[ 沈慶中 ]——(2000-6-1) / 已閱9786次
對人大行使監(jiān)督權(quán)的思考
沈慶中
要實行依法治國，就必須充分發(fā)揮人民代表大會的監(jiān)督作用。監(jiān)督“一府兩院”的工作，是憲法賦予全國人大和地方各級人大的重要職權(quán)。人民法院作為國家的審判機(jī)關(guān)，接受人大監(jiān)督是確保正確司法、公正司法的重要前提，這一點是無可置疑的。但在強(qiáng)調(diào)人大監(jiān)督作用的同時，我們也應(yīng)看到，人大的監(jiān)督活動既是憲法與法律所規(guī)定的一種合法活動，也就應(yīng)當(dāng)在憲法與法律允許的范圍內(nèi)以合法的方式進(jìn)行。遺憾的是，在實踐中卻出現(xiàn)了一種超越此范圍的“監(jiān)督行為”——個案監(jiān)督。筆者認(rèn)為，個案監(jiān)督存在一些弊端。理由如下：
一、個案監(jiān)督缺乏憲法依據(jù)
憲法是國家的根本大法，也是處理國家權(quán)力機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)關(guān)系的準(zhǔn)則。綜觀我國憲法，并未賦予地方人大及其常委會對地方法院的個案監(jiān)督權(quán)(地方人大組織法與三大訴訟法中也都無人大及其常委會行使個案監(jiān)督權(quán)的依據(jù))。憲法的這一規(guī)定是各國通例，絕非疏漏所至。這是人大的特殊地位與職權(quán)所決定的。人大作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)，并非一個具體的職能部門，其工作就是著眼于總體與宏觀方面的事項之決策與貫徹，而非負(fù)責(zé)具體的事務(wù)實施與執(zhí)行。否則，將體現(xiàn)不出國家權(quán)力機(jī)關(guān)的特點，也必將使之陷于繁雜的具體事務(wù)而無法承擔(dān)其重大的責(zé)任。李鵬委員長在九屆全國人大常委會第二次會議上的講話也明確指出：“聽取和審議國務(wù)院及其有關(guān)部門和最高人民法院、最高檢察院的工作報告，是人大常委會進(jìn)行工作監(jiān)督的基本方式�！惫P者認(rèn)為：首先，人大對兩院的監(jiān)督是一種工作監(jiān)督；其次，這種監(jiān)督的基本方式為聽取和審議兩院的工作報告。
憲法規(guī)定人大對司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，主要是宏觀監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)是從總體上著眼于監(jiān)督司法機(jī)關(guān)的工作報告，對認(rèn)為不合格的法官(包括院長)等提出質(zhì)詢、彈劾、罷免，而不是也無權(quán)就司法機(jī)關(guān)裁判的個案提出強(qiáng)求其改判的意見，并一定要司法機(jī)關(guān)予以接受。對司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督只能是間接的，而不能是直接的。這也是世界各國的通例。
當(dāng)然，人大在對法院進(jìn)行工作監(jiān)督時，有時必然會涉及到一些具體案件，以此說明司法機(jī)關(guān)在執(zhí)法中的偏差，但這與將個案監(jiān)督作為一項專門制度，設(shè)立專門職權(quán)，設(shè)定專門程序是有本質(zhì)區(qū)別的。
二、個案監(jiān)督違背了獨立審判原則
獨立審判的實質(zhì)，就是司法機(jī)關(guān)憑自己對法律的理解、對公正標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)識等依法斷案，而不能為任何機(jī)關(guān)所左右，更不有曲意迎合。如果司法機(jī)關(guān)在審判時要依據(jù)外界的觀念進(jìn)行，或裁判結(jié)果可能受到外界有權(quán)否定的威脅，何談獨立審判?如此，獨立既已不存，公正必受影響。其結(jié)果是整個社會的利益——正常的司法制度公正機(jī)制被毀。
個案監(jiān)督制度，不是對法院判決一般地議論，而是使人大在一定程度上成了“法院之上的法院”，“有權(quán)”判定法院裁判的對錯，并可據(jù)此判定要求人民法院作出處理(一般為改判)，這當(dāng)然是一種越權(quán)行為，是一種違背獨立審判原則的行為，在實踐中就等同于人大可以左右法院的裁判，使得法院無法正常行使審判權(quán)。法官必須擺脫實際上可能或者使之有理由感到可能影響案件審判的各種因素。
三、個案監(jiān)督動搖了司法最終裁判權(quán)，破壞了法治的權(quán)威
司法最終裁判權(quán)，是世界公認(rèn)的權(quán)威。凡是個案經(jīng)過司法機(jī)關(guān)作出生效裁判，便是終審，非經(jīng)法定程序由有權(quán)的司法機(jī)關(guān)改變，其他任何機(jī)關(guān)都必須接受，而無權(quán)改變。
法院的權(quán)威在很大程度上取決于社會對其判決權(quán)威性的普遍接受，無此便無法院的權(quán)威，也無法治的權(quán)威。因為，若司法機(jī)關(guān)的生效裁判是可以懷疑的，是可以被他人動搖的，則國家法律權(quán)威何在?法治權(quán)威何在?個案監(jiān)督必然導(dǎo)致一些人對法院的不信任心理，也必然誘導(dǎo)一些人利用之否定法院的生效裁判。這不僅動搖了司法最終裁判權(quán)，而且也破壞了法治固有的秩序與權(quán)威。澳大利亞前首席大法杰勒德·布倫南就認(rèn)為：“法治取決于甚至可以說等于法院的公信力。摧毀公眾對法院的信任，也就毀壞了法治的基礎(chǔ)�！�1實踐也證明，個案監(jiān)督造成了一部分當(dāng)事人放棄合法的上訴權(quán)的申訴權(quán)，而去尋求個案監(jiān)督之保護(hù)的現(xiàn)象。
四、個案監(jiān)督違背了科學(xué)規(guī)律，不符合司法工作的特點
1司法工作是專業(yè)性極強(qiáng)的工作，只有具備一定專業(yè)知識的人員才能勝任，而不是一項人人可為的普通工作。而且，它還需要特殊的經(jīng)驗與智慧。目前，法官的職業(yè)化正成為一種廣泛認(rèn)同的趨勢。
2司法工作的首要特點在于程序性，司法公正的本質(zhì)也在于程序公正。丟棄法定程序去追求公正，是緣木求魚。我國三大訴訟法對司法機(jī)關(guān)的辦案程序與制度，包括預(yù)防裁判失誤和失誤后的補(bǔ)救都已有了較完善的規(guī)定。要保證法律的正確實施，只要嚴(yán)格依法辦理即可。個案監(jiān)督制度，在法定程序之外又去尋找一種“法外程序”來保障公正司法，只會擾亂正常的司法程序。
3對具體案件，社會各界難免會有不同的看法，許多看法都可能是司法司法機(jī)關(guān)相左的，這些相左的意見，當(dāng)然會有一些來自于各類國家機(jī)關(guān)(包括人大)。但司法機(jī)關(guān)只能憑借其自身對法律的理解、對事實的依法判定去斷案，這是其職業(yè)準(zhǔn)則的要求。若因為社會各界有沒的看法便可提起個案監(jiān)督，是無視司法判案行為的特點所產(chǎn)生的違反客觀規(guī)律的行為。
4人大無審判權(quán)，也無權(quán)判定案件對錯，且人大也無法開庭審案。未經(jīng)法定程序便作出可能為錯案的結(jié)論，并予以個案監(jiān)督，其準(zhǔn)確性、權(quán)威性、合法性都無依據(jù)。
5個案監(jiān)督往往演變?yōu)槁蓭煴O(jiān)督法官。由于人大無足夠的專業(yè)人才，基本上都是邀請律師參與個案監(jiān)督，事實上形成了律師監(jiān)督法官的情形，法官的行為是否合法，判案是否公正，一定程序上由律師判定，這顯然是不科學(xué)、不合理的。
五、個案監(jiān)督制度混淆了國家權(quán)力機(jī)關(guān)與具體職能部門的職責(zé)，實際上降低了人大的權(quán)威。
依照憲法，我國各個司法機(jī)關(guān)之間已形成了良好的互相配合、互相制約的關(guān)系。開展個案監(jiān)督，表面上是增強(qiáng)了人大行使職權(quán)的剛性，但實際上是將之降低為一個具體的職能部門，損害了其權(quán)威。而且這也破壞了制約的科學(xué)層次安排，混淆了國家權(quán)力機(jī)關(guān)與對其負(fù)責(zé)的具體職能部門的職責(zé)，會引起國家各種權(quán)力運行的混亂。其結(jié)果必然會損害國家權(quán)力機(jī)關(guān)在總體、宏觀方面職權(quán)的行使，因小而失大�？梢韵胂螅粽嬲龑嵭袀�案監(jiān)督，人大必然會陷入大量的具體案件而無力勝任。如果人大考慮自身能力，只對少量的案件進(jìn)行個案監(jiān)督，又會使得個案監(jiān)督起不到作用，失去了意義。
六、個案監(jiān)督不符合效率與經(jīng)濟(jì)原則
這可從以下方面看出：
1使人大陷于本不屬于其職責(zé)范圍的具體事務(wù)，而削弱其在更重要、全局性的事務(wù)中作用的發(fā)揮；
2將正常的秩序閑置，不僅造成相應(yīng)的機(jī)構(gòu)、人員、程序制度的浪費，也使問題的解決拖延了時間；
3所獲得的監(jiān)督效果與所投入的監(jiān)督資源之比例不相稱，極不經(jīng)濟(jì)。法院審理案件，本身要花費大量的人力物力，人大再予以個案監(jiān)督，實際上是一種反復(fù)，產(chǎn)生了大量的無效勞動。何況法院對案件的裁判，依照實體法與程序法進(jìn)行，有嚴(yán)格的制約機(jī)制，應(yīng)該說基本上都能做到公正、公平，違反實體法或程序法的裁判畢竟是少數(shù)。實行個案監(jiān)督后被確認(rèn)為錯案而改判的案件在實踐中僅為極個別。這些案件本可依照法定的審判監(jiān)督程序解決�？梢哉f，個案監(jiān)督是對有限的司法資源的嚴(yán)重浪費。
七、個案監(jiān)督不利于穩(wěn)定社會關(guān)系
人大進(jìn)行個案監(jiān)督，使得已經(jīng)解決的糾紛再度發(fā)生爭議，不僅不利于權(quán)利義務(wù)關(guān)系的穩(wěn)定，也不利于整個社會的安定。這種狀況無論是對于權(quán)利主體還是社會公眾都是不利的。
綜上所述，個案監(jiān)督制度是在一種錯誤的觀念上設(shè)立的一種錯誤制度。設(shè)立個案監(jiān)督的主要理由不外乎為：司法機(jī)關(guān)不斷有錯案發(fā)生(這已被不少事實證明)，司法工作中確實存在少數(shù)人的腐敗現(xiàn)象，為了避免錯案，杜絕腐敗，就要實行個案監(jiān)督。這種看法陷入了以下誤區(qū)：
第一，追求無錯案的理想化誤區(qū)。殊不知，再縝密的法律，再嚴(yán)密的制度，再高素質(zhì)的法官群體，也無法完全避免錯案。
第二，重實體輕程序的誤區(qū)。個案監(jiān)督追求每個案件的公正，實則是追求個案的實體公正。要保障案件的公正，必須依靠嚴(yán)密的法定程序。程序公正是司法公正的首要特征，任何違背程序科學(xué)、違反程序規(guī)范的行為，有時可能得一時一事之公正，但同時又是對程序公正的極大破壞。個案監(jiān)督拋棄了法定的程序去另尋途徑保障公正，是輕視司法程序的極端表現(xiàn)，是對法治的極大破壞。
第三，現(xiàn)有司法隊伍不可依賴的誤區(qū)。實行個案監(jiān)督，前提是顯然的，即現(xiàn)有的司法隊伍無法做到公正司法，只有借助外部力量去保障司法公正。誠然，在司法隊伍中有少數(shù)敗類，但這是極其個別的。應(yīng)該肯定，絕大多數(shù)司法工作人員都是恪盡職守的，隨著司法改革的深入，司法隊伍的素質(zhì)將越來越高。還要看到，任何一個部門、系統(tǒng)都不可能不出問題，不能一出問題便認(rèn)為不可信任。我們承認(rèn)司法工作中還有這樣或那樣的問題，但也要看到，這些問題的存在有其深刻而復(fù)雜的社會背景，其原因并非僅在司法機(jī)關(guān)內(nèi)部，解決之必須隨著改革的深入逐步而行。我們應(yīng)當(dāng)正確認(rèn)識和處理人大與司法機(jī)關(guān)的關(guān)系，充分尊重人民法院不可分割的審判權(quán)，準(zhǔn)確理解獨立審判原則的實質(zhì)與意義，為公正司法創(chuàng)造一個良好的運行機(jī)制與外部環(huán)境。
(作者單位：江西省高級人民法院)
注：
1見《人民司法》1999年第3期第48—49頁。
