[ 谷遼海 ]——(2006-1-13) / 已閱9120次
政府集中采購執(zhí)行機構(gòu)處境艱難
作者：谷遼海
來源：中國經(jīng)濟時報
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發(fā)表時間：2006年01月13日
我國從中央到地方的各級政府采購中心是本級政府及其所屬機構(gòu)集中采購貨物、工程和服務(wù)的執(zhí)行機構(gòu)。綜觀政府采購的整部法律，立法的本意是要在我國公共采購市場建立起統(tǒng)一的法定執(zhí)行機構(gòu)，以實現(xiàn)國家公共政策目標(biāo)，同時也是為了與國際上的政府采購制度接軌。為此，我國《政府采購法》從總則開始到第八章的法律責(zé)任，分別從不同角度對政府集中采購機構(gòu)進行了規(guī)范。為了保證執(zhí)行機構(gòu)獨立公正地運行，同時也為了與《招標(biāo)投標(biāo)法》的相關(guān)內(nèi)容進行銜接，《政府采購法》監(jiān)督檢查這一章節(jié)又用了大量的條款對執(zhí)行機構(gòu)的監(jiān)督進行了規(guī)定。然而目前，政府集中采購機構(gòu)卻處境艱難，監(jiān)督檢查機制不健全。
我國《政府采購法》的很多條款都有對政府集中采購機構(gòu)進行監(jiān)督的規(guī)定，而對于非集中采購機構(gòu)的監(jiān)督，在我國現(xiàn)行法律中卻不健全。我國《招標(biāo)投標(biāo)法》頒布前后，成立了名稱各異的招標(biāo)公司，組建了全國性的公共采購信息網(wǎng)絡(luò)媒體，承攬我國各級政府及其所屬機構(gòu)的重特大政府采購項目。這些社會中介機構(gòu)全部是以營利為目的，大部分依附于國家公共機關(guān)，通過國家相關(guān)部委的指定，控制權(quán)威的全國公共采購信息披露媒體，獨攬國家和地方重特大公共采購項目的代理業(yè)務(wù)。這些政府采購代理機構(gòu)都不屬于集中采購機構(gòu)，處于現(xiàn)行法律監(jiān)督之外。在我國《政府采購法》的監(jiān)督檢查章節(jié)中，對非集中采購機構(gòu)沒有作出任何規(guī)定的同時，允許以營利為目的的代理機構(gòu)與法定代理機構(gòu)同時存在，共同執(zhí)行政府采購的代理業(yè)務(wù)。
而集中采購執(zhí)行機構(gòu)處境艱難。我國從１９９８年開始，許多推行政府采購試點的省市先后建立了隸屬于財政部門的政府采購中心，執(zhí)行本級政府的采購任務(wù)。《政府采購法》實施后，各級財政部門為了嚴(yán)格執(zhí)行法律規(guī)定，主動與各政府采購中心脫離了關(guān)系，主管機關(guān)與集中采購執(zhí)行機構(gòu)進行了分離�？v向來看，從中央到地方的各級政府采購中心互不隸屬，沒有統(tǒng)一的主管部門進行管理；橫向來看，各省市之間的政府采購中心沒有任何的業(yè)務(wù)交流，互不聯(lián)系。許多省市的政府采購中心，每年財政不給予撥款，自己尋找出路，自收自支，自負(fù)盈虧，自我發(fā)展，變成了地地道道的與招標(biāo)公司大同小異的中介代理機構(gòu)，但卻仍然是以非營利為目的、法定的公共采購執(zhí)行機構(gòu)。由此可見，《政府采購法》沒有處理好委托代理與法定代理之間的關(guān)系，給各級政府采購中心的有序發(fā)展帶來了影響。
政府采購中心與財政部門徹底脫鉤后，近兩年的發(fā)展步履維艱。其一，沒有統(tǒng)一的主管機關(guān)。有些集中采購機構(gòu)的人、財、物從財政部門分離后，直接劃入當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展和改革委員會管理、或本級政府機關(guān)直屬單位、政府機關(guān)事務(wù)服務(wù)中心、商務(wù)廳局管理、招標(biāo)事務(wù)管理局等等。由于存在多頭管理機構(gòu)，不僅給財政部門監(jiān)督帶來難度，對執(zhí)行機構(gòu)的自身發(fā)展也造成障礙。其二，代理業(yè)務(wù)受到采購人的限制。雖然法律明確規(guī)定，納入集中采購目錄的必須由政府采購中心進行代理，但中標(biāo)或成交結(jié)果的最終決定權(quán)仍然取決于采購人。由此可見，法律還未賦予執(zhí)行機構(gòu)完整的法定代理權(quán)限。采購人不執(zhí)行或者不接受政府采購中心的代理結(jié)果，現(xiàn)行法律沒有相應(yīng)的監(jiān)督和制裁措施。其三，集中采購被強制納入招標(biāo)公司。由于法律對政府采購執(zhí)行機構(gòu)還沒有明確的定位和充分授權(quán)，許多省市通過行政命令將政府采購中心強制并入招標(biāo)公司管理，共同代理政府集中采購任務(wù)。在此情況下，集中采購執(zhí)行機構(gòu)不可能健康規(guī)范地發(fā)展，財政部門的監(jiān)督也只能是流于形式。
眾所周知，我國大量的公共采購項目都是由以營利為目的的招標(biāo)公司進行采購代理的。許多中介機構(gòu)所代理的政府采購規(guī)模遠遠超過政府采購中心，但我們幾乎看不到政府采購監(jiān)督管理部門這些招標(biāo)公司所代理的采購價格、節(jié)約資金效果、服務(wù)質(zhì)量、信譽狀況、有無違法行為等方面的數(shù)據(jù)資料。根據(jù)我《政府采購法》第６６條規(guī)定，政府采購監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)對集中采購機構(gòu)的采購價格、節(jié)約資金效果、服務(wù)質(zhì)量、信譽狀況、有無違法行為等事項進行考核，并定期如實公布考核結(jié)果。從法律的這一條款來看，非集中采購機構(gòu)無須接受財政部門的監(jiān)督考核。顯而易見，這樣的結(jié)論肯定是違反我國公共采購的立法宗旨。然而，并不違法。我國公共采購領(lǐng)域里有很多“貓膩”和不光彩現(xiàn)象都發(fā)生在業(yè)主和招標(biāo)公司之間。因此，以營利為目的的中介機構(gòu)更需要法律進行強制規(guī)范。為了體現(xiàn)法律的公平合理，政府采購法應(yīng)統(tǒng)一監(jiān)督考核標(biāo)準(zhǔn)。
為了實現(xiàn)政府采購的立法宗旨和政策功能，國家立法機關(guān)應(yīng)將招標(biāo)投標(biāo)法納入到政府采購法中，統(tǒng)一政府采購的執(zhí)行機構(gòu)，明確規(guī)定政府采購中心為各級政府及其所屬機構(gòu)進行公共采購的執(zhí)行主體，是法定的代理機構(gòu)而不是委托的代理機構(gòu)，同時立法還需要明確政府采購中心所享有的公共采購代理權(quán)力。只有公共采購法律制度的統(tǒng)一，才能有統(tǒng)一的主管機關(guān)，才能建立起有效的質(zhì)疑投訴程序和供應(yīng)商權(quán)利救濟制度，從而才能真正建立健全政府采購的監(jiān)督機制。（３６）
（注：本文作者谷遼海為北京市遼海律師事務(wù)所主任、高級律師，本文系群眾出版社出版的谷遼海先生的新作《法治下的政府采購》一書中的連載文章）
