[ 陳光 ]——(2005-9-22) / 已閱25938次
對(duì)“杜寶良事件”的法律評(píng)析
陳 光
(中國(guó)政法大學(xué) 民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院 ,北京 102249)
308天，105次交通違章，被罰款10500元。杜寶良,一位外地來(lái)京以賣(mài)菜為生的小販因此在北京成了"名人”。他的事情不僅被報(bào)紙整版地報(bào)道,還被社會(huì)各界冠以“杜寶良事件”從各種角度進(jìn)行討論�！岸艑毩际录弊鳛橐粋�(gè)在北京具有普遍性的社會(huì)現(xiàn)象，其中折射出來(lái)的社會(huì)問(wèn)題是很豐富的，但其歸根到底就是一個(gè)行政處罰的問(wèn)題。筆者擬從行政法學(xué)的角度對(duì)“杜寶良事件”作一些有益的探討。
交通管理部門(mén)進(jìn)行交通執(zhí)法，并對(duì)道路交通違法行為進(jìn)行處罰，屬于行政處罰的范疇。其執(zhí)法目的和處罰程序不僅要遵守道路交通法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，還必須符合《行政處罰法》的原則要求，保證執(zhí)法目的和處罰程序均具有正當(dāng)性。
筆者以為，北京公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)在對(duì)杜寶良實(shí)施行政處罰的執(zhí)法過(guò)程中，的確存在著許多瑕疵。杜寶良105次違法均屬同一違法情節(jié)、發(fā)生在同一地點(diǎn)且持續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)，而交警部門(mén)利用“電子眼”對(duì)違法行為拍攝后就自動(dòng)生成了處罰結(jié)果，卻沒(méi)有及時(shí)提醒或警告違法司機(jī)，使同一違法行為長(zhǎng)期、持續(xù)且反復(fù)發(fā)生。雖然違法者最終受到嚴(yán)厲處罰，卻嚴(yán)重違背了行政處罰的目的和行政處罰的諸多原則。
行政處罰的目的是為了有效實(shí)施行政管理，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，同時(shí)也是為了對(duì)違法者予以懲戒和教育，使其以后不再犯。違法100多次卻沒(méi)有得到糾正，根本談不上有效實(shí)施行政管理，維護(hù)交通秩序；違法者違法100多次卻不知執(zhí)法機(jī)關(guān)已經(jīng)對(duì)自己做出的行政處罰決定，很難說(shuō)能對(duì)違法者起到懲戒、教育作用。所以，105次的行政處罰，很難說(shuō)其體現(xiàn)了行政處罰的目的。
我國(guó)的《行政處罰法》規(guī)定我國(guó)的行政處罰原則包括處罰法定的原則。處罰法定原則的內(nèi)容包括被處罰行為的法定性。其含義是，行政處罰的實(shí)施必須有法律、法規(guī)或者規(guī)章為依據(jù)。法無(wú)明文規(guī)定不處罰。凡法律、法規(guī)或者規(guī)章未規(guī)定予以行政處罰的行為，均不受行政處罰�！吨腥A人民共和國(guó)道路交通安全法》第25條明確規(guī)定：“全國(guó)實(shí)行統(tǒng)一的道路交通信號(hào)。交通信號(hào)、交通標(biāo)志、交通標(biāo)線的設(shè)置應(yīng)當(dāng)符合道路交通安全、暢通的要求和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，并保持清晰、醒目、明確、完好。增設(shè)、調(diào)換、更新限制性的交通信號(hào)，應(yīng)當(dāng)提前向社會(huì)公告、廣泛進(jìn)行宣傳�！蔽鲉谓煌�(duì)對(duì)杜寶良實(shí)施行政處罰所依據(jù)的交通標(biāo)志并不是國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的禁行標(biāo)志，因此該標(biāo)志屬無(wú)效標(biāo)志；依據(jù)這一標(biāo)志而作出的行政處罰也應(yīng)是錯(cuò)誤的。
處罰法定的原則還包括處罰的程序法定。其內(nèi)容包括，實(shí)施行政處罰，不僅要求實(shí)體合法，而且還必須程序合法。沒(méi)有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無(wú)效。我國(guó)的行政處罰決定程序包括簡(jiǎn)易程序和一般程序。適用簡(jiǎn)易程序必須符合一定的條件：違法事實(shí)確鑿；有法定依據(jù)；較小數(shù)額的罰款（對(duì)公民處以50元以下、對(duì)法人或者其他組織處以1000元以下罰款）或警告�？梢�(jiàn)“杜寶良案”應(yīng)適用一般程序。在一般程序中，行政機(jī)關(guān)在決定實(shí)施行政處罰需要向當(dāng)事人說(shuō)明理由并告知權(quán)利、聽(tīng)取當(dāng)事人陳述和申辯、送達(dá)行政處罰決定書(shū)�！缎姓幜P法》第31條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利。在作出行政處罰決定之前，未依法告知給予行政處罰的事實(shí)、理由和依據(jù)，或者拒絕聽(tīng)取當(dāng)事人的陳述、申辯，行政處罰決定不能成立。《北京市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)道路交通安全法〉辦法》第107條第二款也規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)及其交通警察發(fā)現(xiàn)機(jī)動(dòng)車(chē)有未處理的違法行為記錄的，應(yīng)當(dāng)書(shū)面告知機(jī)動(dòng)車(chē)所有人或者駕駛?cè)�，機(jī)動(dòng)車(chē)所有人或者駕駛?cè)藨?yīng)當(dāng)按照告知的時(shí)間、地點(diǎn)接受處理�！�308天，105次違章，違章者卻毫不知情，這本身就是交管部門(mén)在行政處罰中沒(méi)有執(zhí)行法定程序的體現(xiàn)。西單交通隊(duì)對(duì)杜寶良的105次處罰中有81次處罰沒(méi)有出具書(shū)面處罰決定，同樣沒(méi)有履行法定“書(shū)面告知”義務(wù)，違反法定程序。 《行政處罰法》第40條規(guī)定，行政處罰決定書(shū)應(yīng)當(dāng)在宣告后當(dāng)場(chǎng)交付當(dāng)事人；當(dāng)事人不在場(chǎng)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在7日內(nèi)依照民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定，將行政處罰決定書(shū)送達(dá)當(dāng)事人。在“杜寶良事件”中，交管部門(mén)105次處罰中沒(méi)有一次將行政處罰決定書(shū)送達(dá)當(dāng)事人，這是對(duì)行政處罰法定程序的明顯違反。
《行政處罰法》第四條規(guī)定，行政處罰遵循公正、公開(kāi)的原則。處罰公正的原則，亦稱“合理處罰”的原則。此原則與國(guó)外的比例原則類(lèi)似，其內(nèi)容包括：行政執(zhí)法的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是符合法律規(guī)定的目的，動(dòng)機(jī)是良好的，不是為增加交警部門(mén)的收入而罰款，而是為了維護(hù)好交通管理秩序而罰款。這是目的上的考慮。第二，這種手段必須是必要的，有些手段可能無(wú)助于達(dá)到目標(biāo)，那也不行。第三，在你的手段和目標(biāo)之間，手段是相稱的，不能“用高射炮打蚊子”，不能“用牛刀來(lái)殺雞”。只要能達(dá)到法律意圖，那就盡可能采取對(duì)當(dāng)事人比較有利的方式來(lái)處理。只要能維護(hù)交通秩序，就不必要采取高額的罰款。 105次違法處罰明顯缺乏執(zhí)法人性化，違反了行政處罰的公正原則。105次違法，105次處罰，不合理。 比例原則是來(lái)自國(guó)外的一個(gè)原則，現(xiàn)在在中國(guó)已經(jīng)普遍被接受了。大體來(lái)說(shuō)，比例原則分這樣幾條要求，
《行政處罰法》第5條規(guī)定，實(shí)施行政處罰，糾正違法行為，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合，教育公民、法人或者其他組織自覺(jué)守法。教育必須以處罰為后盾，教育也不能代替處罰。為了達(dá)到制止并預(yù)防違法的目的，對(duì)受處罰的違法行為，應(yīng)在給予處罰時(shí)給予幫助教育，二者不可偏廢。105次的行政處罰有悖于《行政處罰法》所規(guī)定的教育與處罰相結(jié)合的原則。司機(jī)違法時(shí)，執(zhí)法部門(mén)在處罰的同時(shí)還應(yīng)該對(duì)司機(jī)進(jìn)行教育，加強(qiáng)司機(jī)的守法觀念。作為執(zhí)法部門(mén)，司機(jī)違法數(shù)十次時(shí)，完全有必要對(duì)其進(jìn)行批評(píng)教育。所以說(shuō)，杜寶良違法105次，而且被處罰105次，這明顯違背處罰與教育相結(jié)合的原則。很明顯這對(duì)于違法者來(lái)說(shuō)只有“處罰”而沒(méi)有“教育”，有為執(zhí)法而執(zhí)法、為罰款而執(zhí)法的嫌疑。
《行政處罰法》不僅在總則中確立了保障相對(duì)人權(quán)利的原則，而且有關(guān)行政處罰的設(shè)定、實(shí)施及其程序的規(guī)定，無(wú)一不體現(xiàn)著這一指導(dǎo)思想。保障相對(duì)人權(quán)利的原則實(shí)質(zhì)上是由保障相對(duì)人陳述權(quán)、申辯權(quán)的原則和無(wú)救濟(jì)便無(wú)處罰的原則構(gòu)成的。相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)所給予的行政處罰，享有陳述權(quán)、申辯權(quán)。交管部門(mén)在行政處罰的程序中對(duì)“告知義務(wù)”的違反，直接影響相對(duì)人陳述權(quán)、申辯權(quán)的行使，相對(duì)人的權(quán)利難以得到保障。
有人認(rèn)為在“杜寶良事件”中交管機(jī)關(guān)在行政處罰中違反了一事不再罰的原則。筆者認(rèn)為這種觀點(diǎn)有失偏頗。一事不再罰原則的內(nèi)容包括，對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰（《行政處罰法》第46條）。杜寶良的違章行為并不是同一行為，而是同一類(lèi)行為，是同一個(gè)違法的主體，同樣的違法的情形，觸犯同樣的法律規(guī)則。
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