[ 劉建昆 ]——(2007-3-3) / 已閱11559次
“開發(fā)區(qū)管委”的本質(zhì)是臨時機構(gòu)
“開發(fā)區(qū)管理委員會”究竟是什么組織？我國尚沒有專門法律或者行政法規(guī)對各類“開發(fā)區(qū)管理委員會”給予權威的法律地位定位。實踐中，有的省份制定了地方立法，把各類開發(fā)區(qū)管理委員會作為本級人民政府的“派出機構(gòu)”來對待。例如《江蘇省經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)管理條例》第八條：“開發(fā)區(qū)管理委員會（以下簡稱開發(fā)區(qū)管委會）是開發(fā)區(qū)所在市人民政府的派出機構(gòu)，對開發(fā)區(qū)實行統(tǒng)一領導和管理。”也有的地方立法干脆回避了這一問題，籠統(tǒng)地使用“設立”“代表”等詞語，描述開發(fā)區(qū)管委與所屬人民政府的關系。
把“開發(fā)區(qū)管理委員會”定位為“人民政府派出機構(gòu)”找不到我國憲法和有關組織法上的依據(jù)，也缺乏理論支撐。我認為，所謂的開發(fā)區(qū)管理委員會，性質(zhì)上應當屬于本級人民政府為了在特定區(qū)域內(nèi)實現(xiàn)城市化而設立的臨時機構(gòu)；理論上講，除非經(jīng)行政法律、法規(guī)的授權，不應賦予其行政法上的主體資格。
首先，開發(fā)區(qū)管委作為臨時機構(gòu)，符合現(xiàn)有憲法和組織法關于政府的架構(gòu)。從我國現(xiàn)有的地方人民政府組織來看，我國關于基層政府的架構(gòu)是采取的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，也就是說，無論是區(qū)和縣市也好，街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)也好，其中的差別不在于名稱，其實質(zhì)乃是根源于城鄉(xiāng)差別;而開發(fā)區(qū)，則是二者的中間狀態(tài)。
其次，將開發(fā)區(qū)管委定位為臨時機構(gòu)，符合設立的目的。開發(fā)區(qū)設立的目的，是將原有的未開發(fā)地區(qū)，開發(fā)成為工業(yè)化的城市建成區(qū)，簡言之就是“城市化”。因此，開發(fā)區(qū)是作為城市建成區(qū)的前身存在的，具有過渡性和臨時性；因此，其管理者，應當屬于臨時機構(gòu)。
再次，開發(fā)區(qū)必定是要退出歷史舞臺的。開發(fā)區(qū)不可能無限的開發(fā)下去，無論需要多長時間，開發(fā)區(qū)完全建成城市的一天，就是開發(fā)區(qū)管委撤銷之時。
根據(jù)網(wǎng)上有關資料，1984年9月，國務院批準成立的第一個開發(fā)區(qū)大連經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)，規(guī)劃面積329平方公里，已建成區(qū)面積50平方公里 ，歷經(jīng)二十年，建成區(qū)尚不到全部規(guī)劃的六分之一，可以估算，完全開發(fā)完成需要尚須百年之久。但是，即使再存在百年，所謂開發(fā)區(qū)管委會，也只能作為臨時機構(gòu)存在；如果沒有相應法律法規(guī)的支持，其行政法律上的主體地位就要繼續(xù)模糊下去；現(xiàn)有一些做法（例如把城市建成區(qū)的街道辦事處劃歸開發(fā)區(qū)），仍舊是有違規(guī)違法之嫌。
由是可知，科學的立法，刻不容緩。
