[ 關(guān)廣發(fā) ]——(2005-10-11) / 已閱14736次
淺談無照流動(dòng)經(jīng)營(yíng)執(zhí)法難的原因及其解決方法
關(guān)廣發(fā)(2005-10-7)
實(shí)踐得知，無照流動(dòng)經(jīng)營(yíng)既是群眾投訴的熱點(diǎn)，也是我們城管執(zhí)法工作的重點(diǎn)，但查處效果總是不盡人意。是故，為便于日后更好地開展此類案件的查處工作，筆者認(rèn)為有必要對(duì)造成執(zhí)法難的原因作一個(gè)總結(jié)或分析。
查處無照流動(dòng)經(jīng)營(yíng)不能取得理想效果，其主要原因或許有如下幾點(diǎn)：
第一，暴力妨害公務(wù)事件時(shí)有發(fā)生。無照流動(dòng)經(jīng)營(yíng)者以暴力、威脅方法阻礙執(zhí)法人員依法執(zhí)行職務(wù)的情況時(shí)有發(fā)生,就如：2002年7月27日,深圳市城管執(zhí)法人員在蛇口工業(yè)八路南園欣荔苑前道路上清理占道經(jīng)營(yíng)攤檔，遭遇２０多名小販毆打，事件中３名隊(duì)員被打成輕傷; 2004年6月25日,海淀城管對(duì)無照商販進(jìn)行專項(xiàng)整治，一小時(shí)內(nèi)連續(xù)遭兩起暴力抗法，其中一個(gè)小商販為了逃脫，竟開農(nóng)用車撞擊城管執(zhí)法車，并將一名執(zhí)法人員踹成骨折。2004年9月13日,南寧市城管執(zhí)法隊(duì)員在取締校園周邊違章攤點(diǎn)的執(zhí)法過程中慘遭毆打，城管執(zhí)法大隊(duì)副大隊(duì)長(zhǎng)的鼻梁被歹徒一拳打斷，其他執(zhí)法人員均受到不同程度的人身傷害;2004年 12月13日,�？谑谐枪苤ш�(duì)二大隊(duì)一中隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)在該市海府路依法查處違章攤點(diǎn)，遭一湖南籍商販用鐵棍打傷住進(jìn)了醫(yī)院。這些行為不但使得這類違法經(jīng)營(yíng)者更囂張，而且嚴(yán)重妨害了公務(wù)執(zhí)行及擾亂了社會(huì)管理秩序。
第二，“軟暴力”妨礙公務(wù)也不例外。此點(diǎn)與上述一點(diǎn)或許是執(zhí)法難的最主要原因。何謂之“軟暴力”，筆者認(rèn)為就是一些老人和孕婦所進(jìn)行的非以暴力、威脅方法阻礙執(zhí)行職務(wù)的行為。主要表現(xiàn)在這類人進(jìn)行無照流動(dòng)經(jīng)營(yíng)時(shí)，不但對(duì)執(zhí)法人員的警告教育不當(dāng)一回事，且憑著他們自身所具有的某種特殊性而我行我素，繼續(xù)他們的違法違章行為。更甚的是，當(dāng)執(zhí)法人員上前暫扣違章經(jīng)營(yíng)物品以作進(jìn)一步處理時(shí)，他們就通過躺車底、站車前、上車廂等各種方式強(qiáng)行阻攔，或者企圖強(qiáng)行奪回已裝車的暫扣物品，妨礙了執(zhí)法人員正常職務(wù)的執(zhí)行。
第三，行政相對(duì)人法律認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤。此種行政相對(duì)人大致可分兩類：一類是有營(yíng)業(yè)執(zhí)照的，其認(rèn)為自己有證照就可以到處擺賣；一類是無證照但認(rèn)為自己是在集體所有的土地上擺賣并不違法。這兩類人都存在著法律上的認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤，而且都固執(zhí)地認(rèn)為自己亂擺賣行為是合法的，執(zhí)法人員處罰自己于法無據(jù)，以致其對(duì)抗執(zhí)法的意識(shí)更加強(qiáng)烈。
第四，群眾的不理解、不支持、唱反調(diào)也成一阻礙因素。社會(huì)大眾本身就有一種對(duì)弱者或失助者的同情感，這種同情對(duì)無照流動(dòng)經(jīng)營(yíng)者也不例外。雖然這種對(duì)經(jīng)營(yíng)者的同情是善意的，但這種同情又往往來源于對(duì)事情原委缺乏了解，而且這種所謂的經(jīng)營(yíng)者又并非通常意義上真正的“弱者”或“失助者”，故常被違法違章人煽動(dòng)、利用。被利用的群眾甚至指責(zé)性地認(rèn)為執(zhí)法人員的行為如何的不是，如何的不應(yīng)該。這也無疑地成了執(zhí)法阻礙。
第五，屢違者屢教不改、屢罰不改，從事此種經(jīng)營(yíng)意識(shí)固化。我們的執(zhí)法人員處理這類案件不少，也多次對(duì)此類經(jīng)營(yíng)者教育警告、罰款等，雖說部分人或已轉(zhuǎn)到集貿(mào)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)，或轉(zhuǎn)為持證照合法經(jīng)營(yíng)，但就是有一部分屢教不改。這部分屢教不改者的無證流動(dòng)經(jīng)營(yíng)意識(shí)固化，還常與執(zhí)法者打“游擊戰(zhàn)”， 經(jīng)常是你查我撤，你離我回，給查處此類案件帶來了很大困難。
至此，暴力抗法、“軟暴力”抗法、當(dāng)事人法律認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤及頑固的違法經(jīng)營(yíng)意識(shí)、群眾的不支持不理解等可以說是無證照流動(dòng)經(jīng)營(yíng)執(zhí)法難的主要原因。當(dāng)然，諸如歷史原因、經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩沖期內(nèi)的問題、執(zhí)法人員本身素質(zhì)等等主客觀因素，都是造成此類案件執(zhí)法難的重要因素。作為執(zhí)法者，我們更應(yīng)該做到對(duì)癥下藥，使得此類案件的查處有一個(gè)好的質(zhì)變效果。為此，筆者提出如下幾點(diǎn)建議：
第一， 要痛擊、嚴(yán)打暴力妨害公務(wù)行為。無照流動(dòng)經(jīng)營(yíng)者公然挑戰(zhàn)法律權(quán)威，以暴力、威脅方法阻礙執(zhí)法人員依法執(zhí)行職務(wù)，嚴(yán)重危及執(zhí)法人員人身安全和干擾執(zhí)法活動(dòng)正常開展，擾亂社會(huì)管理秩序，社會(huì)影響極壞。所以，對(duì)暴力妨害公務(wù)行為要毫不留情地予以迎頭痛擊，要嚴(yán)懲重罰。各職能部門要一改過去的“踢皮球”、“打太極”現(xiàn)象，加強(qiáng)交流協(xié)作以及做好調(diào)查、收集、保存證據(jù)等工作。公安機(jī)關(guān)還要有積極作為，對(duì)無照流動(dòng)經(jīng)營(yíng)者的阻礙執(zhí)行職務(wù)行為，若是犯罪的，要嚴(yán)格按照刑法及刑事訴訟法的有關(guān)規(guī)定立案?jìng)刹�，追究刑事�?zé)任；若是包括“軟暴力”行為在內(nèi)尚未構(gòu)成犯罪的，要嚴(yán)格依據(jù)治安管理處罰條例或治安管理處罰法（2006年3月1日起適用）的規(guī)定追究行政責(zé)任。在追究刑事或行政責(zé)任時(shí)，相關(guān)機(jī)關(guān)要真正結(jié)合法定或酌定從重情節(jié)作出相應(yīng)處理。
第二，要改變包括公安民警在內(nèi)的個(gè)別執(zhí)法人員錯(cuò)誤法律認(rèn)識(shí)。此點(diǎn)有二：一是要改變個(gè)別公安民警對(duì)妨害公務(wù)罪構(gòu)成的錯(cuò)誤法律認(rèn)識(shí)。從刑法規(guī)定及一般法理可知，妨害公務(wù)罪屬于行為犯，而不是個(gè)別民警所誤認(rèn)為的結(jié)果犯或情節(jié)犯。也即是說，只要行為人實(shí)施了以暴力、威脅方法阻礙執(zhí)法人員依法執(zhí)行職務(wù)的行為即構(gòu)成妨害公務(wù)犯罪的既遂(1) ，而不是以人身傷亡等危害后果的實(shí)際發(fā)生為構(gòu)成要件，如果發(fā)生了其他危害后果構(gòu)成另一犯罪的，屬刑法上的想象競(jìng)合犯，應(yīng)擇一重罪處罰。是故，個(gè)別公安民警不能正確認(rèn)識(shí)此類犯罪構(gòu)成，使得查處無照流動(dòng)經(jīng)營(yíng)過程中遇到的妨害公務(wù)行為得不到本應(yīng)有的打擊。二是要改變查處無照流動(dòng)經(jīng)營(yíng)時(shí)執(zhí)法者所持“打不還手”的錯(cuò)誤法律認(rèn)識(shí)。過去，我們一慣奉行的是“打不還手”做法，甚至是無論任何情況下都不能與行政相對(duì)人有身體磨擦，不能制止現(xiàn)行的暴力行為，即無原則忍讓，沒有“該出手時(shí)出手”。這樣，等同于縱容了違法犯罪分子的行為，造成了有些執(zhí)法行為相對(duì)顯得軟弱無力。根據(jù)刑事訴訟法第六十三條、刑法第二十條、第二十一條的規(guī)定，任何公民都可以對(duì)現(xiàn)行犯立即扭送公安機(jī)關(guān)、人民檢察院或者人民法院處理，對(duì)任何正在實(shí)施的犯罪都有正當(dāng)防衛(wèi)和緊急避險(xiǎn)(2)的權(quán)利。我們執(zhí)法者既行使國(guó)家行政職權(quán)，同時(shí)也是一個(gè)公民，公民一些基本權(quán)利我們的執(zhí)法者也應(yīng)享有。一些無照流動(dòng)經(jīng)營(yíng)者正在實(shí)施的暴力抗法犯罪行為已嚴(yán)重危及到執(zhí)法人員人身安全，而也是公民的執(zhí)法者為何還不采取積極措施予以防衛(wèi)、制止、扭送？法律賦予的權(quán)利，為何不行使？這種錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)在其中起了很大的負(fù)面作用。所以，筆者認(rèn)為這兩種錯(cuò)誤的法律認(rèn)識(shí)非常不利于對(duì)暴力抗法行為的打擊，不利于正常行政執(zhí)法業(yè)務(wù)的開展，是非改不可的。
第三，要加強(qiáng)法制教育，密切聯(lián)系群眾�，F(xiàn)今某些人，或因?yàn)樽约壕哂幸欢ǖ呢?cái)富，或因?yàn)樽陨砭哂心撤N特殊性，或因?yàn)閷?duì)法律存在認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤等等，從而對(duì)城管執(zhí)法機(jī)關(guān)做出的決定不以為然，甚至挑釁。為此，筆者認(rèn)為應(yīng)在全社會(huì)進(jìn)行樹立城管執(zhí)法機(jī)關(guān)權(quán)威、尊重城管執(zhí)法機(jī)關(guān)決定及提高群眾守法意識(shí)(3) 的法制教育，以改變包括此類無照流動(dòng)經(jīng)營(yíng)案行為人在內(nèi)的某些行政相對(duì)人的錯(cuò)誤法律認(rèn)識(shí)及違法行為。另外，作為行政主體的城管執(zhí)法機(jī)關(guān)更要密切聯(lián)系群眾，加強(qiáng)與群眾的溝通了解，避免造成群眾對(duì)城管執(zhí)法工作不必要的誤會(huì)進(jìn)而為行為人所利用，避免發(fā)生群體性沖突事件。我們執(zhí)法者不僅自身要認(rèn)識(shí)到，而且還要讓廣大群眾也認(rèn)識(shí)到，不僅社會(huì)治安需要“群防群治”，包括查處無照流動(dòng)經(jīng)營(yíng)在內(nèi)的城管執(zhí)法工作也要“群防群治”，以更好地做好城市管理工作。
第四，要“堵疏結(jié)合”，多謀一些“疏導(dǎo)途徑”。在嚴(yán)查無照流動(dòng)經(jīng)營(yíng)時(shí)，也應(yīng)從人道主義及尊重人權(quán)出發(fā)，多謀一些“疏導(dǎo)途徑”，幫助解決特殊人群生存問題。我們的政府可通過調(diào)研，協(xié)調(diào)好工商、稅務(wù)、衛(wèi)生、城管、公安、民政、消防、物業(yè)管理等相關(guān)職能部門，為一些確因經(jīng)濟(jì)困難，無收入且無其他合法生活來源又無法維持當(dāng)?shù)刈畹停ɑ荆┥钏降娜私o予適當(dāng)照顧和優(yōu)惠，設(shè)立一些具有扶持、幫助、優(yōu)惠等性質(zhì)的廉價(jià)便民集市，引導(dǎo)他們到此類集市進(jìn)行經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，從而使此類人得以疏導(dǎo)，減輕了無照流動(dòng)經(jīng)營(yíng)所帶來的負(fù)面影響。這樣一為群眾辦了實(shí)事，二又提高了行政效率，節(jié)省了行政資源，何樂而不為？
第五，要對(duì)屢教不改、屢罰不改堅(jiān)決查到底，予以重罰。部分屢教不改、屢罰不改者的無證流動(dòng)經(jīng)營(yíng)意識(shí)固化，還常與執(zhí)法者打“游擊戰(zhàn)”。為此，要根據(jù)情節(jié)，對(duì)這些 “頑固分子”嚴(yán)格依法予以從重處罰。罰款、沒收經(jīng)營(yíng)工具、物品等，增加其經(jīng)營(yíng)成本，給他們一個(gè)血本無歸，使之無利可圖，最終放棄繼續(xù)從事此種違法違章的經(jīng)營(yíng)行為。當(dāng)然，我們?cè)谔幚泶祟惏讣䲡r(shí)也不能一刀切，對(duì)那些確實(shí)需要優(yōu)撫、扶持的，其本人又有意到集市等疏導(dǎo)場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)的行為人，也需要盡可能地區(qū)別對(duì)待。
第七，要提高執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)、能力。我們的城管執(zhí)法人員亦應(yīng)提高自身素質(zhì)及增強(qiáng)警惕意識(shí)，提高自我保護(hù)（如收集和保護(hù)好證據(jù)）及臨場(chǎng)處置能力。執(zhí)法人員自身綜合素質(zhì)提高了，可以避免諸如粗暴執(zhí)法等引起的沖突，有利于實(shí)現(xiàn)以法服人，以理服人；自我保護(hù)能力提高了，有利于為自己人身安全提供了保障，給自己執(zhí)法行為合法合理性提供支撐；臨場(chǎng)處置能力提高了，有利于控制事態(tài)發(fā)展，避免進(jìn)一步惡化。
關(guān)于無照流動(dòng)經(jīng)營(yíng)執(zhí)法難的原因及其解決方法或許有很多，以上只是筆者從實(shí)踐中就此得出的幾點(diǎn)淺見，以供同仁參考。
尾釋:
(1)妨害公務(wù)的犯罪行為若是對(duì)國(guó)家安全機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)依法執(zhí)行國(guó)家安全工作任務(wù)的，其既遂不以行為人實(shí)施暴力、威脅行為為要件。
(2)關(guān)于避免本人危險(xiǎn)的規(guī)定，不適用于職務(wù)上、業(yè)務(wù)上負(fù)有特定責(zé)任的人。同時(shí)正當(dāng)防衛(wèi)和緊急避險(xiǎn)不能超過必要限度。
(3)這里的“守法”指廣義上的“守法”，包括當(dāng)自己的合法權(quán)益受侵犯時(shí)以積極合法的行為捍衛(wèi)和認(rèn)真履行法定義務(wù)。
