[ 王晴 ]——(2005-9-1) / 已閱10435次
論企業(yè)年檢的成本和效率
作者：王 晴
企業(yè)年度檢驗(yàn)是行政許可證管理工作的程序和內(nèi)容之一。具體而言，是工商行政管理機(jī)關(guān)通過對(duì)營業(yè)執(zhí)照主體。就原申請(qǐng)登記事項(xiàng)和執(zhí)照所載的權(quán)利，按照法律法規(guī)規(guī)定的核準(zhǔn)登記條件，與其年末實(shí)際情況相對(duì)照。檢查、驗(yàn)證后作出對(duì)行政許可證--營業(yè)執(zhí)照效力終止或延展或變更后存續(xù)的決定。其實(shí)質(zhì)是對(duì)營業(yè)執(zhí)照的未來效力重新作出認(rèn)定和判斷。通過企業(yè)申報(bào)、登記機(jī)關(guān)審查條件、必要的調(diào)查和核實(shí)、作出年檢結(jié)論、在執(zhí)照文本上加注或標(biāo)記、發(fā)還執(zhí)照和歸檔備案等步驟，對(duì)事先已經(jīng)核準(zhǔn)登記準(zhǔn)人市場，即已經(jīng)獲得行政許可證明文件（《營業(yè)執(zhí)照》）的企業(yè)，就其是否保有民(商)事主體資格以及《營業(yè)執(zhí)照》所載的權(quán)利之效力所作的一年一度重新審查判斷。屬于核準(zhǔn)登記工作在事中或事后的繼續(xù)及許可證動(dòng)態(tài)管理的延伸。因此說，企業(yè)年檢法律規(guī)范，屬于登記法的范疇。需要說明的是這里所謂登記法，并非獨(dú)立的法律部門，我們可以從諸多的經(jīng)濟(jì)法、民商法、行政法等法律部門中就工商業(yè)的行政登記為實(shí)用和操作方便而擷取概括出這一概念，正如《公司法》、《企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例》等登記法都是由程序法和實(shí)體法兩部分構(gòu)成一樣，企業(yè)年檢法律規(guī)范亦是如此。程序法和實(shí)體法互為表里、相互依存。兩者存有效力淵源上的區(qū)別，實(shí)體規(guī)范大多源于上位法的規(guī)定，即市場準(zhǔn)入和核準(zhǔn)登記的條件是由《公司法》、《企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)直接規(guī)定的。內(nèi)容主要是權(quán)利義務(wù)分配原則；而程序性規(guī)范則更多來自公務(wù)慣例，側(cè)重成本、效率、公正方面的考慮，對(duì)公務(wù)實(shí)際和具體實(shí)務(wù)從公正、成本和效率三方面規(guī)定出嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)、方便、簡明的程式和步聚。企業(yè)年檢法律規(guī)范解決的實(shí)體問題是營業(yè)執(zhí)照的效力終止、延展、或變更存續(xù)三個(gè)問題，那么針對(duì)這三個(gè)問題在程序方面對(duì)應(yīng)設(shè)置出完整的規(guī)定，即(一)審查企業(yè)年檢符合原申請(qǐng)登記事項(xiàng)的，準(zhǔn)予通過年檢的程序；(二)企業(yè)已不符合原申請(qǐng)登記事項(xiàng)并且失去市場準(zhǔn)入的基本條件的，不予通過年檢，消滅其民事主體的程序；(三)企業(yè)不符合原申請(qǐng)登記條件，但未完全失去市場準(zhǔn)入其他條件，變更行政許可證照的權(quán)利義務(wù)后存續(xù)其效力的程序。三個(gè)實(shí)體問題和三方面的程序規(guī)定缺一則失其嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)、完整性。實(shí)體規(guī)范保障企業(yè)的權(quán)利；程序上的瑕疵或欠缺卻會(huì)導(dǎo)致行政管理相對(duì)人的實(shí)體權(quán)利落空，行政處理不公正；而對(duì)于行政主體自身來說，成本和效率都將受到影響，甚至導(dǎo)致行政低效和無能，資源浪費(fèi)等不利后果。
從上文企業(yè)年檢的定義和企業(yè)年檢法律規(guī)范的基本特征出發(fā)，總結(jié)我們年檢工作的得失，并審視考察《企業(yè)年度檢驗(yàn)辦法》頒布實(shí)行以來的年檢工作的實(shí)際，從中可以發(fā)現(xiàn)三個(gè)問題，一是追求年檢率問題，二是參加年檢的條件問題，三是年檢的期間和對(duì)應(yīng)的程序不完整的問題。我們必須正視現(xiàn)實(shí)，申明法理，理清脈絡(luò)，矯正錯(cuò)誤。
第一個(gè)問題有共性，因?yàn)樽阅隀z工作開展以來，在各級(jí)工商行政管理機(jī)關(guān)的官方報(bào)表文件和工作目標(biāo)書中都有"年檢率"一項(xiàng)�！《壹s定俗成似的占有重要位置；本來年檢率作為行政工作的報(bào)表數(shù)據(jù)其所反應(yīng)出的是一種法律事實(shí)狀態(tài)，上級(jí)機(jī)關(guān)據(jù)以了解掌握工商企業(yè)關(guān)停的動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)以資決策之用。當(dāng)我們把"年檢率"當(dāng)作行政工作的任務(wù)指標(biāo)或效率來統(tǒng)計(jì)衡量時(shí)，流弊甚深。其結(jié)果會(huì)使年檢機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)的公務(wù)人員不重視年檢審查結(jié)果，而去片面追求年檢率而作出太多的"勉強(qiáng)"年檢。我們知道企業(yè)年檢對(duì)登記機(jī)關(guān)來說，是依申請(qǐng)的行政行為。對(duì)企業(yè)當(dāng)事人來說，能否參加年檢，是市場主體的法律行為，由其自身或客觀條件決定。企業(yè) 如不參加年檢，依照《企業(yè)年度檢驗(yàn)辦法》和相關(guān)法律規(guī)范，應(yīng)有企業(yè)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。不參加年檢的行為，是法律規(guī)范所規(guī)定的、能夠引起法律關(guān)系產(chǎn)生、變更和消滅的法律事實(shí)。也是年檢法律規(guī)范為年檢工作效率預(yù)設(shè)的處斷方法。而考察年檢率以為年檢工作的效益意味著要登記機(jī)關(guān)承擔(dān)達(dá)不到年檢率的責(zé)任或者讓不合格的企業(yè)硬性通過年檢。不參檢行為的主體是年檢當(dāng)事人即企業(yè)，而且參加年檢不符合法律規(guī)定的條件的法律事實(shí)又是一種客觀存在的并不能都以行為人現(xiàn)在的主觀追求所能實(shí)現(xiàn)的情形。更不是年檢機(jī)關(guān)及其工作人員所能支配的，正如破產(chǎn)會(huì)帶來債權(quán)人利益的損失，是社會(huì)公益所不愿的，但它是市場競爭的結(jié)果，是一種客觀事實(shí)。至少企業(yè)不參加年檢的法律行為的主體是企業(yè)而不是年檢機(jī)關(guān)，當(dāng)然不能由年檢機(jī)關(guān)承擔(dān)責(zé)任。發(fā)生了不參加年檢的事實(shí)或行為必然引起法律關(guān)系主體消滅的后果�！∧隀z登記機(jī)關(guān)只有依法行政的義務(wù)，即依法確定相應(yīng)的法律關(guān)系。決不能為荒謬的行政指標(biāo)勉強(qiáng)通過年檢；通過違法行為來阻卻法律規(guī)范指引的法律關(guān)系運(yùn)動(dòng)的必然結(jié)果發(fā)生。
遺憾的是我們應(yīng)該看到，犧牲了年檢標(biāo)準(zhǔn)這種法律規(guī)范似乎無人注意。但達(dá)不到年檢率卻幾乎是交代不過去的工作失誤。
第二個(gè)問題參加年檢的條件或資格，它和第三個(gè)問題相伴相生，并且是由第一個(gè)問題追求年檢率帶來的直接的副作用。參加年檢的條件在理論上決無依據(jù)，但在實(shí)際操作中隱含在第一、第二問題中，并且起著微妙的作用�？陀^公正地說《企業(yè)年度檢驗(yàn)辦法》從來就沒有荒謬到為申請(qǐng)參加年檢制定一個(gè)行政許可條件。但實(shí)際上其程序的欠缺和操作不便卻助長了公務(wù)人員的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)和短期行政行為，甚至年檢行政工作的低效和浪費(fèi)。《企業(yè)年度檢驗(yàn)辦法》(以下簡稱《辦法》)規(guī)定了企業(yè)不參加年檢和參加年檢兩種行為的法律后果。這個(gè)屬于通過年檢的行政許可條件。對(duì)行政許可證營業(yè)執(zhí)照的效力直接作出終止或延展的處理，這很明朗。但對(duì)于在年檢審查中發(fā)現(xiàn)有《辦法》第十一條所列舉年檢審查內(nèi)容共十四項(xiàng)問題，諸如前置于營業(yè)執(zhí)照審批的行政許可證明已經(jīng)失效或相關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營資格被撤銷或喪失，出資不實(shí)、抽逃資本，超出核準(zhǔn)登記的經(jīng)營范圍經(jīng)營，還有其他申請(qǐng)登記事項(xiàng)發(fā)生變更等大量的"中間性問題"，既不能直接肯定予以核準(zhǔn)年檢又不能直接否定不予通過年檢，在審查中各級(jí)都比較自危和防范嚴(yán)格，這些問題，本來正是年檢工作主題所在。恰恰《辦法》對(duì)此類問題特別是企業(yè)通過變更、調(diào)整以適應(yīng)市場準(zhǔn)入條件，補(bǔ)正年檢條件，最后保有營業(yè)執(zhí)照和企業(yè)民商事主體資格的期間和程序沒有詳盡的規(guī)定�！掇k法》第十六條規(guī)定的是對(duì)通過年檢的企業(yè)的實(shí)體處理，第十五條規(guī)定的是對(duì)不予通過年檢的企業(yè)的實(shí)體處理，它所體現(xiàn)的僅是法律關(guān)系發(fā)生和消滅的靜止?fàn)顟B(tài)；沒有體現(xiàn)法律關(guān)系變更的動(dòng)態(tài)結(jié)果。對(duì)辦法列舉的年檢審查十四項(xiàng)問題如何解決，規(guī)章似乎把它們排除在年檢程序以外，當(dāng)作遺留問題了。法條中有實(shí)證表現(xiàn)①第十條規(guī)定在審查期間可以要求企業(yè)補(bǔ)充材料。這里補(bǔ)充材料并不完全等于給企業(yè)補(bǔ)足年檢實(shí)質(zhì)條件的時(shí)機(jī)即期間②第十五條第二款對(duì)不予通過年檢的企業(yè)依法吊銷營業(yè)執(zhí)照和第二十一條中責(zé)令限期辦理變更登記和罰款的規(guī)定顯然是把行政處罰程序列為年檢程序完結(jié)后的另一程序③第十四條把通過年檢的企業(yè)分為A．B級(jí)則使矛盾非常明顯，等于說通過年檢并非一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，審查出違法企業(yè)照樣可以通過年檢，只要加一個(gè)標(biāo)示B就可以了。④令人費(fèi)解的是第七條規(guī)定年檢的基本程序中根本就沒有對(duì)年檢審查出的違法行為的行政處罰，但在第二十條至第三十條卻以同一規(guī)章三分之一的法條規(guī)定了對(duì)企業(yè)在年檢中審查出的違法行為的處罰規(guī)則。這就是說年檢程序已經(jīng)完結(jié)，AB級(jí)企業(yè)都已通過年檢但仍有大量實(shí)體問題還繼續(xù)存在。⑤如果說規(guī)章規(guī)定的疏漏可以由法律來彌補(bǔ)，年檢程序終止后遺留實(shí)體問題未處理可以由行政處罰法的程序來支持完成行政處罰的話，年檢《辦法》第五條的法定期間--"年檢起止日期"四個(gè)月，另加第十九條規(guī)定30日的催檢寬展期，仍然不是就受理年檢后處理年檢"中間問題"所給予的必要的充分期間。由于實(shí)際操作的不方便，吊銷營業(yè)執(zhí)照又需要特殊的聽政程序和時(shí)間，遺留實(shí)體問題是不可能在年檢終止期日前解決的。只能說年檢程序中不包含對(duì)審查問題的處理過程。由此可見，一方面年檢的法定期間規(guī)定過于短暫又不能隨意改變，這就是上文提出的第三個(gè)問題；另一方面追求年檢率指標(biāo)非常嚴(yán)格，(前文已述的第一個(gè)問題)；第三個(gè)方面，年檢《辦法》程序允許遺留實(shí)體問題，或者毋寧說它本身的完成排除解決年檢審查出的問題。三方面共同作用下，年檢機(jī)關(guān)的公務(wù)人員在實(shí)際操作中只能被動(dòng)選擇：要么就受理年檢，只要能受理年檢就當(dāng)然意味甚至表明必然通過年檢，而且必須限期通過；要么就不受理年檢，公示催告后吊銷營業(yè)執(zhí)照。使之變成兩個(gè)極端之間的捷徑和過程。在這個(gè)過程中索性簡化掉了審查和處理兩個(gè)步驟。從中我們吃驚地發(fā)現(xiàn)從年檢之處就隱含了一個(gè)"參加年檢的條件和資格"問題--一個(gè)不成文的但客觀存在的年檢"門檻"。公務(wù)人員的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)慣性鉆年檢《辦法》程序欠缺的空子。默守"年檢受理、審查和核準(zhǔn)同一條件制"的規(guī)矩。我們知道，年檢作為登記核準(zhǔn)和行政許可證管理工作的動(dòng)態(tài)延續(xù)，其所考察的是工商企業(yè)行政登記事后的變量，也就是《辦法》第十一條規(guī)定列舉的"登記主管機(jī)關(guān)年檢主要審查內(nèi)容"。企業(yè)在市場運(yùn)行中這些變量是必然發(fā)生的、客觀存在的；有時(shí)會(huì)有違公平競爭的市場秩序甚至公共秩序。就需要登記主管機(jī)關(guān)通過年檢法律制度實(shí)時(shí)檢驗(yàn)和匡正市場主體資格。正是由于這些變量存在和發(fā)生才有年檢程序設(shè)立的必要，才是行政立法體現(xiàn)的成本和效率前提，是良法存在的基礎(chǔ)。如果對(duì)這些變量或前文所稱"中間問題"的審查制定有標(biāo)準(zhǔn)，那就是年檢的審查標(biāo)準(zhǔn)，是變更行政許可的法定條件。即法律法規(guī)規(guī)定的市場主體準(zhǔn)入的條件，(具體因工商業(yè)登記制度中審批制與核準(zhǔn)制或兩相結(jié)合的制度不同而不同)，這證明年檢審查和核準(zhǔn)的條件是同一的；但如果對(duì)存有這些變量的企業(yè)參與審查、檢驗(yàn)本身行為制定一些準(zhǔn)人的條件或資格(注意不是范圍)，直接拿審查和核準(zhǔn)的條件來過濾，參檢的企業(yè)，律一化地受理年檢。這首先是對(duì)年檢法律制度設(shè)立本身的否定和對(duì)參檢企業(yè)的選擇與拒絕。是把年檢審查的條件性和參加年檢的非條件性混淆了。法理上是不通的。因?yàn)槠髽I(yè)參加年檢是無條件的法定的義務(wù)，不管企業(yè)合格不合格，愿意不愿意，企業(yè)必須參加年檢。何況夠不夠年檢的條件只有受理審查后才知道。受理年檢是核準(zhǔn)登記的繼續(xù)，但不是核準(zhǔn)制，因?yàn)槭袌鲋黧w已經(jīng)核準(zhǔn)存在，現(xiàn)在是審查它夠不夠條件繼續(xù)存在，卻不是它夠不夠條件讓你審查的問題。企業(yè)申報(bào)年檢就是無條件的讓登記主管機(jī)關(guān)檢查、檢驗(yàn)；登記主管機(jī)關(guān)則依申請(qǐng)作出年檢行政行為。選擇和拒絕年檢都是不作為的違法行為，是否在預(yù)示年檢是多余的這一自相矛盾的結(jié)論。其次，"受理、審查、核準(zhǔn)同一條件制"，實(shí)際上等于未受理先審查，未審查先核準(zhǔn)。受理、審查、核準(zhǔn)名為三步驟，本質(zhì)上是一個(gè)程序，它的唯一的反面就是不予受理。全部意義就是年檢受理完成了。使年檢在邏輯上陷入謬誤的怪圈，就是說年檢如果不把審查作為獨(dú)立的程序，審查后如果不把處理問題解決問題納入必須有的程序和更主要的內(nèi)容(包括對(duì)年檢工作的檢查、回饋、總結(jié)結(jié)束前內(nèi)部行政行為和年檢起止期外部行政行為的全過程)，等于并不解決市場主體規(guī)范或復(fù)位的問題；根本拋棄年檢的目的。毫不客氣的說，年檢就是沒有實(shí)際意義和效率的浪費(fèi)成本的工作。
第三個(gè)問題年檢的期間和年檢遺留問題。如上所述，年檢規(guī)章的規(guī)定顯然使得年檢工作結(jié)束欲速不達(dá)。甚至犧牲掉對(duì)年檢審查出的大量的問題處理和解決的時(shí)間。或者更明確地說把年檢要解決的問題留到年檢程序完成以外和以后了。年檢機(jī)關(guān)的公務(wù)人員將如何適應(yīng)這個(gè)問題呢?用一個(gè)實(shí)例說明：2001年度，筆者在某工商所主辦年檢工作，當(dāng)時(shí)正值全國幾起特大安全事故和火災(zāi)發(fā)生后，因?yàn)椴檗k工商業(yè)登記人員的瀆職罪而風(fēng)聲鶴唳、草木皆兵。各級(jí)年檢對(duì)前置審批的審查把關(guān)都非常嚴(yán)格。有一煤礦企業(yè)來申報(bào)年檢時(shí)已是3月15日。初步審查申報(bào)的材料時(shí)顯見沒有有效的《采礦許可證》，申請(qǐng)人言明正在積極辦理并且出示了礦管站(代理發(fā)證機(jī)關(guān)受理申請(qǐng))出具的受理證明。年檢《辦法》第八條規(guī)定企業(yè)申報(bào)年檢必須提交的文件根據(jù)企業(yè)的實(shí)際就是不能提交。該條規(guī)定只是說明年檢申報(bào)是要式法律行為，不可以想當(dāng)然認(rèn)其為受理年檢的條件而拒絕受理，如不受理等于拒絕履行和放棄法律規(guī)定的對(duì)企業(yè)檢查的義務(wù)和權(quán)利，如遲延受理無疑于設(shè)陷于民，誘其超過3月15日逾期報(bào)檢遭受處罰，系典型的濫用職權(quán)的惡行。筆者認(rèn)為必須受理，因?yàn)槭芾砟隀z的必要和對(duì)象正是企業(yè)不符合登記條件的現(xiàn)在事實(shí)狀態(tài)。年檢受理后當(dāng)即簽發(fā)書面通知，揭示限期提交《采礦許可證》，但截至年檢期限屆滿之日，該企業(yè)未能提交。其余的問題令筆者進(jìn)退維谷。顯然采礦企業(yè)未經(jīng)采礦許可依法不得從事生產(chǎn)活動(dòng)，亦不得核準(zhǔn)登記。但原登記時(shí)企業(yè)提交的是地或較大的市級(jí)礦管站簽發(fā)的許可證，這在當(dāng)時(shí)是有效的法律文件，就是說核準(zhǔn)登記的營業(yè)執(zhí)照是合法有效的，非依法定程序不得撤銷。筆者遍尋年檢《辦法》的規(guī)定，認(rèn)為適用第十五條第一款第三項(xiàng)，"有其他嚴(yán)重違法、違規(guī)行為的"企業(yè)不予通過年檢，和第二款的規(guī)定"登記機(jī)關(guān)對(duì)不予通過年檢的企業(yè)依法吊銷營業(yè)執(zhí)照"。在《年檢報(bào)告書》審查意見欄內(nèi)簽注了"不予通過年檢"理由和結(jié)論。但最后登記機(jī)關(guān)核準(zhǔn)該意見時(shí)發(fā)生爭議，疑慮不決：首先是對(duì)于企業(yè)未提交符合規(guī)定的年檢材料情況下筆者受理其年檢質(zhì)疑，認(rèn)為不予受理是最好的解決方法。顯然主張受理年檢的條件性。其次，該企業(yè)的《采礦許可證》失效，一是效期已滿，二是發(fā)證機(jī)關(guān)的主體和行政等級(jí)改變不能在年檢期限內(nèi)辦證，該事實(shí)的發(fā)生企業(yè)無過錯(cuò)。核準(zhǔn)機(jī)關(guān)一旦作出不予通過年檢的決定就難免程序和實(shí)體之間的矛盾，不予通過年檢的核準(zhǔn)意見是年檢機(jī)關(guān)的最終實(shí)體處理決定。它標(biāo)志著年檢程序已經(jīng)結(jié)束。但實(shí)際上它還衍生了一個(gè)吊銷營業(yè)執(zhí)照的實(shí)體法律決定。須知這一決定是注定沒有證明力、確定力、執(zhí)行力的。因?yàn)榈蹁N營業(yè)執(zhí)照的實(shí)行程序和實(shí)現(xiàn)結(jié)果一定依賴于法律規(guī)定，決不是《辦法》這一規(guī)章有權(quán)作決的。通過對(duì)實(shí)務(wù)精細(xì)的觀察分析，筆者發(fā)現(xiàn)在年檢核準(zhǔn)人員疑慮不決的潛意識(shí)背后有立法矛盾存在。在本案中，設(shè)若作出不予通過年檢的最終結(jié)論，則依照《辦法》第十五條第二款吊銷營業(yè)執(zhí)照并不一定實(shí)現(xiàn)。上文所述，企業(yè)未能提交《采礦許可證》行為事實(shí)中企業(yè)無過錯(cuò)，按違法行為的構(gòu)成要件已有缺項(xiàng)之一，何況即使構(gòu)成違法或違規(guī)行為，是否達(dá)到"嚴(yán)重"的程度，足以"不予通過年檢""吊銷營業(yè)執(zhí)照"仍然存在不確定的事實(shí)因素，定論尚早。一種可能性是當(dāng)我們繼年檢后"依法"吊銷營業(yè)執(zhí)照時(shí)，企業(yè)已經(jīng)獲得采礦許可證。此時(shí)此地"依法"中所依之法當(dāng)然指具體的法律行政法規(guī)--《中華人民共和國公司登記管理?xiàng)l例》第六十八條和《中華人民共和國企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例》第三十條第三款。吊銷執(zhí)照的假定條件或稱行為模式分別是"不按規(guī)定接受年度檢驗(yàn)"和"不按規(guī)定報(bào)送年檢書，辦理年檢的"。顯然"不予通過年檢"依法吊銷營業(yè)執(zhí)照的企業(yè)按年檢《辦法》第十五條，其吊銷營業(yè)執(zhí)照處罰的行為模式并非不按規(guī)定參加年檢，而是按規(guī)定參檢后審查出的事實(shí)狀態(tài)，實(shí)質(zhì)條件不符合原核準(zhǔn)登記條件如注冊資本限額。年檢《辦法》設(shè)立的與上位法里相同的處罰種類、幅度相對(duì)應(yīng)的法條規(guī)定的行為模式卻不同，它卻另有所指。照此"依照法律"和通過聽證程序不可以吊銷營業(yè)執(zhí)照是必然的。而所依年檢《辦法》吊銷營業(yè)執(zhí)照的決定則最終是無效的。法理缺陷在于上位法追求年檢的形式，已經(jīng)立論于"按規(guī)定"參加、接受或報(bào)送年檢的"按規(guī)定"三個(gè)字--登記機(jī)關(guān)為年檢對(duì)象主觀預(yù)設(shè)了規(guī)定性條件或必須具備某種形式。強(qiáng)調(diào)形式上的報(bào)檢和絕對(duì)服從，忽略對(duì)年檢對(duì)象的客觀實(shí)際依法審查的過程，法條過分抽象原則。下位年檢《辦法》倒是涉及到年檢審查結(jié)果，強(qiáng)調(diào)參檢后的企業(yè)事實(shí)和實(shí)質(zhì)條件，相對(duì)科學(xué)。但盡管如此，由于《辦法》的規(guī)定依附于法律體系，《行政處罰法》第十二條第一款明確規(guī)定"國務(wù)院部、委員會(huì)制定的規(guī)章可以在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出規(guī)定。"《辦法》第十五條規(guī)定不予通過年檢依法吊銷營業(yè)執(zhí)照設(shè)定處罰的行為，在上位法里找不到相應(yīng)規(guī)定，公務(wù)人員辦理實(shí)務(wù)時(shí)只能對(duì)"按規(guī)定"申報(bào)年檢申請(qǐng)受理，如發(fā)現(xiàn)企業(yè)有嚴(yán)重違法行為需要撤銷登記和吊銷營業(yè)執(zhí)照，只好不予受理其年檢。然后一邊發(fā)公告催檢，一邊以未按規(guī)定(條件)申報(bào)年檢為由，堅(jiān)持拒絕受理，最后吊銷營業(yè)執(zhí)照。似乎法條規(guī)定越簡單化越能與低成本和高效率成正比。這真是匪夷所思，不可細(xì)究--通過這一案例可以清楚地洞悉，年檢法律規(guī)范基本上是把受理年檢條件化了，然后忽略了對(duì)年檢審查問題的解決的時(shí)間期間和處理過程，即使在年檢《辦法》中涉及到了審查結(jié)果為"不予通過年檢企業(yè)"應(yīng)當(dāng)作出"依法吊銷營業(yè)執(zhí)照"的實(shí)體規(guī)定，公務(wù)人員具體操作時(shí)往往因?yàn)槁┒�，難以自圓。易于陷入極端化，簡單化的困境。被動(dòng)選擇作出下列三種短期行政行為：一是若不符合年檢審查條件不能通過年檢，索性不予受理(未查先知的邏輯錯(cuò)誤)。把"按規(guī)定"當(dāng)作年檢的門檻，(企業(yè)參檢本身就是合格，既然合格還檢什么?)沒有給企業(yè)變更的緩沖時(shí)機(jī)，不合格就拒之門外徹底犧牲；二是受理年檢并當(dāng)然通過年檢；三是為追求年檢率只能勉強(qiáng)年檢，因?yàn)槭芾砭褪菍彶�，就是結(jié)論。受理、審查、作出年檢結(jié)論只要受理人員三而一解決問題，就能適應(yīng)年檢法定期間并完成年檢率指標(biāo)。至于審查違法行為的處理，已然是年檢程序以外的遺留問題了。只好"留待明朝再說了"。
如此短期行為，我們不難想見年檢工作的實(shí)效如何?在肯定成績的情況下，不排除相當(dāng)?shù)呢?fù)面影響，本文所述三個(gè)問題有內(nèi)在聯(lián)系，詳細(xì)論證，窮根溯源，可以對(duì)應(yīng)考察年檢三個(gè)階段的工作成本和效率。第一，企業(yè)報(bào)檢得不到受理這一階段，有點(diǎn)象阿Q想革命趙四爺不讓的味道。在法律上講企業(yè)有人格權(quán)，它不是物，但我們可以打這樣一個(gè)比方：假設(shè)汽車要年檢，它的機(jī)器設(shè)備是好是壞你得檢查才知道，如果它缺少零件或是某個(gè)部位出了故障，正是你檢查的必要，發(fā)現(xiàn)危險(xiǎn)并制止使用或修理排除。你不能給來檢修的汽車規(guī)定一個(gè)完好的標(biāo)準(zhǔn)，然后申明是好汽車我才檢，有毛病的我不檢，古時(shí)候蔡恒公對(duì)扁鵲曾說："醫(yī)之好治不病以為功"，那今天的年檢你能說清楚你在干什么嗎?所以筆者認(rèn)為"按規(guī)定年檢"的主體應(yīng)當(dāng)是年檢機(jī)關(guān)，企業(yè)則應(yīng)該"按實(shí)際"年檢，實(shí)際情況千差萬別，都要客觀真實(shí)地展示給登記主管機(jī)關(guān)檢驗(yàn)。接受檢查的本身行為表示是企業(yè)有義務(wù)按登記主管機(jī)關(guān)的規(guī)定(其實(shí)是檢查要求)提供材料，或履行到詢的義務(wù)，是受檢開始后的義務(wù)，并非參檢前要具備的條件。為參檢企業(yè)先設(shè)一道"規(guī)定的"門檻。其實(shí)以不作為方式根本否定年檢法律制度設(shè)立的必要性。盲人摸象，豈不是阻礙工商業(yè)正常發(fā)展。第二階段是看受理后的成本效率。年檢率指標(biāo)就像計(jì)劃經(jīng)濟(jì)植根到我們行政管理神經(jīng)中的惡反射弧，它使官員們一廂愿地為客觀規(guī)律劃一條自己看了舒服又放心的標(biāo)準(zhǔn)線。并用種種優(yōu)越性手段促成全體力爭(立正)向優(yōu)(右)看齊，那么，有多少不合格的企業(yè)勉強(qiáng)通過年檢才能完成年檢率的任務(wù)指標(biāo)。筆者無從統(tǒng)計(jì)，數(shù)量想必驚人。想想如今還有人抱住大煉鋼鐵的方法死活不放，偏頭痛!第三個(gè)階段看年檢程序完成后的成本和效率如何。使人想起外科醫(yī)生截?cái)噌斪�，一半還留在肌肉中的笑話。一方面，年檢法定期間規(guī)定不合實(shí)際工作量需要，過于短促，另一方面，年檢程序不完整。把年檢審查后必須及時(shí)解決才有年檢意義的大量問題排除在年檢程序以外。許多與市場主體資格和行為有關(guān)的問題或者無暇審查，或者審查后當(dāng)然擱置留作尾巴。三個(gè)問題交互作用，經(jīng)過多年年檢后，民法通則實(shí)行意見（司法解釋）中所謂的"掛靠企業(yè)"、登記檔冊里的"空掛"或"懸留"企業(yè)、擅自改變重要登記事項(xiàng)的企業(yè)、產(chǎn)權(quán)不明資金不實(shí)的企業(yè)數(shù)量歷年沉積，并沒得到及時(shí)的徹底的清理。仍然存在著報(bào)表數(shù)據(jù)虛假、市場主體混亂、連帶責(zé)任叢生、債務(wù)糾紛劇增、行政管理高耗低效現(xiàn)象。影響經(jīng)濟(jì)流轉(zhuǎn)速率和行政管理社會(huì)效益。試想全國工商行政管理機(jī)關(guān)每年約有三分之一的人員，用大半年的時(shí)間從事企業(yè)年檢工作，我們不能不警惕年檢工作的成本和效率；我們不能不正視現(xiàn)實(shí)，對(duì)癥下藥，興利除弊。 但愿本文能喚起對(duì)年檢成本和效率的注意與研究。
二○○二年六月五日
作者：甘肅王晴 甘肅省張掖市甘州區(qū)消費(fèi)者協(xié)會(huì)法律顧問 郵編：734000 信箱：315@gzxx315.com
