[ 邢益民 ]——(2006-1-14) / 已閱15978次
淺淡城市管理綜合執(zhí)法中對少數(shù)民族違法人員的執(zhí)法
——上海市徐匯區(qū)城市管理監(jiān)察大隊(duì)“藏販”集中執(zhí)法行動的相關(guān)問題探討
邢益民
城市管理綜合執(zhí)法是根據(jù)國務(wù)院頒布的行政法規(guī)——《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》依法執(zhí)行相對集中行政處罰權(quán)的行政執(zhí)法活動。相對集中行政處罰權(quán)要求承擔(dān)執(zhí)法的城市管理綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)要對市容環(huán)境衛(wèi)生管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰權(quán)，強(qiáng)制拆除不符合城市容貌標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的建筑物或者設(shè)施；城市規(guī)劃管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的全部或者部分行政處罰權(quán)；城市綠化管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰權(quán)；市政管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰權(quán)；環(huán)境保護(hù)管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的部分行政處罰權(quán)；工商行政管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的對無照商販的行政處罰權(quán)；公安交通管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的對侵占城市道路行為的行政處罰權(quán)；省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定調(diào)整的城市管理領(lǐng)域的其他行政處罰權(quán)等行使綜合執(zhí)法的職能。在綜合執(zhí)法過程中勢必遇到形形色色的行政相對人，特別當(dāng)行政相對人為少數(shù)民族人員時執(zhí)法的難度不可避免將加大，執(zhí)法與被執(zhí)法的矛盾容易激化。各地相對集中行政處罰權(quán)工作也面臨相同的對少數(shù)民族人員執(zhí)法問題，上海市徐匯區(qū)城市管理監(jiān)察大隊(duì)在執(zhí)法中也遇到類似棘手的問題，特別是以“藏販”問題成為一大困擾。在針對少數(shù)民族執(zhí)法問題上上海市徐匯區(qū)城市管理監(jiān)察大隊(duì)采取對“藏販”集中執(zhí)法取得了良好的社會效果和執(zhí)法效果，筆者結(jié)合此次集中執(zhí)法擬對城市管理綜合執(zhí)法中少數(shù)民族人員違法的原因、特點(diǎn)及執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法技巧、執(zhí)法方式和相關(guān)法律運(yùn)用問題進(jìn)行分析研究，旨在使執(zhí)法機(jī)關(guān)正確處理對少數(shù)民族人員的執(zhí)法，避免執(zhí)法矛盾的激化，保障執(zhí)法行為的合法合理，保證社會秩序的穩(wěn)定，營造良好的法治環(huán)境。
一、 少數(shù)民族人員違法的特點(diǎn)和原因
（一）違法少數(shù)民族人員具有地域局限性
城市管理綜合執(zhí)法后，少數(shù)民族人員違反行政法規(guī)、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的行為成日益增多的趨勢，但是從違法主體來看少數(shù)民族人員呈現(xiàn)明顯的地域性。就上海市徐匯區(qū)城市管理監(jiān)察大隊(duì)所轄范圍來看，違法的少數(shù)民族人員基本集中在藏族、維吾爾族和回族，其中又以藏族為多數(shù)，占違法少數(shù)民族人員總數(shù)90%以上，在上述藏族中來自同一地區(qū)的人員又占藏族人員總數(shù)的99%以上。由此可見少數(shù)民族人員違法在其人員組成上是相對集中的，基本上集中在幾個民族或是幾個地區(qū)的民族上，具有明顯的地域局限性。
（二）少數(shù)民族人員違法具有團(tuán)伙性和違法單一性
由于少數(shù)民族違法人員具有地域局限性的特點(diǎn)，勢必導(dǎo)致其在違法時拉幫結(jié)伙，往往是幾人甚至是幾十人共同違法。在上海市徐匯區(qū)區(qū)域內(nèi)的藏族違法人員從開始的5至9人共同違法占道設(shè)攤發(fā)展到后來的40人在同一地點(diǎn)共同違法設(shè)攤的現(xiàn)象可以看出，少數(shù)民族違法在人員組成上具有團(tuán)伙性。在城市管理綜合執(zhí)法的執(zhí)法領(lǐng)域內(nèi)，少數(shù)民族人員的違法行為還表現(xiàn)出了違法的單一性，從上海市徐匯區(qū)城市管理監(jiān)察大隊(duì)對“藏販”集中執(zhí)法中可以看出，少數(shù)民族人員的違法集中在無證設(shè)攤影響市容這單一違法行為。全國各行政相對集中處罰權(quán)執(zhí)行機(jī)關(guān)對少數(shù)民族人員的行政行為也集中在無證設(shè)攤著一塊上，往往也沒有很好的處理辦法。
（三）少數(shù)民族人員違法的原因呈現(xiàn)多元化
少數(shù)民族人員之所以要違法這與我國的地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，地區(qū)之間文化、經(jīng)濟(jì)、觀念等差距都有著直接的關(guān)系。少數(shù)民族地區(qū)所享有的自治權(quán)不明顯，過分依附于中央、上級國家機(jī)關(guān)，和各機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會團(tuán)體與其他地方的相應(yīng)主體相比缺乏優(yōu)勢和效率，各民族在享有的各種實(shí)然權(quán)力與資源上明顯少于其它地區(qū)。在上海市徐匯區(qū)少數(shù)民族人員違法的原因經(jīng)調(diào)查有以下幾種：1、一部分人由于家境貧寒不得不外出謀生，但是由于民族或是宗教的因素他們不愿意打工或是找工作轉(zhuǎn)而只有自己做點(diǎn)小生意；2、一部分人“跟風(fēng)”違法，他們聽信外出回村人員的鼓動一起外出擺攤以此賺錢改善生活；3、還有一些人組織、指揮他人共同違法設(shè)攤謀取個人利益，在少數(shù)民族違法人員中不免有“頭人”，他們不但自己違法而且還帶領(lǐng)他人共同違法，從中抽頭牟利。由此可以看出，少數(shù)民族人員的違法有其特有的原因，并且各自違法的原因不同，呈現(xiàn)多元化的態(tài)勢。
二、 對少數(shù)民族人員執(zhí)法的難點(diǎn)
由于少數(shù)民族人員違法所特有的特點(diǎn)和原因決定了城市管理綜合執(zhí)法在這一問題上必然存在于其他執(zhí)法所不同的難處，一方面執(zhí)法本身要求嚴(yán)格執(zhí)法、文明執(zhí)法、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)；另一方面在執(zhí)法中又要充分考慮和諧社會的原則和少數(shù)民族特有的民族政策、民族團(tuán)結(jié)問題。上海市徐匯區(qū)城市管理監(jiān)察大隊(duì)在對“藏販”的執(zhí)法過程中也遇到了同樣的難點(diǎn)，可以說這些難點(diǎn)是城市管理綜合執(zhí)法中對少數(shù)民族人員執(zhí)法所共同遇到的難點(diǎn)，歸納起來有以下三點(diǎn)：
（一）與少數(shù)民族人員在語言上無法溝通
少數(shù)民族人員基本上都來自本民族聚集區(qū)，在語言使用上基本都是本民族語言，知曉或是精通普通話的人員很少。這就造成了城管執(zhí)法人員在執(zhí)法中與其交流產(chǎn)生了障礙，少數(shù)民族人員聽不懂執(zhí)法人的話語，執(zhí)法人員也不知道他們在辯解什么，由此造成了執(zhí)法效率的低下和執(zhí)法難是顯而易見的。就拿上海市徐匯區(qū)城市管理監(jiān)察大隊(duì)對“藏販”的執(zhí)法來說，違法人員都是藏族，他們所使用的是藏文，所說的是藏語，而執(zhí)法人員中有沒有人懂得藏語，他們又堅(jiān)持自己不懂普通話，由此造成執(zhí)法無法進(jìn)行，執(zhí)法難度陡然增加。
（二）少數(shù)民族人員法律意識明顯欠缺，法制觀念非常淡薄
少數(shù)民族地區(qū)相對城市普遍教育落后，普法教育還未深入群眾。少數(shù)民族人員對于法律的認(rèn)識絕大多少還是僅僅停留在對犯罪的認(rèn)識上，對其他法律知之甚少，法律意識明顯欠缺，法制觀念非常淡薄。在他們的意識形態(tài)中認(rèn)為，只要不殺人，不放火就不算犯法，就不應(yīng)當(dāng)受到法律的約束。上海市徐匯區(qū)城市管理監(jiān)察大隊(duì)對“藏販”執(zhí)法過程中“藏販”所說的最多的一句話就是“我是靠自己的勞動賺錢，這地方又不是你們的，你們沒有權(quán)管我們�！睆闹锌梢钥闯錾贁�(shù)民族人員對法律的漠視，法制觀念的淡薄。
（三）少數(shù)民族人員暴力抗法時常發(fā)生
少數(shù)民族人員由于其特殊的身份和國家對于民族問題的傾向政策使得一些少數(shù)民族人員在遇到城管執(zhí)法時往往采取暴力抗法的手段來對抗執(zhí)法，并且經(jīng)常將執(zhí)法與被執(zhí)法的矛盾引向民族矛盾，以此煽動其他少數(shù)民族人員共同暴力對抗執(zhí)法已達(dá)到逃避處罰的目的。上海市徐匯區(qū)城市管理監(jiān)察大隊(duì)對“藏販”的執(zhí)法中就時常發(fā)生藏族小商販以“你們漢族看不起我們少數(shù)民族，故意排擠我們少數(shù)民族�！薄澳銈儩h族人歧視少數(shù)民族�！钡壤碛缮縿铀斯餐┝狗�。據(jù)統(tǒng)計(jì)，上海市徐匯區(qū)城市管理監(jiān)察大隊(duì)對“藏販”執(zhí)法過程中遭遇以民族矛盾為由的暴力抗法事件占少數(shù)民族人員抗法總數(shù)的85%。
三、對少數(shù)民族人員執(zhí)法的執(zhí)法技巧和執(zhí)法方式
少數(shù)民族由于身份的特殊性和上述問題的存在勢必造成對其執(zhí)法難，在執(zhí)法中一旦方法、技巧不當(dāng)將對社會和國家造成負(fù)面影響，執(zhí)法效果和社會效果必將產(chǎn)生不良結(jié)果。上海市徐匯區(qū)城市管理監(jiān)察大隊(duì)采取對“藏販”集中執(zhí)法的方式就非常值得借鑒，該大隊(duì)在此次集中執(zhí)法中由大隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)親自督辦，各職能科室全力配合。對“藏販”先采取柔性執(zhí)法，加強(qiáng)宣傳、教育、規(guī)勸的力度和頻率，向每名“藏販”送上漢語版、藏文版《告知書》，做好錄像取證工作，記錄每個違章者的每次違章時間、地點(diǎn)、態(tài)度，建立起個人檔案；深入調(diào)查、摸底，同時與區(qū)委區(qū)府和區(qū)、市民族委、區(qū)綜合治理辦、區(qū)公安分局、街道等部門聯(lián)系、協(xié)調(diào)。在讓“藏販”明確知曉法律法規(guī)后對其進(jìn)行最后的勸說，告知其自行改正的期限。在做到有理有節(jié)后，對拒不接受勸說的，按照先禮后兵的原則由大隊(duì)組織一線精兵強(qiáng)將集中優(yōu)勢兵力并于公安機(jī)關(guān)共同采取為期10天的集中執(zhí)法�？紤]到少數(shù)民族人員違法的特點(diǎn)，對執(zhí)法后的處理工作由大隊(duì)派專職人員統(tǒng)一進(jìn)行，這樣可以減少各下屬單位遭受其干擾以達(dá)到執(zhí)法的平衡。此次集中執(zhí)法后“藏販”問題得到了根本的解決，取得了良好的社會效果和執(zhí)法效果。由此可以總結(jié)出對于少數(shù)民族人員的執(zhí)法有以下問題必須做到：
（一）對少數(shù)民族人員的執(zhí)法技巧必須靈活
對少數(shù)民族人員執(zhí)法不同于對一般主體的執(zhí)法，在執(zhí)法技巧上要靈活。對于一般主體在執(zhí)法時可以直接采取行政行為，如直接進(jìn)行行政處罰、暫扣物品等。但是由于少數(shù)民族自身特有的特點(diǎn)在執(zhí)法前就必須先宣傳、教育，進(jìn)行柔性執(zhí)法。在教育無效或是遭到明顯抗拒的前提下，執(zhí)法機(jī)關(guān)才可以考慮采取強(qiáng)制措施進(jìn)行執(zhí)法，但是在執(zhí)法中必須做到程序合法有理有節(jié)。
（二）對少數(shù)民族人員執(zhí)法在執(zhí)法方式上必須采取多樣性
對少數(shù)民族的執(zhí)法方式要多樣性，針對不同的少數(shù)民族人員要采取不同的執(zhí)法方式。每個少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣、宗教信仰都各自不同，每個違法少數(shù)民族人員的各自情況又有所不同，執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法前必須對被執(zhí)法少數(shù)民族人員的綜合情況有所了解，避免在執(zhí)法中產(chǎn)生不必要的“民族沖突”。在執(zhí)法過程中盡量采取集中優(yōu)勢兵力，做好現(xiàn)場取證，文明執(zhí)法。在執(zhí)法后的處理方式上應(yīng)當(dāng)采取集中處理，根據(jù)對少數(shù)民族執(zhí)法的要求完成行政行為。
（三）協(xié)調(diào)有關(guān)部門的強(qiáng)力支持保證執(zhí)法的順利進(jìn)行
對于少數(shù)民族的執(zhí)法牽涉到方方面面的問題，僅僅依靠城管綜合執(zhí)法部門難以很好的解決問題。這就需要執(zhí)法機(jī)關(guān)取得各有關(guān)部門的配合，比如公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法保障，民族部門的支持，政府部門的協(xié)調(diào)等等。在集中執(zhí)法過程中各有關(guān)部門緊密配合，注重宣傳教育贏得群眾支持，堅(jiān)持教育為主處罰為輔，在執(zhí)法中體現(xiàn)構(gòu)建和諧社會的宗旨。
四、 對少數(shù)民族人員執(zhí)法的法律適用規(guī)范
由于是對少數(shù)民族人員進(jìn)行執(zhí)法，所以在法律適用上有許多特別的規(guī)范，在執(zhí)法時必須充分的注意。筆者認(rèn)為對少數(shù)民族人員執(zhí)法的法律適用有以下幾點(diǎn)問題應(yīng)當(dāng)特別說明，以引起執(zhí)法機(jī)關(guān)的高度重視。
（一）少數(shù)民族人員有使用自己本民族語言文字的自由。
《憲法》第四條第四款明確規(guī)定：各民族都有使用和發(fā)展自己的語言文字的自由。都有保持或改個自己風(fēng)俗習(xí)慣的自由�！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第八條中也明確規(guī)定：各民族公民都有用本民族語言、文字進(jìn)行行政訴訟的權(quán)利。在少數(shù)民族聚居或者多民族共同居住的地區(qū)，人民法院應(yīng)當(dāng)用當(dāng)?shù)孛褡逋ㄓ玫恼Z言、文字進(jìn)行審理和發(fā)布法律文書。人民法院應(yīng)當(dāng)對不通曉當(dāng)?shù)孛褡逋ㄓ玫恼Z言、文字的訴訟參與人提供翻譯。筆者認(rèn)為從上述二條法律的規(guī)定中可以看出，在對少數(shù)民族人員執(zhí)法時也應(yīng)當(dāng)遵循該原則。雖然我國沒有《行政程序法》，但是在執(zhí)法過程中應(yīng)該做到程序合法。不論少數(shù)民族人員是否提出要求使用本民族語言文字，執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法時都必須使用該民族的語言文字，如果少數(shù)民族人員提出要求使用本民族語言時，作為執(zhí)法機(jī)關(guān)還必須為其提供翻譯。上海市徐匯區(qū)城市管理監(jiān)察大隊(duì)在對“藏販”的集中執(zhí)法中在這一方面就做的比較好，他們不論在前期的“柔性執(zhí)法”過程中還是在之后的集中執(zhí)法處罰過程中都聘請了藏族翻譯，在執(zhí)法過程中始終保證“藏販”能有使用藏文和藏語的自由，這種做法十分值得各城市管理綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)借鑒。
（二）在執(zhí)法過程中應(yīng)當(dāng)充分保障少數(shù)民族的民族宗教和風(fēng)俗習(xí)慣
少數(shù)民族有其特有的風(fēng)俗習(xí)慣，我國在法律上充分保障少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣并且出臺了一系列的民族宗教政策，所以在執(zhí)法中就必須對少數(shù)民族的這種權(quán)利進(jìn)行充分的保障。比如，回族信仰伊斯蘭教，所以在執(zhí)法中就必須充分考慮伊斯蘭教的風(fēng)俗和習(xí)慣，避免因?yàn)橛|犯該民族教益而引起不良的執(zhí)法結(jié)果。作為城市管理綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)在日常的工作中勢必對不同的違法人員進(jìn)行執(zhí)法，在對于少數(shù)民族人員執(zhí)法時應(yīng)當(dāng)慎之又慎，全面了解該少數(shù)民族的情況，這樣才能更好的進(jìn)行執(zhí)法，取得良好的執(zhí)法效果。
（三）在執(zhí)法過程中要做到法律面前一律平等
在對少數(shù)民族人員進(jìn)行執(zhí)法時，不要因?yàn)槠涫巧贁?shù)民族人員在執(zhí)法程序上可能繁瑣而放松對其執(zhí)法，也不要認(rèn)為少數(shù)民族“蠻不講理”而加重對其的處罰，應(yīng)當(dāng)客觀的適用法律對其的違法行為作出一個正確處理。少數(shù)民族人員也是中華人民共和國的公民，在法律上也是一般主體，其也應(yīng)當(dāng)受到法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的約束。所以城市管理綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法中就必須做到在法律面前一律平等，正確適用法律法規(guī)，給與少數(shù)民族和漢族同等的法律地位和行政行為。
筆者對城市管理綜合執(zhí)法中少數(shù)民族人員違法的原因、特點(diǎn)及執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)如何運(yùn)用執(zhí)法技巧和執(zhí)法方式以及相關(guān)法律運(yùn)用問題進(jìn)行了分析研究，希望執(zhí)法機(jī)關(guān)能正確處理對少數(shù)民族人員的執(zhí)法問題，避免執(zhí)法矛盾的激化，保障執(zhí)法行為的合法合理，以保證社會秩序的穩(wěn)定，營造良好的法治環(huán)境。
