[ 劉長秋 ]——(2005-8-23) / 已閱15517次
村民委員會(huì)等基層組織人員在執(zhí)行職務(wù)中造成他人損害的,可以適用國家賠償嗎？
劉長秋
（200020 上海社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所；上海）
[內(nèi)容提要] 村民委員會(huì)等基層組織人員在執(zhí)行職務(wù)過程中給他人造成損害的，應(yīng)當(dāng)視同為國家機(jī)關(guān)給他人造成的損害，并適用國家賠償，但這必須以損害的造成完全符合國家有關(guān)法律規(guī)定的條件為前提。
[關(guān) 鍵 詞] 基層組織人員；執(zhí)行職務(wù)；造成損害；國家賠償
第九屆全國人大常委會(huì)2000年4月29日第十五次會(huì)議通過的《全國人大常委會(huì)關(guān)于刑法第九十三條第二款的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《解釋》）中規(guī)定：“村民委員會(huì)等基層組織人員協(xié)助人民政府從事下列行政管理工作，屬于刑法第九十三條第二款規(guī)定的‘其他依照法律規(guī)定從事公務(wù)的人員’：
（一） 救災(zāi)、搶險(xiǎn)、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟(jì)款物的管理；
（二） 社會(huì)捐助公益事業(yè)款物的管理；
（三） 國有土地的經(jīng)營和管理；
（四） 土地征用補(bǔ)償費(fèi)用的管理；
（五） 代征、代繳稅款；
（六） 有關(guān)計(jì)劃生育、戶籍、征兵工作；
（七） 協(xié)助人民政府從事的其他行政管理工作�！�
據(jù)此，村民委員會(huì)等基層組織人員在符合上述條件時(shí)具有國家工作人員的身份。在其協(xié)助人民政府從事上述行政管理工作時(shí)，如果利用職務(wù)上的便利，非法占有了公共財(cái)物、挪用了公款、索取了他人財(cái)物或者非法收受了他人財(cái)物，構(gòu)成了犯罪，則需要依照刑法第382條和第383條關(guān)于貪污罪的規(guī)定、第384條關(guān)于挪用公款罪的規(guī)定以及第385條和第386條關(guān)于受賄罪的規(guī)定加以定罪處罰。那么，在村民委員會(huì)等基層組織人員執(zhí)行公務(wù)的過程中，如果給公民、法人造成了損害，是否可以適用國家賠償呢？對(duì)于該問題，理論界并沒有一致意見。在此，筆者擬淺談自己的看法，以求教于學(xué)界各同仁。
當(dāng)前，在村民委員會(huì)等基層組織人員執(zhí)行職務(wù)過程中給他人造成的損害能否適用國家賠償?shù)膯栴}上，理論界主要有兩種學(xué)說。其中，持贊成說的學(xué)者認(rèn)為，由于有關(guān)的司法解釋已經(jīng)將村民委員會(huì)等基層組織人員界定為代表國家從事公務(wù)的人員，因此，在這些人員執(zhí)行公務(wù)過程中給其他公民、法人造成損害的，也應(yīng)當(dāng)適用國家賠償法，由國家對(duì)公民、法人因此所受到的損失承擔(dān)民事賠償責(zé)任。而持否定說的學(xué)者則認(rèn)為，國家工作人員與國家機(jī)關(guān)工作人員是范圍不同的兩個(gè)概念，國家機(jī)關(guān)工作人員是專指那些具有行政事業(yè)編制，依法從財(cái)政領(lǐng)取薪金的國家工作人員；而國家工作人員則指包括國家機(jī)關(guān)工作人員在內(nèi)的那些行使一定“公權(quán)力”、代表國家從事公務(wù)活動(dòng)的所有人員。由于我國《國家賠償法》規(guī)定的適用國家賠償?shù)闹黧w范圍是“國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員”而不是范圍較之更為廣泛的國家工作人員，因此，在村民委員會(huì)等基層組織人員代表國家從事公務(wù)造成公民、法人人身或財(cái)產(chǎn)的損失時(shí)，不應(yīng)當(dāng)適用國家賠償，而應(yīng)當(dāng)由加害者個(gè)人單獨(dú)負(fù)賠償責(zé)任。筆者以為，上述兩種觀點(diǎn)盡管都不乏其立論的基礎(chǔ)，但由于都是一槌定音，所以未免有些失之偏頗。事實(shí)上，判斷村民委員會(huì)等基層組織人員執(zhí)行職務(wù)中給公民或法人造成損害是否應(yīng)當(dāng)適用國家賠償?shù)年P(guān)鍵，應(yīng)當(dāng)在于這些人員在執(zhí)行職務(wù)時(shí)的身份是否與我國《國家賠償法》規(guī)定的國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員的主體資格相吻合。以此為基點(diǎn)，筆者認(rèn)為，對(duì)于該問題，我們應(yīng)當(dāng)區(qū)別情況，具體加以分析。下面，筆者將對(duì)此展開深入論述。
筆者以為，由于《解釋》在我國刑法第93條規(guī)定的基礎(chǔ)上已經(jīng)對(duì)國家工作人員的范圍做出了明確界定，因此，依照該《解釋》，村民委員會(huì)等基層組織的組成人員也屬于我國刑法第93條所規(guī)定的國家工作人員。盡管嚴(yán)格來講，國家工作人員并不等同于國家機(jī)關(guān)工作人員，但在下面一點(diǎn)上二者卻并沒有實(shí)質(zhì)性差別，即二者都是代表國家行使一定“公權(quán)力”的公務(wù)人員，而國家賠償?shù)膶?shí)質(zhì)目的在于對(duì)因國家公權(quán)力行使不當(dāng)或不利而給公民或法人所造成的損失加以補(bǔ)償，以最大可能地維系國家與作為行政管理管理相對(duì)人的公民和法人之間權(quán)益平衡，在損失的造成確實(shí)源于國家公權(quán)力的不當(dāng)或不利行使時(shí)，國家應(yīng)當(dāng)對(duì)該種損失承擔(dān)賠償責(zé)任。而且，國家工作人員是國家機(jī)關(guān)依法授權(quán)某些人員代為行使或協(xié)助行使公共管理職能的人員，他們與國家機(jī)關(guān)有著密切的聯(lián)系，甚至在某種意義上，我們可以說，國家工作人員是國家機(jī)關(guān)在現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活中的一個(gè)標(biāo)征。從這一點(diǎn)上來看，國家工作人員在執(zhí)行職務(wù)中造成公民、法人損害的，應(yīng)視同為國家機(jī)關(guān)給公民和法人造成的損害，因此，根據(jù)我國《國家賠償法》第2條和《民法通則》第121條的規(guī)定[1]，應(yīng)當(dāng)由國家來承擔(dān)民事賠償責(zé)任。
那么，是否村民委員會(huì)等基層組織人員在執(zhí)行職務(wù)中給公民、法人造成的任何損失都應(yīng)當(dāng)適用國家賠償呢？答案顯然應(yīng)當(dāng)是否定的。這是因?yàn)�，國家賠償作為國家對(duì)因其公權(quán)力的行使而給公民或法人造成損害的一種補(bǔ)償，并不是毫無限制的，其最基本的限制便是要符合法律規(guī)定的條件。由于《解釋》對(duì)村民委員會(huì)等基層組織人員的國家工作人員的主體資格并不是完全的、不受任何限制的，因此，在這些人員執(zhí)行職務(wù)而給公民、法人造成損害時(shí)，可以適用國家賠償?shù)姆秶矁H應(yīng)限于法律規(guī)定的、這些主體符合國家公務(wù)人員時(shí)的情形。具體到《解釋》所規(guī)定的情形之中，只有在上述人員協(xié)助人民政府從事某些特定的行政管理工作時(shí)，其給公民或法人所造成的損害才能夠適用國家賠償。這些情形具體包括以下幾方面：救災(zāi)、搶險(xiǎn)、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟(jì)款物的管理；社會(huì)捐助公益事業(yè)款物的管理；國有土地的經(jīng)營和管理；土地征用補(bǔ)償費(fèi)用的管理；代征、代繳稅款；有關(guān)計(jì)劃生育、戶籍、征兵工作；協(xié)助人民政府從事的其他行政管理工作。而在非此之外的情況下，即使這些人員給公民或法人造成了損害且這些損失是在其執(zhí)行職務(wù)時(shí)所造成的，也不應(yīng)當(dāng)適用國家賠償。否則，將會(huì)有悖于我國法律的統(tǒng)一性和一致性，并最終影響我國法律的信用和權(quán)威�？梢姡瑢�(duì)這些人員所造成的損失適用國家賠償?shù)那疤釛l件應(yīng)當(dāng)是在這些損失是在符合法律（《解釋》）規(guī)定的、這些人員真正代表國家進(jìn)行公共事務(wù)管理時(shí)對(duì)行政管理相對(duì)人所造成的損失。換句話說，只有在這些人員是完全符合法律（《解釋》）所規(guī)定的國家工作人員身份的公權(quán)行使者時(shí)，才能夠適用國家賠償。
綜上，在村民委員會(huì)等基層組織人員執(zhí)行職務(wù)給公民、法人造成損害時(shí)，應(yīng)當(dāng)視同為國家給公民、法人造成的損失，并應(yīng)當(dāng)適用國家賠償，但這一點(diǎn)需要以滿足下列條件為前提，即：這種損害必須是在法律規(guī)定的、這些人員符合國家公務(wù)人員時(shí)的情形下造成的，是這些人員在代表國家行使法定公權(quán)力時(shí)給行政管理相對(duì)人所造成的損失。
[1] 我國《國家賠償法》第2條規(guī)定：“國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員違法執(zhí)行職務(wù)侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益造成損害的，受害人有依照本法規(guī)定取得國家賠償?shù)臋?quán)利。國家賠償由本法規(guī)定的賠償義務(wù)機(jī)關(guān)履行賠償義務(wù)。”而我國《民法通則》第121條也規(guī)定：“國家機(jī)關(guān)或者國家機(jī)關(guān)工作人員在執(zhí)行職務(wù)中，侵犯公民、法人的合法權(quán)益造成損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任�！�
