
2021年11月11日，中國共產(chǎn)黨十九屆六中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》指出：“積極發(fā)展全過程人民民主，健全全面、廣泛、有機(jī)銜接的人民當(dāng)家作主制度體系，構(gòu)建多樣、暢通、有序的民主渠道，豐富民主形式，從各層次各領(lǐng)域擴(kuò)大人民有序政治參與”“發(fā)展全過程人民民主，保證人民當(dāng)家作主，堅(jiān)持全面依法治國，堅(jiān)持社會(huì)主義核心價(jià)值體系”。
2021年10月13日至14日，中共中央習(xí)近平總書記在中央人大工作會(huì)議上發(fā)表重要講話時(shí)強(qiáng)調(diào)，“要堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，不斷發(fā)展全過程人民民主”。
中共中央政治局常委、全國人大常委會(huì)委員長栗戰(zhàn)書在出席中央人大工作會(huì)議并作總結(jié)講話中指出，“要全面、認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記重要講話精神，發(fā)揮好人民代表大會(huì)制度作為實(shí)現(xiàn)我國全過程人民民主的重要制度載體作用”。⑥
而早在2021年3月召開的十三屆全國人大四次會(huì)議，在對(duì)全國人大組織法和全國人大議事規(guī)則作修改時(shí)，即已將全國人大及其常委會(huì)堅(jiān)持全過程人民民主寫入了該“一法一規(guī)則”。 ⑦
據(jù)此，筆者基于“全過程人民民主的人大實(shí)踐”之主題，并結(jié)合自己對(duì)地方人大預(yù)算審查工作的踐行與認(rèn)知，擬從“參與式預(yù)算”角度，對(duì)“全過程人民民主”作一芻探。
此即說，筆者擬以“參與式預(yù)算”這種民主懇談形式，芻探“全過程人民民主”，其目的即在于：基本捋清“參與式預(yù)算”所體現(xiàn)的“全過程人民民主”之內(nèi)涵意義。
說到要基本捋清“參與式預(yù)算”體現(xiàn)的“全過程人民民主”之內(nèi)涵意義，即須知道，在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)上的重要講話中，習(xí)近平總書記站在人民創(chuàng)造歷史的高度，對(duì)我國“全過程人民民主”作了“不僅有完整的制度程序，而且有完整的參與實(shí)踐”這樣的深刻闡釋。可見，我國發(fā)展“全過程人民民主”之意義，既體現(xiàn)在其完整的制度程序性方面，又體現(xiàn)在其完整的參與實(shí)踐性方面。⑧
而作為“政府將涉及公眾切身利益的公共項(xiàng)目建設(shè)資金，交給公眾討論，并由公眾決定，使預(yù)算編制更加公開、民主、透明的‘參與式預(yù)算’”，由于其要發(fā)揮老百姓民主懇談的實(shí)效作用，即不僅需要其切實(shí)建立公開透明的地方完整財(cái)政預(yù)算信息披露制度，而且需要其真正做到從地方項(xiàng)目預(yù)算的立項(xiàng)、施行到完成的整個(gè)過程，皆能讓老百姓自始至終像主人打理自己家財(cái)一樣認(rèn)真負(fù)責(zé)地參與進(jìn)來，因而“參與式預(yù)算”體現(xiàn)的“全過程人民民主”之意義，在“完整的制度程序性”和“完整的參與實(shí)踐性”這兩方面，與我國發(fā)展“全過程人民民主”，應(yīng)該是基本保持了一致的。
（一）關(guān)于“參與式預(yù)算”體現(xiàn)的“完整的制度程序性”意義
我國“參與式預(yù)算”的實(shí)踐始于2005年浙江省溫嶺市新河鎮(zhèn)，該鎮(zhèn)以“民主懇談”的方式，將“參與式預(yù)算”與其基層人大制度相結(jié)合，通過初步探索建立參與式預(yù)算機(jī)制而開創(chuàng)了我國基層公眾參與式預(yù)算改革的先河。而據(jù)筆者近期調(diào)研，從目前我國參與式預(yù)算正在進(jìn)行試點(diǎn)的基層(城市街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū))并逐漸向縣、市層級(jí)推進(jìn)的數(shù)千個(gè)村級(jí)參與式預(yù)算實(shí)踐和幾十個(gè)鎮(zhèn)級(jí)項(xiàng)目來看，我國參與式預(yù)算主要包括“以民眾對(duì)民生項(xiàng)目進(jìn)行優(yōu)選為核心的‘澤國模式’”“以公民對(duì)政府全部預(yù)算決策過程進(jìn)行全程參與的‘新河模式’”“以公眾進(jìn)行網(wǎng)上投票推選政府民生項(xiàng)目的‘焦作模式’”等。
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