[ 劉益華 ]——(2005-7-20) / 已閱19405次
剖析“立法尋租”現(xiàn)象
劉益華
（湖南文理學(xué)院 常德 410005 ）
摘 要 “尋租”這個(gè)話題大家都不陌生，但“立法尋租”這樣一個(gè)隱蔽性強(qiáng)但對(duì)人們?nèi)粘Ｉ钅酥羾?guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響極大的問題卻沒有得到應(yīng)有的關(guān)注和批判。本文旨在通過分析我國(guó)現(xiàn)階段“立法尋租”現(xiàn)象，商議解決對(duì)策，并由此引出立法上的一個(gè)根本性問題即立法的民主性，提出一些自己的思考。
關(guān)鍵詞 立法 立法尋租 立法民主
“尋租”這個(gè)詞語在當(dāng)前學(xué)術(shù)界也算是個(gè)熱門，在經(jīng)濟(jì)學(xué)界，“尋租”（rent – seeking）又稱“直接的非生產(chǎn)性尋利”（DUP）。“尋租”活動(dòng)就是非生產(chǎn)性追求利益的行為，是利用行政和法律手段阻礙生產(chǎn)要素在不同產(chǎn)業(yè)之間自由流動(dòng)和自由競(jìng)爭(zhēng)的辦法來維護(hù)或攫取既得利益的行為。 在中國(guó)，“尋租”的概念是和腐敗聯(lián)系在一起的，各種利益集團(tuán)或個(gè)人通過賄賂等不正當(dāng)手段干預(yù)公權(quán)力，以實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益的最大化。
一、“立法尋租”問題的提出
在日常生活中，我們了解到的“尋租”現(xiàn)象一般都是“行政尋租”，即以直接的行政干預(yù)的方式來迎合利益集團(tuán)的要求。對(duì)于更隱蔽的“立法尋租”現(xiàn)象我們關(guān)注得不多。事實(shí)上，這一現(xiàn)象并不是最近才出現(xiàn)的，我們國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)狀況決定了在過去一段很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，“立法尋租”問題得不到關(guān)注。主要原因有四：一、黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化了行政主導(dǎo)型社會(huì)，法律始終只被當(dāng)作一種控制社會(huì)的手段，被行政吸收或者包容了，人們習(xí)慣于生活在“父母官”的庇護(hù)下；二、我們國(guó)家的立法體制自身的局限，人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，按照憲法規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)是國(guó)家的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，“一府兩院”由人大產(chǎn)生對(duì)人大負(fù)責(zé)受人大監(jiān)督，可以說憲政架構(gòu)是以“立法至上”為標(biāo)準(zhǔn)的，但是由于人大代表的產(chǎn)生過程的局限以及活動(dòng)的非常設(shè)性，使得人大的權(quán)威大大降低，立法活動(dòng)無法得到多數(shù)人的認(rèn)同；三、長(zhǎng)期以來國(guó)家落后的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況（特別是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況）決定了在在立法領(lǐng)域進(jìn)行“尋租”的可能性不大，因?yàn)椤皩ぷ狻边@一問題通常是和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、自由競(jìng)爭(zhēng)聯(lián)系在一起的。四、公共信息披露制度的缺失，國(guó)家對(duì)新聞出版活動(dòng)實(shí)行了嚴(yán)格的審查制度，許多重要信息被以維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定的名義而封禁起來，特別荒唐的是，對(duì)于立法活動(dòng)這樣本來應(yīng)該具有最大公開度的活動(dòng)也常常被封鎖消息，很多法律都是在多數(shù)人不知情的情況下，“空降”而生的。
隨著我國(guó)改革開放的不斷深化，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)主要是在宏觀層面上進(jìn)行調(diào)控。我們所熟知的宏觀調(diào)控的手段主要有三：經(jīng)濟(jì)手段、法律手段和行政手段。法制建設(shè)在改革開放以后得到了空前重視，一大批法律法規(guī)被制定，每年還有很多法律法規(guī)被列入立法規(guī)劃中。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至1994年6月底，全國(guó)各類現(xiàn)行有效的經(jīng)濟(jì)方面的法律法規(guī)和規(guī)章共計(jì)1581件，而其中1978年12月以前的僅有12件。 在經(jīng)濟(jì)一切“優(yōu)先”的時(shí)代里，作為經(jīng)濟(jì)快速健康發(fā)展的必然產(chǎn)物和保障——法律也相應(yīng)得到了大發(fā)展，立法 上的一舉一動(dòng)已經(jīng)開始能影響到社會(huì)的利益分配格局，越來越多的個(gè)人和利益集團(tuán)開始介入其中，企圖通過各種手段干預(yù)立法活動(dòng)，以從源頭上為自己謀取最大利益提供“合法”的保障。
二、當(dāng)前我國(guó)“立法尋租”現(xiàn)狀及表現(xiàn)
在我國(guó)當(dāng)前立法活動(dòng)中，“立法尋租”現(xiàn)象主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是部門“打架”、爭(zhēng)權(quán)奪利；二是立法過程中強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)的身影越來越多，而弱勢(shì)群體和其他階層處于被排擠邊緣化的狀態(tài)。
對(duì)于第一種，立法“部門化”的現(xiàn)象，很多人已經(jīng)有所了解。部門之間互相爭(zhēng)權(quán)奪利已經(jīng)是公開的秘密，最典型的莫過于《公路法》中“開征燃油稅”的問題以及《反壟斷法》的起草。
1997年7月3日，八屆全國(guó)人大常委會(huì)通過了《公路法》，提出“公路養(yǎng)路費(fèi)改為燃油附加費(fèi)”，擬于1998年1月1日起實(shí)施。但隨后國(guó)務(wù)院提出的公路法修正案（草案），卻兩次未獲人大常委會(huì)通過。1999年10月31日，九屆全國(guó)人大常委十二次會(huì)議，最終通過了《公路法》修正案后，就不斷傳聞即將實(shí)施燃油稅，但是又不斷地宣布延后執(zhí)行。至今將近5年時(shí)間過去，人大已兩次換屆，我們反而看不到出臺(tái)的希望了。 其中的關(guān)鍵是各利益主體之間博弈所帶來的平衡與再分配問題。 燃油稅問題涉及到稅務(wù)部門，交通部門，國(guó)家財(cái)政部，國(guó)家發(fā)改委，以及龐大的地方政府等各方的利益，都想把握改革的主動(dòng)權(quán)，為了爭(zhēng)奪《公路法》修正案的起草權(quán)，而爭(zhēng)得不可開交。顯然很大程度上，里面有“部門利益”在作祟。
從2004年開始，被看作市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)重要指標(biāo)的《反壟斷法》加快了立法進(jìn)程。然而，專家稱這部呼聲日高的法律“今年出臺(tái)希望不大”。原因在于，國(guó)家發(fā)改委、商務(wù)部和國(guó)家工商總局都高調(diào)“問津”《反壟斷法》的立法工作，造成“群龍無首”，使這部法律的出臺(tái)受阻（1月11日《北京晨報(bào)》）。 《中國(guó)青年報(bào)》在談到這個(gè)問題時(shí)，干脆用了“三個(gè)和尚沒水喝”的比喻，《反壟斷法》是中國(guó)八屆、九屆全國(guó)人大立法規(guī)劃確定的立法項(xiàng)目，10年前就由原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委、國(guó)家工商總局起草形成了法律草案。難就難在大家搶著擔(dān)，誰都想主導(dǎo)這個(gè)法案的起草。去年6月，在盛杰民教授的報(bào)告《警惕跨國(guó)公司在華限制性競(jìng)爭(zhēng)行為》推出之后，國(guó)家工商總局迅速出臺(tái)《在華跨國(guó)公司限制競(jìng)爭(zhēng)行為表現(xiàn)及對(duì)策》；接下來的10
月，商務(wù)部又很快拿出了《中華人民共和國(guó)反壟斷法(送審稿)》，并成立反壟斷調(diào)查辦公室，開展市場(chǎng)秩序的調(diào)查；如今，國(guó)家發(fā)改委又在發(fā)布的經(jīng)濟(jì)研究報(bào)告中把推動(dòng)《反壟斷法》出臺(tái)當(dāng)成今年的重點(diǎn)工作。 很顯然，無利不起早，三部委這樣的動(dòng)作積極，就跟上述燃油稅的問題一樣，都想把利益的關(guān)鍵點(diǎn)掌握在自己手里。
這種部門行業(yè)間的立法圈利活動(dòng)，絕對(duì)是一種“立法尋租”，立法腐敗活動(dòng)，對(duì)公共生活安全危害極大，它干擾了社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的正常進(jìn)行，比如《反壟斷法》這樣一部規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要法律遲遲不能出臺(tái)，對(duì)于構(gòu)筑健康的國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系是個(gè)重大妨害，同時(shí)它也浪費(fèi)了寶貴的立法資源。
對(duì)于第二種“立法尋租”情形，也就是通常意義上的“立法尋租”，因?yàn)槲覀儑?guó)家立法過程的透明度很不夠，一般人很難詳細(xì)了解其中的明細(xì)，對(duì)其中是否參雜了一些不好的因素也無從得知。不過有一個(gè)例子應(yīng)該是可以拿出來佐證的。那就是2002年1月1日開始實(shí)施的《計(jì)算機(jī)軟件保護(hù)條例》。這個(gè)條例把我國(guó)所有單位和個(gè)人，在未經(jīng)授權(quán)的非商業(yè)使用軟件的行為，“一刀切”地規(guī)定為非法，要加以處罰。 這種超級(jí)保護(hù)超越了WTO的標(biāo)準(zhǔn)，也超過了有關(guān)發(fā)達(dá)國(guó)家的軟件保護(hù)水平。 有理由相信這個(gè)條例的通過其背后有不簡(jiǎn)單的原因。盡管到目前為止，仍然沒有確鑿的證據(jù)顯示微軟曾經(jīng)對(duì)于新條例某些條文的修改產(chǎn)生過直接影響。但是，微軟參與其中的美國(guó)商業(yè)軟件聯(lián)盟在中國(guó)各地召開軟件法律保護(hù)巡回“研討會(huì)”時(shí)經(jīng)常出面的幾位“講師”，同時(shí)也是軟件條例修改過程的主要參與者，則是不爭(zhēng)的事實(shí)。
至于在其他領(lǐng)域內(nèi)，比如汽車工業(yè)，房地產(chǎn)行業(yè)等，地方在制定汽車引進(jìn)，房屋動(dòng)拆遷等地方性法規(guī)時(shí)，其背后是否有一股強(qiáng)力在左右著則是很明顯的。特別是在汽車工業(yè)領(lǐng)域，各個(gè)地方的保護(hù)主義是公開的，是用法律手段“合法的”對(duì)抗市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自由貿(mào)易的原則。房地產(chǎn)行業(yè)中，地方政府和開發(fā)商相互勾結(jié)，通過頒布法規(guī)規(guī)章，“合法地”以低廉的價(jià)格剝奪農(nóng)民的土地然后高價(jià)倒賣出去，一切都是那么堂而皇之，強(qiáng)愈強(qiáng)、弱愈弱。而這種強(qiáng)勢(shì)群體通過法律手段“合法”掠奪弱勢(shì)群體的做法尤其應(yīng)該引起我們的警惕。
三、“立法尋租”現(xiàn)象的根源
“立法尋租”現(xiàn)象的出現(xiàn)和蔓延，無論是部門“打架”、爭(zhēng)權(quán)奪利，還是強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)“合法”掠奪弱勢(shì)群體，歸根結(jié)蒂還是一個(gè)利益驅(qū)動(dòng)的問題。
我們國(guó)家是人民民主專政社會(huì)主義國(guó)家，人們一般都會(huì)認(rèn)為，政府是公共利益或者是全社會(huì)利益的代表，政府是由人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的，是代表廣大人民直接行使國(guó)家行政權(quán)，理應(yīng)為人民服務(wù)，而不會(huì)有個(gè)人利益、部門利益的問題。但是應(yīng)該是什么和實(shí)際是什么卻往往是兩回事。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府在代表著公共利益的同時(shí)，是否也帶有自身特殊的經(jīng)
濟(jì)利益是個(gè)核心問題。而事實(shí)上，“從西方國(guó)家成熟的法治經(jīng)驗(yàn)看，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展在一定程度上會(huì)加速利益群體的分化，導(dǎo)致多元利益主體格局的形成，政府在社會(huì)利益分配中承擔(dān)的重要職責(zé)，就是通過政策制定實(shí)行價(jià)值的權(quán)威性分配，使社會(huì)利益在不同的利益主體之間保持相對(duì)平衡，從理論上講，政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下可以有自身的特殊經(jīng)濟(jì)利益難以成立�！�
但是我國(guó)的實(shí)際情況是：在新舊體制轉(zhuǎn)軌過程中，許多政府機(jī)關(guān)事實(shí)上默認(rèn)了自身特殊經(jīng)濟(jì)利益的存在，并在實(shí)踐中強(qiáng)化了這種默認(rèn)，使政府內(nèi)部的不同部門收入差距迅速拉開。這便使得各個(gè)部門千方百計(jì)要將各種可能獲取的權(quán)利攥在手里，并且不斷試圖通過立法的形式保障或者擴(kuò)大部門權(quán)力。因此出現(xiàn)比如電信部門制定的“霸王條款”，醫(yī)療衛(wèi)生部門單方面公布的所謂“醫(yī)療事故鑒定處理的規(guī)定”，以及部門之間互相的爭(zhēng)權(quán)等都不足為怪。這些被稱為“立法腐敗”的現(xiàn)象已非罕見，某些權(quán)力部門乘立法之機(jī)挾藏私貨，將地方保護(hù)主義或者有利于其部門利益的內(nèi)容寫進(jìn)法律、法規(guī)。難怪有學(xué)者會(huì)提出，對(duì)于這樣的法律、法規(guī)人民不禁要問：依據(jù)這樣的法究竟是治國(guó)還是治民？
但是我們應(yīng)該清醒的認(rèn)識(shí)到，無論是在民主社會(huì)、還是共和社會(huì)，政府作為國(guó)家權(quán)力的執(zhí)行者，它的價(jià)值目標(biāo)只能是公共利益�，F(xiàn)在我們國(guó)家確實(shí)處在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，改革進(jìn)入了攻堅(jiān)階段。最近國(guó)內(nèi)輿論有一種不好的傾向，就是將一切在這一期間出現(xiàn)的問題都?xì)w結(jié)于社會(huì)正處于調(diào)整重新確立秩序的原因，從而在一定程度上默認(rèn)了很多不合理不合法的事情，把改革當(dāng)成了擋箭牌和掩蓋物。但實(shí)際上，改革帶來的社會(huì)轉(zhuǎn)型并不必然轉(zhuǎn)移政府的價(jià)值取向，政府應(yīng)該做什么不該做什么這個(gè)大方向應(yīng)該是不會(huì)變的。但如果有些政府部門以改革的名義，進(jìn)行“圈地運(yùn)動(dòng)”，把自己所管轄的領(lǐng)域看成是其食利范圍，或者把某些管理部門或者對(duì)象看作是自己的利益，通過立法的手段去維護(hù)它，甚至是利用這種權(quán)力去坑害或者打擊競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，這就嚴(yán)重背離了政府行政價(jià)值取向，也嚴(yán)重褻瀆了法的精神。這樣的情況，在一些涉及到專有、壟斷性質(zhì)的管理部門比較突出，比如煙草糖酒專賣行業(yè)，鐵路運(yùn)輸行業(yè)以及勞動(dòng)資質(zhì)認(rèn)證行業(yè)等。
“趨利避害”是人的本性，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大環(huán)境將人的“逐利”本性發(fā)揮得淋漓盡致。如何用最小的代價(jià)換取最大利益是人們始終關(guān)心的問題，按照馬克思的說法，對(duì)于“資本家”而言，只要有300%的利潤(rùn)，他們就敢冒被殺頭的危險(xiǎn)。從最初的在“執(zhí)法”過程通過賄賂等方式來逃避規(guī)則或降低規(guī)則的約束，到后來越來越多人開始意識(shí)到與其等法律法規(guī)出臺(tái)后不時(shí)的去“公關(guān)”，還不如從一開始就直接介入游戲規(guī)則的制定過程中，于是“尋租”活動(dòng)從“執(zhí)法”領(lǐng)域開始擴(kuò)展到源頭“立法”領(lǐng)域來。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，“個(gè)人既可以在既定的制度框架內(nèi)專心于生產(chǎn)，也可以從規(guī)則制定者、立法者和政府機(jī)構(gòu)中爭(zhēng)取法律或規(guī)則的有利變動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)個(gè)人財(cái)富最大化，具體的途徑取決于改變權(quán)力結(jié)構(gòu)的相對(duì)成本。當(dāng)成本
較低時(shí)，有影響的利益集團(tuán)會(huì)影響制定一些使社會(huì)的生產(chǎn)能力之部分實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)制度。”
實(shí)際上在西方社會(huì)，企業(yè)等各種利益集團(tuán)公開游說國(guó)會(huì)議員的活動(dòng)都是公開的，美國(guó)商界各種利益集團(tuán)和勞工組織對(duì)聯(lián)邦政府和國(guó)會(huì)進(jìn)行游說的費(fèi)用每月高達(dá)1億美元，年游說費(fèi)用超過12億美元，游說主要針對(duì)聯(lián)邦政府預(yù)算議案、稅收、醫(yī)療保險(xiǎn)、貿(mào)易及環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域。 立法活動(dòng)本來就是一個(gè)多方博弈的過程，在利益多元化的社會(huì)結(jié)構(gòu)下，只有讓所有受到影響的利益在立法過程中都能得到充分反映，才能在相互競(jìng)爭(zhēng)的利益之間達(dá)成一種妥協(xié)，形成一種共識(shí)，才能保證公眾對(duì)最終立法結(jié)果的認(rèn)同和支持。
我們國(guó)家因?yàn)檎维F(xiàn)實(shí)狀況，一直都在宣揚(yáng)普適的社會(huì)主義民主，始終不愿正面面對(duì)在立法、執(zhí)政過程中的存在的問題。而事實(shí)上，對(duì)于我國(guó)這樣一個(gè)“官商”歷史悠久的國(guó)家，利益集團(tuán)干預(yù)操縱政治的現(xiàn)象從來都沒有斷絕過，有理由相信在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境里，這一現(xiàn)象只會(huì)加多加重。但是，和西方社會(huì)不同，我們國(guó)家利益集團(tuán)干預(yù)政治立法是隱蔽的不公開的，而且很多時(shí)候只是強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)單方面的行為，其他的利益群體則被排斥在外。這種遮遮掩掩的行為的最大受害者其實(shí)就是社會(huì)的弱勢(shì)群體，因?yàn)樗麄兊脑V求無法得到伸張，并且他們的權(quán)益往往被強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)以合法的形式通過公權(quán)力加以掠奪�！傲⒎▽ぷ狻被蛘哒f“立法腐敗”嚴(yán)重?fù)p害了社會(huì)的公平正義理念，損害了人民政權(quán)的合法性，也是造成社會(huì)不穩(wěn)定的一個(gè)重要因素。行政上的“執(zhí)法尋租”影響的可能只是某個(gè)特定的人或群體，但是如果上升到立法高度的“尋租”活動(dòng)，那其影響面將大大增加，特別是對(duì)于全國(guó)普適性的法律的立法干預(yù)，無疑將對(duì)社會(huì)生活的各個(gè)方面產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面影響。而且因?yàn)榱⒎ɑ顒?dòng)復(fù)雜性、周期長(zhǎng)等特性，使得一旦出現(xiàn)問題，要糾正也不是件容易的事情。我們不禁要問：一小部分人通過“合法”手段攫取大部分人的利益，而聚集大量財(cái)富，這樣的情況只會(huì)在什么樣的國(guó)家才會(huì)存在？
四、立法民主公開是解決“立法尋租”問題的根本途徑
“民主性”是立法的根本特性，法是公共意志的集中反映，或者也可以說是社會(huì)大多數(shù)人意志的反映。任何立法活動(dòng)都應(yīng)該得到社會(huì)多數(shù)人的贊同。因?yàn)楝F(xiàn)代社會(huì)的復(fù)雜性，公民直接立法的情況已經(jīng)非常少見，除非是重大的涉及到憲法決議的問題，一般不會(huì)出現(xiàn)公民直接立法的情況，因?yàn)榇_實(shí)這樣一種做法成本太高。所以世界上大多數(shù)國(guó)家都采用了代議制的民主立法模式，即由公民選出民意代表來代表他們行使立法權(quán)利。但是如此一來，民意代表是否能真正確實(shí)的將選民的意志反映出來則是一個(gè)很大問題。所以在這種情況下，就必須充分發(fā)揮立法“民主性”的本質(zhì)屬性，積極擴(kuò)大民眾參與立法的廣度和深度，讓法曝光于民眾的視野之中，受到民眾的監(jiān)督。
我們知道，立法過程通常包括立法草案的提出、審議、表決、公布實(shí)施這四個(gè)階段。由于我國(guó)人大會(huì)期比較短，而且代表大多是非專業(yè)人員，故在實(shí)踐中情況是“當(dāng)有關(guān)機(jī)構(gòu)確定
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